財政支持科技基礎(chǔ)研究專項資金管理存在的若干問題及對策建議

王勝浩++邵立洲

摘要：近年來，黨中央國務(wù)院陸續(xù)出臺了《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等發(fā)展規(guī)劃和政策，科技創(chuàng)新驅(qū)動成為我國搶占未來經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略制高點和引領(lǐng)社會發(fā)展的第一動力。提升科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展能力的關(guān)鍵是基礎(chǔ)研究，部分省市設(shè)立了財政專項資金，重點支持青年科技人員自主選題，自由探索，開展科學(xué)基礎(chǔ)研究。文章根據(jù)調(diào)研情況，分析了財政支持科技基礎(chǔ)研究專項資金管理中存在的一些矛盾和問題。

關(guān)鍵詞：科技基礎(chǔ)研究 專項資金管理

一、引言

近年來，黨中央國務(wù)院陸續(xù)出臺了《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等發(fā)展規(guī)劃和政策，科技創(chuàng)新驅(qū)動成為我國搶占未來經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略制高點和引領(lǐng)社會發(fā)展的第一動力。提升科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展能力的關(guān)鍵是基礎(chǔ)研究。習(xí)近平總書記在“兩院院士”大會上指出，要高度重視原始性專業(yè)基礎(chǔ)理論突破，強化自主創(chuàng)新成果的源頭供給；要著力加快完善基礎(chǔ)研究體制機制，把基礎(chǔ)前沿作為重大基礎(chǔ)工程來抓，加快在國家科學(xué)前沿領(lǐng)域搶占制高點。李克強總理在國家科學(xué)技術(shù)獎勵大會上指出，基礎(chǔ)研究大多是公共產(chǎn)品、是短板，國家財政無論多么困難，都將持續(xù)加大穩(wěn)定支持力度。黨的十八屆五中全會明確提出應(yīng)加強基礎(chǔ)研究，強化原始創(chuàng)新，重視顛覆性技術(shù)創(chuàng)新。

各地各部門高度重視科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，全面提升原始創(chuàng)新能力，顯著增強基礎(chǔ)研究整體水平和競爭能力，重點支持青年科技人員開展科學(xué)研究，為提升自主創(chuàng)新能力提供技術(shù)和人才儲備。部分省市設(shè)立了財政專項資金，重點支持青年科技人員自主選題，自由探索，開展科學(xué)基礎(chǔ)研究。筆者參加了M省財政支持科技基礎(chǔ)研究專項資金管理與執(zhí)行情況調(diào)研，調(diào)研結(jié)果表明，財政專項資金支持重點比較突出，有效激發(fā)了青年科技人才的創(chuàng)新活力；培養(yǎng)優(yōu)秀青年科研人才，著力推動創(chuàng)新，極大豐富了技術(shù)儲備；基礎(chǔ)研究穩(wěn)步推進，有力推動項目后續(xù)研究，形成了一部分具備國際影響力的成果，區(qū)域創(chuàng)新能力均衡提升；涌現(xiàn)出一大批科研青年才俊，形成了基礎(chǔ)研究骨干團隊，帶動了高素質(zhì)基礎(chǔ)研究隊伍建設(shè)，在全面提升科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展能力和科學(xué)研究水平方面發(fā)揮了積極關(guān)鍵作用。同時，調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，財政支持科技基礎(chǔ)研究專項資金管理也存在一些亟需解決的矛盾和問題。

二、存在的問題

（一）預(yù)算安排缺乏精準(zhǔn)性，執(zhí)行完成率低

1.財政資金過度供給，資金結(jié)余較大。基礎(chǔ)研究專項資金按照項目類別分別設(shè)定了固定支持限額，分為項目支持金額100萬元/項目、20萬元/項目、10萬元/項目。預(yù)算分配時絕大部分課題均取得了支持額度上限，僅少數(shù)項目取得的支持額低于支持上限。從項目實施完成與實際支出情況看，95.55%的項目已按合同如期完成科研任務(wù)，然而預(yù)算執(zhí)行僅為74.86%。各類項目普遍存在資金結(jié)余，70.01%的項目結(jié)余金額超萬元，不分類別項目平均單項結(jié)余率33.67%。從現(xiàn)場抽樣核查情況來看，理論研究類課題結(jié)余情況尤為明顯，結(jié)余率達43.05%。通過進一步的深入調(diào)查了解，該類項目研究領(lǐng)域為理論物理，研發(fā)過程中主要以智力投入為主，較少涉及材料費等實際投入，20萬元的支持力度實際上超出了研發(fā)需求，一方面是形成了較大的資金結(jié)余，另一方面已發(fā)生的支出多為實驗室辦公運行相關(guān)的復(fù)印紙、硒鼓等公用支出，與研發(fā)工作之間并不存在直接聯(lián)系。

