廣漢市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究

□肖倩/廣漢市農(nóng)業(yè)局

廣漢市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究

□肖倩
/廣漢市農(nóng)業(yè)局

近年來(lái)，四川省廣漢市根據(jù)自身情況，出臺(tái)了一系列推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、扶持種糧大戶的獎(jiǎng)勵(lì)政策，廣漢市土地流轉(zhuǎn)面積不斷增加，但也存在一些問(wèn)題。筆者通過(guò)深入基層實(shí)地了解情況，對(duì)廣漢市土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了專題調(diào)研。

1 土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

廣漢市全市地域面積538 km2，轄2鄉(xiāng)16鎮(zhèn)，182個(gè)行政村，2 479個(gè)農(nóng)業(yè)社，有農(nóng)業(yè)人口38萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)戶數(shù)14萬(wàn)戶，家庭承包耕地面積2.29萬(wàn)hm2，人均0.06 hm2。截至2016年底，全市土地流轉(zhuǎn)總面積為0.93萬(wàn)hm2，占家庭承包耕地總面積的40.61%。其中流轉(zhuǎn)規(guī)模2.00 hm2以上的達(dá)0.72萬(wàn)hm2，占土地流轉(zhuǎn)總面積的77.42%。

1.1 流轉(zhuǎn)土地用途、期限及租金

流轉(zhuǎn)土地主要用于糧食和經(jīng)濟(jì)作物的種植，基本不改變用地性質(zhì)；流轉(zhuǎn)期限一般在1～5年，長(zhǎng)的則達(dá)10～15年。租金采取實(shí)物計(jì)價(jià)、現(xiàn)金結(jié)算方式，并實(shí)行先預(yù)付（一般是按年支付）后用地的支付方式，種植糧食作物的年租金在9 000～15 000元/hm2、種植經(jīng)濟(jì)作物年租金在18 000～27 000元/hm2。

1.2 合同簽訂方式

隨著農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)步伐加快，業(yè)主流轉(zhuǎn)土地面積增大、涉及農(nóng)戶較多，為簡(jiǎn)化業(yè)主與一家一戶簽訂合同的繁瑣和進(jìn)行規(guī)范管理，提倡采取委托流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，即轉(zhuǎn)出方（農(nóng)戶）先與農(nóng)業(yè)社（村民委員會(huì)或土地流轉(zhuǎn)專合社）簽訂委托流轉(zhuǎn)協(xié)議，再由農(nóng)業(yè)社（村民委員會(huì)或土地流轉(zhuǎn)專合社）與業(yè)主簽訂土地流轉(zhuǎn)出租合同。

1.3 流轉(zhuǎn)形式

廣漢市土地流轉(zhuǎn)形式主要有出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作，其中以出租和轉(zhuǎn)包為主。2016年，廣漢出租0.77萬(wàn)hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的82.80%；轉(zhuǎn)包0.14萬(wàn) hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的15.05%；轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作共計(jì)0.02萬(wàn)hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的2.15%。

1.4 流轉(zhuǎn)對(duì)象

廣漢市土地流轉(zhuǎn)的對(duì)象主要有種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社，其次是普通農(nóng)戶及工商企業(yè)。2016年，廣漢市流轉(zhuǎn)給種養(yǎng)大戶0.37萬(wàn)hm2、農(nóng)民合作社0.32萬(wàn)hm2、家庭農(nóng)場(chǎng)0.10萬(wàn)hm2，分別占流轉(zhuǎn)總面積的39.78%、34.41%、10.75%；流轉(zhuǎn)給普通農(nóng)戶0.08萬(wàn)hm2、工商企業(yè)0.04萬(wàn)hm2，分別占流轉(zhuǎn)總面積的8.60%、4.30%。

1.5 風(fēng)險(xiǎn)防范

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了風(fēng)險(xiǎn)保證金（或復(fù)耕保證金）制度。如西外鄉(xiāng)楠林村對(duì)農(nóng)民合作社、工商企業(yè)租地從事園林種植的，除按每公頃收取業(yè)主3萬(wàn)元現(xiàn)金作為土地復(fù)耕保證金外，還在合同中約定實(shí)物（業(yè)主在流轉(zhuǎn)土地上修建的基礎(chǔ)設(shè)施、種植的名貴樹(shù)木、花草等）抵押每公頃作價(jià)6萬(wàn)元用于業(yè)主無(wú)法支付租金及土地復(fù)耕費(fèi)用時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)防范。收取的土地復(fù)耕保證金由村土地流轉(zhuǎn)專合社管理。

