公開與不公開之間：我國公眾環(huán)境知情權(quán)和政府環(huán)境信息管理權(quán)的沖突與平衡

嚴(yán) 厚 福

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875)

公開與不公開之間：我國公眾環(huán)境知情權(quán)和政府環(huán)境信息管理權(quán)的沖突與平衡

嚴(yán) 厚 福

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875)

當(dāng)前，中國政府在環(huán)境信息公開這一問題上取得了一定的進(jìn)展，但總體上仍處于較低的水平。主要體現(xiàn)在政府部門經(jīng)常以“國家秘密”為由不公開環(huán)境信息，以及對公眾申請環(huán)境信息公開嚴(yán)格進(jìn)行“生產(chǎn)、生活、科研需要”的審查。在完善我國公眾環(huán)境知情權(quán)時，應(yīng)當(dāng)考慮到社會穩(wěn)定的需求以及政府環(huán)境信息公開的能力。從切實可行的角度來看，為了平衡政府對環(huán)境信息的管理權(quán)、政府公開環(huán)境信息的能力和公眾環(huán)境知情權(quán)之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)在政府信息公開的法律法規(guī)中明確規(guī)定“依法應(yīng)當(dāng)主動公開的政府環(huán)境信息不得被確定為國家機(jī)密”；考慮參考目前環(huán)境公益訴訟的做法，規(guī)定符合法定條件的社會組織可以無需理由申請政府公開環(huán)境信息；鼓勵“民間環(huán)境信息公開”，并大力提升公眾的環(huán)境科學(xué)素養(yǎng)。

環(huán)境知情權(quán)；環(huán)境信息；環(huán)境信息管理；政府環(huán)境信息公開；民間環(huán)境信息公開

一、中國公眾環(huán)境知情權(quán)和政府環(huán)境信息公開現(xiàn)狀

從某種意義上說，環(huán)境信息知情權(quán)是公眾其他環(huán)境權(quán)利尤其是參與權(quán)的前提?！爸挥邢嚓P(guān)的環(huán)境信息全面、透明地展現(xiàn)在公眾面前，公民的環(huán)境知情權(quán)得到保障，公眾才能更好地了解并參加環(huán)境行政決策活動，避免與其他主體不必要的利益沖突，成為真正知曉自己所處境況的、享有話語權(quán)的決策主體?！盵1]如果公眾不明真相，就會更傾向于相信各種謠言和陰謀論，從而作出過激的行為。雖然知情并不意味著公眾就一定會認(rèn)同政府的環(huán)境管理或者決策，但如果政府滿足了公眾知情的要求，在后續(xù)的環(huán)境管理或決策過程中，即便面對群體性事件，也能處于更加主動的地位。

新《環(huán)境保護(hù)法》專門增加了一章“信息公開和公眾參與”，首次規(guī)定了“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息……的權(quán)利”，這堪稱我國公眾環(huán)境知情權(quán)的最高法律依據(jù)。為了保障公眾環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)，《環(huán)境保護(hù)法》明確了中央、省級和縣級以上人民政府環(huán)保部門以及“重點(diǎn)排污單位”各自的信息公開職責(zé)，還規(guī)定“其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”也負(fù)有環(huán)境信息公開的職責(zé)，從而“有助于形成中央與地方結(jié)合、環(huán)境保護(hù)部門和其他職能部門相互協(xié)調(diào)的政府環(huán)境信息公開良好態(tài)勢，進(jìn)而對公眾環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)大有裨益”。[2]

公眾環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)主要依賴于兩條途徑：一是政府部門和相關(guān)企事業(yè)單位依照法律的強(qiáng)制性要求主動公開環(huán)境信息；二是公眾申請政府部門公開相關(guān)環(huán)境信息。易言之，公眾環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)主要依賴于政府環(huán)境信息公開。