2.自籌資金配套資金到位不足，形成無效供給。單位自籌資金作為重要經(jīng)費來源之一，根據(jù)樣本數(shù)據(jù)，其預(yù)算占預(yù)算總額、到位資金、投入資金的26.06%、22.61%和22.64%。但就核查情況看，只有個別單位按要求將自籌資金與財政資金一并核算，其他單位或未按合同要求進行配套，或以其他縱向或橫向課題資金代替。同時也可以看出，結(jié)合“95.55%的項目已按期完成合同研發(fā)任務(wù)，且已形成了較豐富的論文、專利成果”的表述，說明配套資金的存在與否與科研項目的正常開展、效益效果之間實際上并無直接性的必然聯(lián)系。

3.預(yù)算科目約束并未有效發(fā)揮作用，偏離情況較普遍。為規(guī)范科技經(jīng)費管理，專項資金按照相關(guān)管理規(guī)定設(shè)計了設(shè)備費、材料費、測試化驗加工費等11個會計科目，并通過項目合同對科目預(yù)算金額予以確認。實際執(zhí)行中出現(xiàn)了較普遍的偏離情況，其中“其他支出”科目偏離尤為明顯，一方面說明項目承擔(dān)人或項目承擔(dān)單位的項目經(jīng)費管理存在不規(guī)范事項，另一方面也說明現(xiàn)行的經(jīng)費管理體制并不適合基礎(chǔ)科學(xué)研究靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性的特點。

（二）項目運行管理機制存在缺陷，亟待進一步改善

1.設(shè)立的項目預(yù)算績效目標(biāo)不夠科學(xué)，結(jié)果導(dǎo)向作用不佳。專項資金預(yù)算按要求設(shè)立了相關(guān)績效目標(biāo)、指標(biāo)和預(yù)期值。按照政府績效管理要求，績效目標(biāo)是績效評價的對象計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出，應(yīng)為資金管理使用提供績效導(dǎo)向和規(guī)劃性目標(biāo)，但其中部分指標(biāo)，如發(fā)表高質(zhì)量論文2 000篇、申請專利220項等指標(biāo)與實際執(zhí)行情況之間差距甚遠，不符合“指向明確、具體細化、合理可行”的績效目標(biāo)設(shè)計原則，無法充分發(fā)揮績效目標(biāo)的結(jié)果導(dǎo)向作用，實現(xiàn)提高財政預(yù)算精細化、科學(xué)化管理水平的目標(biāo)。

2.項目申報限額推薦管理方式不合理，不利于激發(fā)創(chuàng)新動力。各類項目采用限額申報推薦制，主管部門在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上賦予各大高等院校、科研院所、企事業(yè)單位一定的申報推薦限額，各單位在限額范圍內(nèi)組織申報推薦。這種限額推薦制對青年科技人才設(shè)置了人為申報障礙，不符合公開公平公正原則，導(dǎo)致項目的設(shè)立與否并不完全與申報人的學(xué)術(shù)科研水平相掛鉤，助長了“科研不完全競爭”現(xiàn)象，也影響了青年科技人才的創(chuàng)新積極性。

3.結(jié)題驗收程序繁瑣，延長了項目周期?；A(chǔ)研究項目采用結(jié)題驗收制，項目承擔(dān)單位在規(guī)定執(zhí)行期按照合同要求完成項目目標(biāo)和任務(wù)并對項目經(jīng)費進行決算后，向項目主管部門提出驗收申請，經(jīng)審核后向上一級主管部門提出項目驗收申請報告，驗收專家組以批準(zhǔn)的合同文本約定的內(nèi)容和考核目標(biāo)為基本依據(jù)，對計劃任務(wù)的完成情況、經(jīng)費使用的合理性、項目產(chǎn)生的科技成果水平、應(yīng)用效果和對經(jīng)濟與社會的影響、實施的技術(shù)路線、攻克關(guān)鍵技術(shù)的方案和效果、知識產(chǎn)權(quán)的形成和管理、科技人才的培養(yǎng)和隊伍建設(shè)等進行評價，通過驗收后由省級業(yè)務(wù)主管部門審核發(fā)放項目驗收證書。實際執(zhí)行情況反映，總體驗收進度較緩慢，項目合同結(jié)束期后10個月尚未完成驗收工作，一方面不利于項目及時結(jié)題，延長了項目周期，另一方面也加大了項目管理成本。