據(jù)調(diào)查，流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行糧食蔬菜種植的業(yè)主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況良好，暫無(wú)拖欠農(nóng)戶承包地租金的情況發(fā)生，風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi)。

2 主要措施

2.1 規(guī)范化管理

一是制定出臺(tái)了“關(guān)于規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn) 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的通知”。文件從區(qū)域統(tǒng)籌、用途管制、規(guī)范流轉(zhuǎn)、防控風(fēng)險(xiǎn)、政策配套、工作保障6個(gè)方面作了詳細(xì)規(guī)定，為推動(dòng)全市土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)提供了政策依據(jù)。二是統(tǒng)一設(shè)計(jì)印制規(guī)范的“廣漢市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本”，并發(fā)放到村社使用。三是建立了土地流轉(zhuǎn)定期上報(bào)制度。從2015年起對(duì)一次性流轉(zhuǎn)面積2 hm2及以上的，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好登記備案工作，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)臺(tái)賬，并每半年向農(nóng)業(yè)局報(bào)送一次。

2.2 出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)政策

廣漢市政府出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)種植大戶、農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行規(guī)模種植的獎(jiǎng)勵(lì)政策，2016年，受益的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體達(dá)300余戶，受益面超過(guò)50%。

搭建農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，促進(jìn)農(nóng)村承包地合法有序流轉(zhuǎn)。2015年1月，成立了廣漢市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，建立健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行。截至2016年12月底，累計(jì)完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易項(xiàng)目848宗、面積0.61萬(wàn)hm2。

2.4 完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

廣漢將涉農(nóng)項(xiàng)目向土地流轉(zhuǎn)比例較高的區(qū)域傾斜。一方面，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)區(qū)域農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高灌溉保證率、農(nóng)機(jī)化率、土地綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模種植。近幾年，廣漢在糧食基地、油菜基地整合涉農(nóng)資金近5億元，用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田0.83萬(wàn)hm2，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到50%。另一方面，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)區(qū)的技物配套，包括高產(chǎn)創(chuàng)建等涉農(nóng)項(xiàng)目資金，在種子、肥料、農(nóng)藥和服務(wù)方面向規(guī)模種植戶傾斜，提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體土地流轉(zhuǎn)積極性。

2.5 轉(zhuǎn)變服務(wù)方式

將適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體進(jìn)行服務(wù)，在培訓(xùn)上以培訓(xùn)新型職業(yè)農(nóng)民為主。在技術(shù)服務(wù)上改變服務(wù)對(duì)象，技術(shù)指導(dǎo)、技物配套、獎(jiǎng)勵(lì)扶持、購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼、種糧補(bǔ)貼等不再面向全體農(nóng)戶，而是向種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜。2016年，廣漢市培育新型職業(yè)農(nóng)民480人，認(rèn)定新型職業(yè)農(nóng)民160人。

3 土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

3.1 拖欠農(nóng)戶租金，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定

由于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目周期長(zhǎng)、利潤(rùn)薄，受自然災(zāi)害和市場(chǎng)因素影響較大，加上一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不熟悉農(nóng)業(yè)，盲目投入資金從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，造成收益少或虧損，容易拖欠農(nóng)戶承包地租金，使土地流轉(zhuǎn)合同糾紛增多，給農(nóng)村社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定因素。

3.2 流轉(zhuǎn)租金偏高，影響種糧積極性

在人體中，大腸可分為盲腸、闌尾、結(jié)腸、直腸和肛管五個(gè)部分。大腸息肉是腸黏膜表面的一種隆起性的病變，就像長(zhǎng)在腸管里面的“肉疙瘩”，在未明確病理性質(zhì)前都可以稱之為息肉?；加写竽c息肉可以出現(xiàn)便血、大便習(xí)慣性狀改變、腹痛等癥狀，但還有相當(dāng)部分大腸息肉患者沒(méi)有癥狀或癥狀很輕微。

一些業(yè)主（主要是工商資本）流轉(zhuǎn)土地的年均租金一般在2.25萬(wàn)元/hm2左右，高于農(nóng)民兩季種糧的純收益，比種植糧食作物的租金翻倍，客觀上抬高了土地的流轉(zhuǎn)租金。部分農(nóng)民為了眼前利益愿意把土地流轉(zhuǎn)給從事特色果蔬和園林種植的業(yè)主，導(dǎo)致一些農(nóng)戶單方面違約或抬高土地流轉(zhuǎn)租金，給糧食種植帶來(lái)了負(fù)面影響。在部分村社，一些從事糧食種植的大戶或家庭農(nóng)場(chǎng)，因租金過(guò)高出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)土地面積縮減的現(xiàn)象。