隨著制度的逐漸完善，我國政府環(huán)境信息公開的實踐也取得了顯著進(jìn)展。自2009年開始，公眾環(huán)境研究中心(IPE)和美國自然資源保護(hù)協(xié)會(NRDC)每年發(fā)布“環(huán)保重點(diǎn)城市污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)”(PITI)報告，對中國113個環(huán)保重點(diǎn)城市(后擴(kuò)展到120個城市)的環(huán)境信息公開情況進(jìn)行評價，結(jié)果表明：2009年以來，無論是得分及格的城市數(shù)量，還是所有城市的平均分均在穩(wěn)步提升。但多數(shù)城市得分未能及格，整體上政府環(huán)境信息公開仍處于較低的水平。*參見公眾環(huán)境研究中心，自然資源保護(hù)協(xié)會歷年發(fā)布的環(huán)保重點(diǎn)城市污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)報告。見公眾環(huán)境研究中心網(wǎng)，http://www.ipe.org.cn/about/newreport.aspx，最后訪問時間：2016年9月20日。在2015-2016年，60分以上城市僅21個，占總評價城市的17.5%；一半以上評價城市得分低于50分；6個城市得分甚至低于30分；120個城市平均得分49.6分。

二、公開還是不公開：這是個問題

我國政府在環(huán)境信息公開方面的進(jìn)步是明顯的，但在實踐中，由于種種原因，政府往往未能及時公開應(yīng)當(dāng)主動公開的環(huán)境信息，或者以公眾與申請公開的信息缺乏利害關(guān)系為由拒絕公開環(huán)境信息。易言之，就是公眾認(rèn)為這些環(huán)境信息應(yīng)當(dāng)公開，而政府認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)公開。到底應(yīng)不應(yīng)當(dāng)公開？在公眾的環(huán)境知情權(quán)和政府環(huán)境信息的管理權(quán)之間，應(yīng)當(dāng)如何平衡？

(一)不能說的秘密？

為了平衡公眾知情權(quán)和其他公共利益之間的關(guān)系，所有國家和地區(qū)有關(guān)信息公開的法律都規(guī)定了一些不予公開的情形，主要是涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的情形。我國《政府信息公開條例》第十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息?！?/p>

對于“國家秘密”，《中華人民共和國保守國家秘密法》第九條規(guī)定：“下列涉及國家安全和利益的事項，泄露后可能損害國家在政治、經(jīng)濟(jì)、國防、外交等領(lǐng)域的安全和利益的，應(yīng)當(dāng)確定為國家秘密：(一)國家事務(wù)重大決策中的秘密事項；(二)國防建設(shè)和武裝力量活動中的秘密事項；(三)外交和外事活動中的秘密事項以及對外承擔(dān)保密義務(wù)的秘密事項；(四)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的秘密事項；(五)科學(xué)技術(shù)中的秘密事項；(六)維護(hù)國家安全活動和追查刑事犯罪中的秘密事項；(七)經(jīng)國家保密行政管理部門確定的其他秘密事項?！薄罢h的秘密事項中符合前款規(guī)定的，屬于國家秘密?！?/p>

從字面上分析，環(huán)境信息并不涉及“國家在政治、經(jīng)濟(jì)、國防、外交等領(lǐng)域的安全和利益”，一般情況下很難被列入國家秘密的范圍。有學(xué)者認(rèn)為“環(huán)境沒有秘密”。[3]當(dāng)然這種論斷可能過于絕對。從理論上說，部分環(huán)境信息有可能屬于“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的秘密事項”。盡管“在國外法制中, 國家層面的保密法制并不觸及社會層面的事務(wù)，這反映出我國的‘國家’理念所籠罩的范圍較為寬廣”。[4]但即便承認(rèn)部分環(huán)境信息有可能屬于“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的秘密事項”，如果要把涉及公眾切身利益的環(huán)境信息納入“國家秘密”的范圍，也必須慎之又慎?！霸谏婕皣野踩屠鎲栴}上，定密機(jī)關(guān)擁有為達(dá)成目的所必需的裁量權(quán)。只是，‘從沒完全純粹的裁量’，定密機(jī)關(guān)在定密時，必須說明他們認(rèn)定國家安全和利益受到特別嚴(yán)重、嚴(yán)重或一般損害時的考慮。且這種解釋，必須指向現(xiàn)實的、可以特定化的利益?！盵5]否則可能會導(dǎo)致公眾知情權(quán)和政府公信力兩敗俱傷的結(jié)果。

