《福建省國有林場管理辦法》解讀

文/福建省國有林場管理局

一、《福建省國有林場管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的制定背景和立法目的？

第一條為了加強國有林場管理，維護國有森林資源安全,保障國有林場合法權(quán)益，促進生態(tài)文明建設(shè)，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本省實際，制定本辦法。

解讀：我省現(xiàn)有省屬國有林場106個，分布在9個設(shè)區(qū)市和平潭綜合試驗區(qū)的69個縣（市、區(qū)），林地面積40萬hm2（其中生態(tài)公益林13.8萬hm2），林分蓄積量4707萬m3。長期以來，我省國有林場在培育森林資源、改善生態(tài)環(huán)境、發(fā)揮林業(yè)科技示范、發(fā)展林場經(jīng)濟、搞好林場自身建設(shè)等方面取得了巨大的成就，成為我省重要的生態(tài)保障骨干基地、林木良種繁育基地、林業(yè)科研教學(xué)基地、木材戰(zhàn)略儲備基地和生態(tài)文明教育基地，在綠化八閩、涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、改善生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文明教育和構(gòu)建和諧社會等方面發(fā)揮了重要而不可替代的作用。但我省國有林場保護管理任務(wù)依然十分艱巨，主要體現(xiàn)在：一是目前國家尚未出臺關(guān)于國有林場管理方面的專門法律法規(guī)，國有林場規(guī)劃、建設(shè)、保護和管理缺乏有力的法律法規(guī)依據(jù)，侵害國有林場合法權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重影響國有林場的健康發(fā)展和國有森林資源的保護。二是我省國有林場大多創(chuàng)建于上世紀(jì)50年代后期，在國有林場的經(jīng)營區(qū)中，有一半以上的林地為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織劃給或者撥交國有林場經(jīng)營的林地。隨著集體林權(quán)制度改革的深入推進，集體林地已基本承包到戶，林業(yè)經(jīng)營收益逐步提高，農(nóng)民要求返還國有林場經(jīng)營的集體林地的訴求不斷增加，各地哄搶、侵占、蠶食國有林場經(jīng)營區(qū)、阻撓正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的行為時有發(fā)生，由此產(chǎn)生的矛盾和糾紛日益增多，影響了國有林場經(jīng)營區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。三是根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈國有林場改革方案〉和〈國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見〉的通知》（中發(fā)〔2015〕6號）和《中共福建省委、福建省人民政府關(guān)于印發(fā)〈福建省屬國有林場改革實施方案〉》（閩委發(fā)〔2016〕7號）的要求，我省省屬國有林場從功能定位、管理體制、經(jīng)營機制、保護管理方式等全面進行了改革，為保障改革工作依法有序推進，以省政府規(guī)章形式對這項工作予以規(guī)范是十分必要且緊迫的。

因此，為了貫徹中共中央、國務(wù)院和省委、省政府的國有林場改革方案，保障國有林場經(jīng)營區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展，保護培育森林資源、維護生態(tài)安全、迫切需要結(jié)合本省實際，制定本《辦法》。

二、《辦法》主要規(guī)范了哪些內(nèi)容？

《辦法》共6章31條，主要在以下五個方面做了明確規(guī)定：㈠適用范圍和國有林場的功能定位和屬性；㈡規(guī)范國有林場規(guī)劃建設(shè)；㈢加強國有林場森林資源保護；㈣規(guī)范國有林場經(jīng)營管理；㈤保持國有林場經(jīng)營區(qū)穩(wěn)定。

三、《辦法》的適用范圍、國有林場的功能定位、屬性是什么？

第二條本省行政區(qū)域內(nèi)省屬國有林場（以下統(tǒng)稱國有林場）的規(guī)劃建設(shè)、資源保護、經(jīng)營管理以及監(jiān)督管理等活動適用本辦法。

第三條國有林場是以保護培育森林資源、維護國家生態(tài)安全、提供生態(tài)公益服務(wù)為主的公益性事業(yè)單位。

國有林場的建設(shè)和管理應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)規(guī)劃、生態(tài)為本、保護優(yōu)先、合理利用、持續(xù)發(fā)展的原則。