3.3 改變耕地用途，出現(xiàn)“非糧化”“非農(nóng)化”傾向

一些工商企業(yè)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)土地受利益驅(qū)動(dòng)，一般從事果蔬種植、花木種植、休閑觀光農(nóng)業(yè)等，將流轉(zhuǎn)的部分土地用于修建餐飲娛樂(lè)、道路硬化等永久性設(shè)施建設(shè)，改變了土地的用途，業(yè)主因租地到期或經(jīng)營(yíng)虧損撤走，土地難以復(fù)耕等后續(xù)問(wèn)題將出現(xiàn)。

3.4 承包到期或遇征地，經(jīng)營(yíng)業(yè)主的投資受損嚴(yán)重

一是農(nóng)戶一般與業(yè)主簽訂的流轉(zhuǎn)合同期限都是1～5年，不愿與業(yè)主簽訂期限較長(zhǎng)的流轉(zhuǎn)合同，造成從事果蔬種植的經(jīng)營(yíng)業(yè)主擔(dān)心承包期到期后農(nóng)戶不愿意繼續(xù)流轉(zhuǎn)土地給他們經(jīng)營(yíng)，投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種設(shè)施將報(bào)廢，不敢大膽的投入資金，使業(yè)主發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的信心受到影響。二是土地流轉(zhuǎn)期限內(nèi)遇國(guó)家征占地，將出現(xiàn)業(yè)主經(jīng)營(yíng)權(quán)賠償問(wèn)題。在土地流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，經(jīng)營(yíng)業(yè)主為搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，投入了大量資金添置機(jī)器設(shè)備和進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而征地拆遷對(duì)這種特殊情況無(wú)補(bǔ)償政策，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)土地業(yè)主投資受損嚴(yán)重。

4 對(duì)策和建議

4.1 加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控

嚴(yán)格執(zhí)行中央、省、德陽(yáng)市和廣漢市《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn) 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》的文件規(guī)定：一是加強(qiáng)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的事前審查。二是實(shí)行單個(gè)企業(yè)租賃農(nóng)地面積在66.67 hm2以內(nèi)的上限控制。根據(jù)流轉(zhuǎn)面積大小，實(shí)行市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分級(jí)審查，對(duì)土地流轉(zhuǎn)面積2.00 hm2以上（含2.00 hm2）6.67 hm2以下的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織審查；6.67 hm2以上（含6.67 hm2）33.33 hm2以下的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府初審后報(bào)市農(nóng)業(yè)局審查；33.33 hm2及以上的，由市農(nóng)業(yè)局初審后再報(bào)市政府組織審查。三是租賃的耕地只能搞農(nóng)業(yè)，不能改變用途。四是對(duì)工商企業(yè)流轉(zhuǎn)面積2.00 hm2以上的，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按流轉(zhuǎn)土地年租金數(shù)額的1～3倍收取風(fēng)險(xiǎn)保證金，統(tǒng)一管理，并專戶存儲(chǔ)，不能挪用。五是強(qiáng)化監(jiān)管措施，對(duì)工商企業(yè)的項(xiàng)目實(shí)施情況、經(jīng)營(yíng)情況和履約情況等進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督。

4.2 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)

廣漢市農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加強(qiáng)與廣漢市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心合作，做好信息收集發(fā)布、流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估、法律政策咨詢、業(yè)主資質(zhì)審查、土地集中連片協(xié)調(diào)、合同簽訂指導(dǎo)、合同登記備案等管理和服務(wù)工作。要求流轉(zhuǎn)土地的雙方，必須到廣漢市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。

4.3 加強(qiáng)用途管制

堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田，堅(jiān)決禁止擅自將耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對(duì)流轉(zhuǎn)土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行日常監(jiān)管，市國(guó)土局及相關(guān)部門(mén)要嚴(yán)肅查處違法違規(guī)改變土地農(nóng)業(yè)用途的行為。

4.4 引導(dǎo)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

農(nóng)業(yè)局和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要積極引導(dǎo)業(yè)主流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，以“三帶四基地”為核心，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。從事糧食生產(chǎn)的流轉(zhuǎn)面積控制在6.67～33.33 hm2，從事經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)的流轉(zhuǎn)面積控制在1.33～6.67 hm2。防止脫離實(shí)際、違背農(nóng)民意愿和出現(xiàn)片面追求超大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的傾向。

4.5 制定政策，保障土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)主的利益

主要是針對(duì)農(nóng)戶毀約或遇國(guó)家征地，制定政策對(duì)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)主投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和機(jī)械設(shè)備的資金進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，保護(hù)經(jīng)營(yíng)業(yè)主的利益。