（三）科研經(jīng)費縱向重復(fù)投入，資源統(tǒng)籌配置管理機制缺失

統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映，某年基礎(chǔ)研究項目支持的科研人員，在項目執(zhí)行期間共爭取國家級、省部級課題2 405項，經(jīng)費總計13.8億元，人均爭取國家、省部級課題1.67項、獲得科研經(jīng)費支持4.66萬元。現(xiàn)場核查過程中發(fā)現(xiàn)，大部分課題承擔(dān)人爭取承擔(dān)的多項國家、省部級課題在研究領(lǐng)域、內(nèi)容和方法上均存在類似之處，相關(guān)研究成果甚至可以通用。如抽樣核查的A項目，論文成果在署名省級資金的同時，又署名公益性行業(yè)（農(nóng)業(yè)）科研專項、農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新項目等課題；又如B項目，論文成果署名省資金的同時，又署名國家a資金、國家b資金等課題。這種科技資源配置重復(fù)申請、重復(fù)投入現(xiàn)象，一方面造成專項資金管理混亂，出現(xiàn)了上述以其他縱向課題資金代替配套資金的事項，另一方面也不符合財政資金的集中財力原則，同時也加大了科研人員的申報負擔(dān)，某種程度上還容易形成科技經(jīng)費的使用安全性風(fēng)險。此外，還存在為研究工作相互獨立的第三人承擔(dān)的課題署名等。

（四）論文產(chǎn)出質(zhì)量不高，低于全國平均水平

根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，某年度基礎(chǔ)研究項目共發(fā)表論文11 618篇，其中SCI/EI論文8 619篇，占74.19%，較高影響因子論文2 449篇，占21.08%。在項目研究期間，課題承擔(dān)人總計發(fā)表論文8 335篇，其中441篇被認定為“不俗論文”，僅占5.29%，遠遠低于我國33.8%的平均水平，研究成果平均質(zhì)量差距甚大，亟待提高。

（五）項目中期跟蹤管理不到位，部分項目失去監(jiān)控

調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，在已形成較完善的監(jiān)管制度體系的情況下，部分項目出現(xiàn)了異常情況：包括項目承擔(dān)單位倒閉，取得的資金無法退回；項目承擔(dān)人身體健康或工作原因，無從了解項目實施進展情況；項目承擔(dān)人身處國外，無法取得有效聯(lián)系。同時部分項目擬終止或已終止。

三、對策與建議

（一）改進完善科技經(jīng)費預(yù)算管理體制，優(yōu)化資源配置

專項資金預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)費支出進度與項目實施完成進度之間出現(xiàn)了較明顯的偏差現(xiàn)象，一方面95.55%的項目已按合同如期完成研發(fā)任務(wù)，另一方面總體預(yù)算執(zhí)行進度僅為74.86%，兩者之間出現(xiàn)了20.69%的差異，而且各類別明細科目也存在較明顯的差異。這說明現(xiàn)行的科研經(jīng)費分配制度存在較大的缺陷，不符合科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的規(guī)律和客觀需求。建議一要改革現(xiàn)行的“一刀切”粗放式預(yù)算編制管理模式。針對科研和科技開發(fā)的探索性、不確定性和不可預(yù)見性，以及不同領(lǐng)域、不同學(xué)科、不同方向等特點，研究與之相適應(yīng)的科技經(jīng)費預(yù)算制度和定額標(biāo)準(zhǔn)，提高科技資金預(yù)算管理的科學(xué)化、精細化水平。二是進一步合理放開項目明細預(yù)算之間的調(diào)整權(quán)限，在預(yù)算總體框架內(nèi)給予課題承擔(dān)人更大的技術(shù)路線決策權(quán)，更大的經(jīng)費支配權(quán)和更大的資源調(diào)動權(quán)，可考慮借鑒國際通行做法和國內(nèi)相關(guān)經(jīng)驗，提高間接費用和人員費用的比例，明確績效獎勵辦法，進一步調(diào)動科研人員的創(chuàng)造積極性。三是取消自籌資金配套要求。