解讀：根據(jù)中共中央、國務(wù)院和省委、省政府的國有林場改革方案，將省屬國有林場主要功能定位為保護培育森林資源、維護國家生態(tài)安全和提供生態(tài)公益服務(wù)，屬性界定為公益服務(wù)事業(yè)單位。為此，結(jié)合我省實際，在《辦法（草案）》明確本省行政區(qū)域省屬國有林場的管理適用本辦法（第二條）。國有林場功能定位和屬性為保護和培育森林資源、維護國家生態(tài)安全、提供生態(tài)公益服務(wù)為主的公益性事業(yè)單位（第三條第一款）。

四、如何規(guī)范國有林場規(guī)劃建設(shè)？

第八條省人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)組織編制全省國有林場發(fā)展規(guī)劃，明確國有林場的發(fā)展方向、建設(shè)目標(biāo)和主要任務(wù)。國有林場應(yīng)當(dāng)根據(jù)全省國有林場發(fā)展規(guī)劃，編制森林經(jīng)營方案，報設(shè)區(qū)市人民政府林業(yè)主管部門批準(zhǔn)后實施。

第九條國有林場應(yīng)當(dāng)根據(jù)生態(tài)建設(shè)需要，建設(shè)完善管護用房以及森林防火、林業(yè)有害生物防治等基礎(chǔ)設(shè)施，推進信息化建設(shè)。

第十條國有林場應(yīng)當(dāng)加大林業(yè)科研技術(shù)投入，開展林業(yè)科研試驗，推廣林業(yè)先進實用技術(shù)，科學(xué)培育森林資源，增強國有林場科技示范帶動能力。

第十一條國有林場應(yīng)當(dāng)采用良種壯苗造林，改造低產(chǎn)林分，調(diào)整優(yōu)化樹種結(jié)構(gòu)；鼓勵發(fā)展優(yōu)良鄉(xiāng)土闊葉樹種、營造混交林、培育大徑材，提高森林質(zhì)量，增強森林生態(tài)功能。

解讀：根據(jù)中共中央、國務(wù)院和省委、省政府印發(fā)的改革方案，國有林場要通過大力造林、科學(xué)營林、森林可持續(xù)經(jīng)營、嚴(yán)格保護等措施，實現(xiàn)生態(tài)功能顯著提升；通過多渠道加大對林場基礎(chǔ)設(shè)施的投入，實現(xiàn)林場職工生產(chǎn)生活條件明顯改善。因此，為貫徹落實中共中央、國務(wù)院和省委、省政府印發(fā)的改革方案要求，實現(xiàn)國有林場生態(tài)功能顯著提升，促進國有林場健康發(fā)展，在《辦法》中對全省國有林場發(fā)展規(guī)劃和國有林場森林經(jīng)營方案的編制、國有林場基礎(chǔ)設(shè)施和信息化建設(shè)、國有林場科研和林業(yè)先進實用技術(shù)推廣、調(diào)整優(yōu)化樹種結(jié)構(gòu)提高森林質(zhì)量等規(guī)劃建設(shè)方面予以規(guī)范。

五、加強國有林場森林資源保護有哪些具體措施？

第十三條省、設(shè)區(qū)市人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)定期組織開展國有林場森林資源清查和動態(tài)監(jiān)測，建立全省國有林場森林資源檔案。

第十四條國有林場應(yīng)當(dāng)加強森林資源保護，建立健全森林資源管護機制，配備森林管護人員，落實管護責(zé)任，加強管護績效考核，提高管護成效。

第十五條國有林場應(yīng)當(dāng)根據(jù)所在地縣（市、區(qū)）人民政府的森林防火、林業(yè)有害生物防治應(yīng)急預(yù)案，制定相應(yīng)的應(yīng)急方案，配備必要的防護裝備，成立防護組織或者配備專門人員，加強森林防火、林業(yè)有害生物防治工作。