2006年，一場官方宣稱耗資10億元的土壤污染摸底戰(zhàn)役在全國打響。當(dāng)時，環(huán)保部一名副部長公開承諾：一旦結(jié)果出來，將第一時間向新聞媒體公布。2010年，調(diào)查終于完成，但調(diào)查結(jié)果一直未向社會公開。[6]2013年1月30日，北京律師董正偉通過在線提交和發(fā)送電子郵件的方式，向環(huán)保部提交了兩份信息公開申請：一份是申請公開全國土壤污染狀況調(diào)查方法和數(shù)據(jù)信息；另一份是申請公開全國土壤污染的成因和防治措施方法信息。2月24日上午，董正偉收到了環(huán)保部的公開答復(fù)函件，答復(fù)內(nèi)容總計22頁。環(huán)保部在答復(fù)函件中很詳細(xì)地解釋了“關(guān)于土壤污染成因”，但土壤污染調(diào)查數(shù)據(jù)信息并沒有公開。環(huán)保部認(rèn)為，全國土壤污染狀況調(diào)查數(shù)據(jù)屬于國家秘密，根據(jù)《政府信息公開條例》第14條規(guī)定，不予公開。[7]

我們當(dāng)然可以理解，環(huán)保部擔(dān)心公開土壤污染信息之后可能會引發(fā)社會的恐慌。但信息公開不但涉及公眾的知情權(quán)，也會影響政府的公信力。公布土壤污染的真實信息可能會在一定程度上引發(fā)社會的恐慌，但以“國家秘密”為由不公開這個姿態(tài)本身也會引發(fā)恐慌——因為公眾會下意識地把“國家秘密”理解為“不敢公開”，從而想象最壞的結(jié)果?！安还_”的另一個后果是嚴(yán)重?fù)p害整個政府(不只是環(huán)保部門)的公信力。不但是因為環(huán)保部門“出爾反爾”，本來承諾了會公開，又拒絕公開；更是因為土壤污染相比大氣、水、垃圾等的污染，更具隱蔽性，公眾僅憑其感觀很難對土壤污染作出基本判斷，因此更依賴于環(huán)保部門的信息公開。環(huán)保部門拒絕公開，相當(dāng)于使公眾了解土壤污染狀況的唯一希望破滅，公眾必然會對以環(huán)保部門為代表的政府“為人民服務(wù)”的誠意產(chǎn)生嚴(yán)重的懷疑。雖然一年多之后環(huán)保部又主動公開了土壤污染的調(diào)查信息，*2014年4月，環(huán)境保護(hù)部和國土資源部發(fā)布全國土壤污染狀況調(diào)查公報，調(diào)查結(jié)果顯示：全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。全國土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。參見“環(huán)境保護(hù)部和國土資源部發(fā)布全國土壤污染狀況調(diào)查公報”，載環(huán)保部網(wǎng)，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201404/t20140417_270670.htm，最后訪問時間：2016年9月24日。但這種“遲來的正義”，已經(jīng)難以彌補(bǔ)之前公眾知情權(quán)和政府部門公信力所受到的損害了。即便環(huán)保部門后來公開的土壤污染信息是真實的信息，但由于沒有在第一時間及時公開，公眾也可能會將其視為經(jīng)過修飾的信息，其真實性在公眾眼里將大打折扣。

