探索建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)輪審制度

摘要：本文概述了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作在形式上的演進(jìn)，指出輪審制度的發(fā)展方向，并就探索建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)輪審制度提出可行路徑。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；輪審制度；分類管理

中圖分類號(hào)：F239.47 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）003-0-02

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作出現(xiàn)和發(fā)展至今已有三十余年，全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在一系列的審計(jì)工作實(shí)踐中積累了大量的經(jīng)驗(yàn)。期間，由于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作形勢(shì)與需求的變化，審計(jì)工作形式也隨之演進(jìn)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作實(shí)踐由最初的離任審計(jì)為主的做法，逐步發(fā)展出了任中審計(jì)方式，后期審計(jì)工作重心轉(zhuǎn)移，離任審計(jì)與任中審計(jì)相結(jié)合并以任中審計(jì)為主的工作模式成為主流。近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)審計(jì)的規(guī)章政策，將建立重要領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)輪審制度提上議程。

一、審計(jì)形式的演進(jìn)

第一階段：離任審計(jì)主導(dǎo)

我國(guó)1983年恢復(fù)建立了審計(jì)制度，1985年起，審計(jì)機(jī)關(guān)開始探索并開展了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)試點(diǎn)，審計(jì)對(duì)象是國(guó)有企業(yè)的廠長(zhǎng)（經(jīng)理），內(nèi)容是其離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任。1999年，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》和《國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》（中辦發(fā)〔1999〕20號(hào)），首次從制度層面明確了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作要求。其中明確：領(lǐng)導(dǎo)干部任期屆滿，或者任期內(nèi)辦理調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪崗、免職、辭職、退休等事項(xiàng)前，應(yīng)當(dāng)接受任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。不難看出，此階段國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)側(cè)重于“屆滿、調(diào)任、免職、辭職、退休等”情況下的離任審計(jì)，同時(shí)對(duì)離任審計(jì)作了先審后離的明確規(guī)定。

離任審計(jì)的主要特點(diǎn)是可以對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部整個(gè)任職期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，對(duì)優(yōu)化干部隊(duì)伍，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，推進(jìn)依法行政，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)等均起到了積極作用。但從國(guó)家經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)踐來(lái)說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行的絕大多數(shù)離任審計(jì)存在著先離后審的現(xiàn)象，事實(shí)上成為一種事后行為，審計(jì)成果利用嚴(yán)重滯后，難以發(fā)揮對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督作用。同時(shí)，對(duì)于一些問題，審計(jì)發(fā)現(xiàn)時(shí)損失已經(jīng)無(wú)法挽回，不能有效地保障國(guó)有資產(chǎn)的安全完整。

第二階段：任中審計(jì)和離任審計(jì)相結(jié)合

2006年2月第十屆全國(guó)人大代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)了新修訂的《審計(jì)法》，首次以法律形式明確了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的地位。2010年10月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（中辦發(fā)〔2010〕32號(hào)）。其中明確指出領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)其履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，同時(shí)“根據(jù)干部管理監(jiān)督的需要，可以在領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間進(jìn)行任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，也可以在領(lǐng)導(dǎo)干部不再擔(dān)任所任職務(wù)時(shí)進(jìn)行離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)?！币簿褪钦f(shuō)開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以根據(jù)實(shí)際需要采取任中審計(jì)和離任審計(jì)兩種審計(jì)方式。這表明，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作已經(jīng)摒棄了離任審計(jì)單一主導(dǎo)的審計(jì)形式，可以根據(jù)監(jiān)督需求和實(shí)際工作情況選擇離任審計(jì)或是任中審計(jì)方式。