第十七條禁止在國有林場內(nèi)從事下列行為：

（一）開發(fā)或者變相開發(fā)房地產(chǎn)；

（二）新（擴）建墳?zāi)?、廠房以及其他破壞森林資源、污染環(huán)境的工程設(shè)施等建筑物、構(gòu)筑物；

（三）毀林開墾、破壞和蠶食林地；

（四）堆放廢棄物、排放污染物；

（五）在禁火區(qū)吸煙和使用明火，在非指定區(qū)域生火燒烤、焚燒香燭、燃放煙花爆竹；

（六）法律、法規(guī)、規(guī)章禁止的其他行為。

第十八條在國有林場內(nèi)實施下列行為應(yīng)當(dāng)經(jīng)國有林場同意，依法需要審批的，應(yīng)當(dāng)履行審批手續(xù)：

（一）種植、養(yǎng)殖、放牧、采脂、砍柴、挖樹兜、剝樹皮；

（二）獵捕野生動物；

（三）采挖、采集野生植物；

（四）舉辦群體性活動。

第二十條設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）人民政府林業(yè)主管部門、森林公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強國有林場森林資源保護，根據(jù)工作需要在國有林場設(shè)立執(zhí)法點（警務(wù)室）或者派駐執(zhí)法人員。

解讀：根據(jù)中共中央、國務(wù)院和省委、省政府印發(fā)的改革方案，國有林場堅持生態(tài)導(dǎo)向、保護優(yōu)先的原則。要以維護和提高森林資源生態(tài)功能作為改革的發(fā)出點和落腳點，確保國有林場森林資源不破壞，為堅守生態(tài)紅線發(fā)揮骨干作用。為此，《辦法》從以下五個方面加強森林資源保護：一是建立森林資源檔案（第十三條）；二是加強執(zhí)法（第二十條）；三是加強森林資源管護機制建設(shè)（第十四條）；四是加強森林防火、林業(yè)有害生物防治工作（第十五條）；五是對國有林場內(nèi)的相關(guān)行為作出限制、禁止性的規(guī)定（第十七條、第十八條）。

六、國有林場經(jīng)營管理有哪些規(guī)定？

第二十一條國有林場的隸屬關(guān)系和經(jīng)營區(qū)范圍，應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定，不得擅自變更；確需分立、合并、撤銷或者調(diào)整經(jīng)營區(qū)范圍、改變隸屬關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省人民政府林業(yè)主管部門、國有自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)同意，并按照有關(guān)規(guī)定辦理變更手續(xù)。

第二十二條國有林場經(jīng)營范圍內(nèi)的森林資源及其他資產(chǎn)由國有林場依法經(jīng)營管理。國有林場應(yīng)當(dāng)依據(jù)森林經(jīng)營方案制定年度工作計劃，依法保護、合理利用森林資源和其他國有資產(chǎn)。

第二十三條國有林場實行獨立經(jīng)濟核算，應(yīng)當(dāng)建立健全國有資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)管制度，規(guī)范各類產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理。國有林場對外投融資、借款、擔(dān)保、承包、租賃、合作經(jīng)營等活動，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定履行報批手續(xù)。

第二十四條國有林場開展造林撫育、森林資源管護、林業(yè)有害生物防治等活動可以引入市場機制，面向社會購買服務(wù)。

第二十五條國有林場應(yīng)當(dāng)加強森林資源權(quán)屬證明、森林采伐和造林規(guī)劃設(shè)計文件、合同協(xié)議、森林經(jīng)營方案等資料的管理，建立健全森林資源管理檔案。

解讀：根據(jù)中共中央、國務(wù)院和省委、省政府印發(fā)的改革方案，國有林場要通過完善管理體制、創(chuàng)新經(jīng)營機制，基本形成功能定位明確、人員精簡高效、森林管護購買服務(wù)、資源監(jiān)管分級實施的林場管理新體制。為貫徹實施中共中央、國務(wù)院和省委、省政府印發(fā)的改革方案，規(guī)范國有林場經(jīng)營管理行為，完善國有林場管理體制、創(chuàng)新經(jīng)營機制，保障國有林場經(jīng)營區(qū)穩(wěn)定安全，在《辦法》中對國有林場的經(jīng)營管理予以規(guī)范：一是國有林場的隸屬關(guān)系和經(jīng)營范圍，應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定，不得擅自變更（第二十一條）；二是國有林場應(yīng)當(dāng)制定年度工作計劃（第二十二條）；三是國有林場應(yīng)當(dāng)建立健全國有資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)管制度，規(guī)范各類產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理（第二十三條）；四是國有林場造林撫育、森林資源管護、林業(yè)有害生物防治等活動可以引入市場機制，面向社會購買服務(wù)（第二十四條）；五是國有林場應(yīng)當(dāng)加強有關(guān)森林資源資料的管理，建立健全森林資源管理檔案（第二十五條）。