對于國家秘密和信息公開之間的關(guān)系，《保守國家秘密法》第四條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定公開的事項，應(yīng)當(dāng)依法公開?！薄吨腥A人民共和國保守國家秘密法實施條例》第五條更是明確規(guī)定：“機(jī)關(guān)、單位不得將依法應(yīng)當(dāng)公開的事項確定為國家秘密?！备鶕?jù)《政府信息公開條例》第九條的規(guī)定，涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開。而土壤污染不僅會對公眾健康造成直接損害，還可以通過食品、農(nóng)作物種植以及地下水滲透對人體健康造成間接損害。顯然，土壤污染信息事關(guān)公眾健康，涉及公眾切身利益，依法應(yīng)當(dāng)由相關(guān)部門主動公開，而不能確定為國家秘密。此外，環(huán)保部自己頒布的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》第十一條規(guī)定：有關(guān)環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境統(tǒng)計和環(huán)境調(diào)查信息屬于環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)主動公開的政府環(huán)境信息。而有關(guān)土壤污染狀況的調(diào)查方法和數(shù)據(jù)信息顯然屬于“環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境統(tǒng)計和環(huán)境調(diào)查信息”，環(huán)保部門不但不能將其列為國家秘密，而且應(yīng)當(dāng)主動公開，而不是藏著掖著等公眾申請公開。

在任何國家，“國家秘密”都會與公眾的知情權(quán)產(chǎn)生某種沖突，因此需要平衡兩者之間的關(guān)系。本文并不認(rèn)為環(huán)境沒有秘密，所有與環(huán)境有關(guān)的信息都必須要公開。畢竟，在中國這樣一個環(huán)境形勢還比較嚴(yán)峻，因此環(huán)境問題經(jīng)常引發(fā)群體性事件且存在諸多跨國環(huán)境影響的大國，有些環(huán)境信息確實比較敏感，可能涉及國家安全和利益，在一段時期內(nèi)被列為國家秘密也是可以理解的。但本文同時認(rèn)為，依照《保守國家秘密法》的規(guī)定，能被列為國家秘密的環(huán)境信息較為罕見。環(huán)境信息公開應(yīng)當(dāng)不折不扣地秉承“以公開為原則，以保密為例外”的做法?！皶r代已經(jīng)改變，我們必須順著信息公開的時代潮流，引入陽光政府的理念和制度，從‘民可使由之，不可使知之’到‘民可，使由之；不可，使知之’，也就是從保密主導(dǎo)下的公開，邁向公開主導(dǎo)下的保密?！盵8]11

本文認(rèn)為：在平衡國家秘密和公眾環(huán)境知情權(quán)時，一個既能保障公眾環(huán)境知情權(quán)，也能兼顧國家安全和利益的切實可行的標(biāo)準(zhǔn)就是《保守國家秘密法實施條例》規(guī)定的：“依法應(yīng)當(dāng)主動公開的政府環(huán)境信息不得被確定為國家機(jī)密?！?/p>

目前，直接涉及環(huán)境信息公開的法律、法規(guī)、規(guī)章中并沒有這樣的規(guī)定。盡管這個問題也可以適用《保守國家秘密法實施條例》的規(guī)定，但由于《保守國家秘密法實施條例》在公眾中的知名度并沒有像直接規(guī)定政府信息公開的那幾個法規(guī)、規(guī)章那么高，大部分尋求環(huán)境信息公開的公眾可能根本就不知道有這樣的規(guī)定，一些負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門也很有可能不知道有這樣的規(guī)定。因此，本文建議，應(yīng)當(dāng)在修改直接規(guī)定政府信息公開的有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章時加入這個條款，這樣更有利于約束有關(guān)國家機(jī)關(guān)企圖以國家秘密為由拒絕公開應(yīng)當(dāng)主動公開的環(huán)境信息的行為，也更有利于公眾對這種行為進(jìn)行監(jiān)督(包括提請司法審查)。與此同時，有必要在修改政府信息公開的法律、法規(guī)、規(guī)章中再次重申《保守國家秘密法》第四十九條第二款的規(guī)定：“機(jī)關(guān)、單位違反本法規(guī)定，……對不應(yīng)當(dāng)定密的事項定密，造成嚴(yán)重后果的，由有關(guān)機(jī)關(guān)、單位依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分?！?/p>