任中審計(jì)是重要的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)形式，是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)權(quán)力監(jiān)督的客觀要求，逐步成為了現(xiàn)今經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)形式的主流。與離任審計(jì)相比，任中審計(jì)存在著很大的優(yōu)勢(shì)。一方面，任中審計(jì)可以做到先審后離，增強(qiáng)審計(jì)的時(shí)效性，及時(shí)指出、糾正問題，做到防患于未然，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督效能；另一方面，任中審計(jì)可以提高審計(jì)效果，審計(jì)決定一般能得到及時(shí)有效的落實(shí)，同時(shí)也有利于人事、組織部門對(duì)審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用。但是，任中審計(jì)又無(wú)法完全代替離任審計(jì)，因?yàn)橥ǔＧ闆r下，任中審計(jì)的審計(jì)期間不會(huì)涵蓋領(lǐng)導(dǎo)干部的整個(gè)任職周期，中間的時(shí)間空白，恐怕在領(lǐng)導(dǎo)干部離任后還需要進(jìn)行審計(jì)。我們認(rèn)為，審計(jì)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全方位、多種審計(jì)形式并存的，片面強(qiáng)調(diào)一方，難以涵蓋經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中各種復(fù)雜的情況，全面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)既包括離任審計(jì)，又包括任中審計(jì)。二者作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的有機(jī)組成部分，相互補(bǔ)充，相輔相成。

第三階段：逐步建立輪審制度

2011年5月，中央紀(jì)委、組織部、監(jiān)察部、人力資源社會(huì)保障部、審計(jì)署、國(guó)資委六部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于貫徹實(shí)施黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定的意見》（審經(jīng)責(zé)發(fā)〔2011〕92號(hào)），首次明確提出要結(jié)合實(shí)際情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索、推行領(lǐng)導(dǎo)干部的任期內(nèi)輪審制度，特別是“要加強(qiáng)對(duì)掌握大量資金（資產(chǎn)、資源）的重點(diǎn)部門、重點(diǎn)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部，以及掌握重要經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部的審計(jì)。”

2014年7月，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部、人力資源社會(huì)保障部、審計(jì)署、國(guó)資委七部門聯(lián)合印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》（審經(jīng)責(zé)發(fā)〔2014〕102號(hào)）。其中提出“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持任中審計(jì)與離任審計(jì)相結(jié)合，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)（部門、單位）、關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)至少審計(jì)一次?！痹?010年發(fā)布的規(guī)定基礎(chǔ)上重申了任中審計(jì)和離任審計(jì)相結(jié)合的審計(jì)形式，并進(jìn)一步提出了要對(duì)重點(diǎn)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象逢任必審，即任期內(nèi)輪審制度。

2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》，強(qiáng)調(diào)“對(duì)重點(diǎn)部門、單位要每年審計(jì)，其他審計(jì)對(duì)象1個(gè)周期內(nèi)至少審計(jì)1次，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、部門、單位以及關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)至少審計(jì)1次……對(duì)問題多、反映大的單位及領(lǐng)導(dǎo)干部要加大審計(jì)頻次，實(shí)現(xiàn)有重點(diǎn)、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋?！北砻髁私⑤唽徶贫鹊闹赶蛐砸螅赐怀鲋攸c(diǎn)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象，極大地強(qiáng)化了對(duì)其監(jiān)管的力度。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的頻次應(yīng)當(dāng)與被審計(jì)對(duì)象所履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要性程度直接掛鉤，特別重要的審計(jì)對(duì)象需要一年一審。

二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)輪審制度探索

（一）作用

首先，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)輪審制度覆蓋了所有經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象，可以全面加強(qiáng)監(jiān)督作用。在此基礎(chǔ)上，還可以集中精力，加大對(duì)重點(diǎn)單位、重點(diǎn)部門領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，最大化地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目標(biāo)，同時(shí)做到突出重點(diǎn)，兼顧全局。