七、如何保持國有林場經(jīng)營區(qū)的穩(wěn)定？

第六條穩(wěn)定國有林場經(jīng)營區(qū)，維護其合法權(quán)益。國有林場經(jīng)營區(qū)內(nèi)屬于集體撥交的林地維持現(xiàn)狀，繼續(xù)由國有林場經(jīng)營，并依法支付村集體林地使用費。

設(shè)區(qū)市人民政府對維護其所在地國有林場經(jīng)營區(qū)的穩(wěn)定負(fù)責(zé)，國有林場林地保有數(shù)量與資源增長目標(biāo)納入對設(shè)區(qū)市政府的考核內(nèi)容。

國有林場應(yīng)當(dāng)依法保護、合理利用森林資源，可以通過租賃、合作造林、贖買、置換等方式擴大經(jīng)營規(guī)模，促進森林資源增長，提高森林資源質(zhì)量。

第十六條禁止擅自改變國有林場林地用途。嚴(yán)格控制建設(shè)項目使用國有林場林地，因國家和省重點建設(shè)項目以及基礎(chǔ)設(shè)施、重要民生項目確需使用國有林場林地的，實行占補平衡，并依法辦理手續(xù)。

解讀：我省國有林場大多創(chuàng)建于上世紀(jì)50年代后期，在國有林場的經(jīng)營區(qū)中，有一半以上的林地為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織劃給或者撥交國有林場經(jīng)營的林地。針對一些地方蠶食、侵占甚至哄搶國有林場經(jīng)營區(qū)的現(xiàn)象，2005年，福建省人民政府印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整林地使用費穩(wěn)定國有林場和林業(yè)采育場經(jīng)營區(qū)的通知》（閩政文〔2005〕50號），要求各級政府和有關(guān)部門要加強組織領(lǐng)導(dǎo)、強化工作措施，共同維護國有林場、國有林業(yè)采育場經(jīng)營區(qū)的長期穩(wěn)定。2010年省政府印發(fā)了《關(guān)于合理調(diào)整林地使用費維護林區(qū)穩(wěn)定的通知》（閩政文〔2010〕158號），再次要求各級政府和有關(guān)部門要切實維護國有林場、林業(yè)采育場經(jīng)營區(qū)的穩(wěn)定，要把林區(qū)穩(wěn)定納入綜治工作的內(nèi)容。閩委發(fā)〔2016〕7號文件指出“保持國有林場林地范圍和用途的長期穩(wěn)定，對征占用國有林場林地實行占補平衡”。為保持國有林場經(jīng)營區(qū)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，在《辦法》中從四個方面作出規(guī)定：一是明確國有林場經(jīng)營區(qū)內(nèi)屬于集體撥交的林地維持現(xiàn)狀，繼續(xù)由國有林場經(jīng)營（第六條第一款）；二是設(shè)區(qū)市人民政府對維護國有林場經(jīng)營區(qū)的穩(wěn)定負(fù)責(zé)，將國有林場林地保有數(shù)量與資源增長目標(biāo)納入對設(shè)區(qū)市政府的考核內(nèi)容（第六條第二款）；三是國有林場應(yīng)當(dāng)依法保護、合理利用森林資源，擴大經(jīng)營規(guī)劃，促進森林資源增長，提高森林資源質(zhì)量（第六條第三款）；四是禁止擅自改變國有林場林地用途，嚴(yán)格控制建設(shè)項目使用國有林場林地（第十六條）。