（二）深化科研管理改革創(chuàng)新，建設(shè)充滿活力的基礎(chǔ)研究新體制新機制

針對項目組織實施管理上的缺陷和不足，按照黨中央國務(wù)院提出的科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略決策，著力加快完善基礎(chǔ)研究新體制新機制。一是進一步完善科技項目評價體系?？茖W(xué)編制指向明確、具體細化、合理可行的項目預(yù)算績效目標(biāo)，探索建立以科技創(chuàng)新、質(zhì)量、貢獻為導(dǎo)向的績效評價體系。二是營造有序、高效的科研良性競爭寬松環(huán)境。應(yīng)按照優(yōu)勝劣汰、公平公正原則，科學(xué)設(shè)置項目立項準(zhǔn)入門檻，堅持按基礎(chǔ)前沿、原始創(chuàng)新、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新作為項目遴選的核心標(biāo)準(zhǔn)，以項目課題研發(fā)績效目標(biāo)、考核成果為導(dǎo)向進行資金分配，營造有序、高效的科研良性競爭寬松環(huán)境，公平競爭，讓學(xué)術(shù)素養(yǎng)高、研究能力強者居上，激發(fā)各類人才的創(chuàng)新活力和潛能。打造一支素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)合理、規(guī)模宏大的科研創(chuàng)新人才大軍。同時還應(yīng)積極引入后補助、招投標(biāo)等多樣性方式，改進項目資金分配的“計劃、申報、評審、立項”的單一性報審批方式。三是聚焦重點任務(wù)優(yōu)化配置資源。緊緊圍繞“一帶一路”、長江沿岸城市經(jīng)濟帶等社會經(jīng)濟發(fā)展重大發(fā)展戰(zhàn)略，選取部分顛覆性技術(shù)創(chuàng)新課題、前沿課題設(shè)立重大基礎(chǔ)性研究課題，進一步強化和提升科技創(chuàng)新驅(qū)動的核心競爭力。四是探索建立科研院所與企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新機制。基礎(chǔ)研究也應(yīng)與企業(yè)科技創(chuàng)新融為一體，要加強科教融合、校企聯(lián)合，探索建立科研院所與企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新機制，推動人財物各種創(chuàng)新要素的集聚和優(yōu)化配置。五是簡化項目驗收程序，引入結(jié)題鑒定制。參考國際通行做法和國內(nèi)相關(guān)經(jīng)驗，廣泛引入結(jié)題鑒定制，摒棄論文發(fā)表數(shù)量等機械式考核指標(biāo)，著重通過同行評議客觀地考察研究成果的科學(xué)價值、技術(shù)價值、經(jīng)濟價值、社會價值和文化價值，引導(dǎo)科研人員將其主攻方向和精力聚焦于提高成果質(zhì)量。

（三）加大整合力度，進一步提升科技創(chuàng)新效能

“集中財力、突出重點，分類支持、多元投入，單獨核算、專款專用，科學(xué)安排、注重績效”是科技專項資金使用和管理的原則，但當(dāng)前各級政府、各個部門之間尚未形成有效的聯(lián)動管理機制，科研項目與資金管理總體呈現(xiàn)分割和碎片化狀態(tài)，國家、部級、省級重大課題縱向申報、多頭申報、重復(fù)申報現(xiàn)象突出，科研資源配置同樣存在重復(fù)申請、重復(fù)投入現(xiàn)象，一方面專項資金管理混亂，另一方面造成資源浪費，效益不佳，效能低劣。要積極探索尋找改變和打破這種“政出多門、九龍治水”格局的新途徑，各級政府、各部門應(yīng)加強溝通協(xié)調(diào)，加大整合力度，積極推動建立公開統(tǒng)一的科技管理服務(wù)平臺，形成統(tǒng)一、強大的科研支持合力，全面提升科技創(chuàng)新效能。

（四）加強項目跟蹤管理，有效控制項目實施風(fēng)險

在營造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的科研氛圍的同時，還要注重建立相應(yīng)的責(zé)任制和問責(zé)制度，要加強項目中期跟蹤管理，及時了解項目資金使用、組織實施完成進度情況，準(zhǔn)確評估項目實施過程中出現(xiàn)的不確定因素，及時糾正項目運行出現(xiàn)的重大偏差，對不再具備實施條件或能力的項目要及時予以調(diào)整，收回投入資金，有效防范和化解風(fēng)險。

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