其次，實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)輪審制度可以更合理地配置審計(jì)資源。每年的離任審計(jì)對(duì)象帶有很大的不確定性，每年審計(jì)數(shù)量不穩(wěn)定，而任中審計(jì)對(duì)象則比較好把握，可以將審計(jì)工作分階段進(jìn)行。在編制年度審計(jì)工作計(jì)劃時(shí)把離任審計(jì)與任中審計(jì)相結(jié)合，最大限度地權(quán)衡審計(jì)資源在各審計(jì)項(xiàng)目中的分配，有效緩解審計(jì)力量不足帶來(lái)的難處，同時(shí)也可以在一定程度上確保年度間審計(jì)任務(wù)量的均衡性和穩(wěn)定性。

再次，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)輪審制度可以提高審計(jì)效率。一方面，任中審計(jì)由于時(shí)間跨度相對(duì)較短，現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題調(diào)查取證難度較小，被審計(jì)單位和個(gè)人支持和配合度也較高，因此審計(jì)效率較高；而離任審計(jì)則能夠通過(guò)利用已執(zhí)行審計(jì)的審計(jì)結(jié)果，有利于審計(jì)效率的提高。

（二）可行路徑

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)輪審制度，客觀上要求進(jìn)行審計(jì)對(duì)象分類管理，針對(duì)具體情況開展審計(jì)工作。審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)收集所轄各經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象的崗位情況和經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況，根據(jù)重要程度將審計(jì)對(duì)象劃分層級(jí)，對(duì)不同層級(jí)的審計(jì)對(duì)象，相應(yīng)采取不同的審計(jì)方式。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象大致可以分為A、B、C三個(gè)類別。

A類：規(guī)模大、資金總量巨大、下屬單位多的單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部；崗位重要、掌握的資源大、所履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任大的關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部。該類屬于重點(diǎn)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象，實(shí)行任中審計(jì)與離任審計(jì)相結(jié)合，并確保任期內(nèi)至少審計(jì)一次，審計(jì)頻次隨重要性程度適當(dāng)增加。B類：規(guī)模較大、資金總量較大、下屬單位較少的單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部。該類審計(jì)對(duì)象實(shí)行任中審計(jì)與離任審計(jì)相結(jié)合的模式。C類：規(guī)模較小、資金總量較小的單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部；其他需要審計(jì)的對(duì)象。該類審計(jì)對(duì)象以離任審計(jì)為主。

近年來(lái)，由于領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整頻繁，審計(jì)人員配置嚴(yán)重不足等原因，審計(jì)機(jī)構(gòu)普遍面臨經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作過(guò)于繁重難以負(fù)擔(dān)的境地，在現(xiàn)有條件下，為滿足輪審制度的要求，必須充分權(quán)衡經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作需求與審計(jì)資源配置，有所為有所不為，對(duì)所轄經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象進(jìn)行分類管理。在整合資源、統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象全覆蓋，制定切實(shí)可行的年度審計(jì)計(jì)劃，如適當(dāng)增加經(jīng)濟(jì)責(zé)任任中審計(jì)的頻次，縮短單項(xiàng)審計(jì)工作需覆蓋的審計(jì)周期，提高審計(jì)效率，不降低審計(jì)質(zhì)量。量力而行，確?，F(xiàn)有的審計(jì)資源既能夠滿足年度工作負(fù)荷，并能夠在一個(gè)任期內(nèi)覆蓋所有重點(diǎn)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象，實(shí)現(xiàn)任期內(nèi)輪審制度。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳.黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定.2010.

[2]中央紀(jì)委，組織部，監(jiān)察部，人力資源和社會(huì)保障部，審計(jì)署，國(guó)資委.關(guān)于貫徹實(shí)施黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定的意見.2011.

[3]中央紀(jì)委機(jī)關(guān)，中央組織部，中央編辦，監(jiān)察部，人力資源社會(huì)保障部，審計(jì)署，國(guó)資委.黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則.2014.

[4]中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見.關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見.2015.

作者簡(jiǎn)介：姚雨君（1984-），女，漢族，四川資中縣人，審計(jì)師，碩士研究生，主要從事審計(jì)研究。