(二)“生產(chǎn)、生活、科研需要”與“濫用知情權(quán)”

《政府信息公開條例》第十三條規(guī)定：“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。”《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條據(jù)此規(guī)定：原告不能合理說明申請獲取政府信息系根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，且被告據(jù)此不予提供的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請求。

對于何謂“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，目前的法律界定并不清楚。實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)工作人員以申請人不能合理說明申請獲取政府信息系根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要為由，拒絕提供相關(guān)信息。對于申請人出于科研需要申請公開的，行政機(jī)關(guān)一般不予回復(fù)，或者要求申請人提供相關(guān)證明才予以回復(fù)?！耙郎暾埞_難已經(jīng)成為地方政府信息公開工作的短板，政府部門要求申請人說明申請用途并提供證明文件幾乎已經(jīng)成為了常態(tài)?！盵9]

例如，在“孫洪彬訴萍鄉(xiāng)市環(huán)保局不履行信息公開法定職責(zé)一案”中，江西省萍鄉(xiāng)市中級人民法院指出：關(guān)于被上訴人是否應(yīng)當(dāng)向上訴人公開涉案政府環(huán)境信息的問題，本院認(rèn)為，本案上訴人申請信息公開時是在校學(xué)生，其家住河北省邢臺市，并不生活在江西省萍鄉(xiāng)市，故所需信息與其生活無關(guān)。同時，上訴人未提供證據(jù)證明其申請公開的信息與本人生產(chǎn)、科研有關(guān)，其申請表上“所需信息的用途”一欄中填寫的是“保障公民知情權(quán)”，未說明出于什么需要。對此本院認(rèn)為，“保障公民環(huán)境知情權(quán)”并不等同于任何公民無需任何條件獲取政府環(huán)境信息，被上訴人針對上訴人的申請，不予公開涉案政府環(huán)境信息并不違反前述規(guī)定。*孫洪彬訴萍鄉(xiāng)市環(huán)保局不履行信息公開法定職責(zé)一案二審判決書，江西省萍鄉(xiāng)市中級人民法院行政判決書(2016)贛03行終字第7號。

在法治發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，對于公眾申請環(huán)境信息公開，法律一般不要求公眾說明其與申請公開的環(huán)境信息之間存在何種利益關(guān)系。“有學(xué)者抽取了15個國家和地區(qū)的樣本進(jìn)行分析，得出在政府信息申請人資格的規(guī)定上存在著大致相同標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)論：即任何人都可以提出政府信息公開申請，提出申請時不需要提供任何理由?！盵10]79“如今，大多數(shù)國家的政府信息公開制度，對申請者的資格條件都沒有限制，任何個人或者法人組織等，都可以申請政府信息公開，甚至包括外國人等。”[11]471998年聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會制定的《在環(huán)境決策中獲取信息、公眾參與及訴訟司法救濟(jì)的奧胡斯公約》第四條規(guī)定：公眾在申請公共當(dāng)局公開環(huán)境信息時，無需申明涉及何種利益。換言之，公共當(dāng)局不能夠為提供信息施加任何條件，如要求申請人陳述請求公開信息的原因，或申請人將如何使用該信息等，不能以信息不涉及申請人利益為由駁回請求?？傊?，在申請公開環(huán)境信息的問題上，《奧胡斯公約》的立場是“任何人”都可以申請。[12]

當(dāng)然，討論如何解決中國的問題，國外的做法只是一個有益的參考，而不是唯一正確的答案。在設(shè)計保障公眾環(huán)境知情權(quán)的制度時，必須考慮作為環(huán)境信息主要提供者的政府相關(guān)部門是否有能力做得到的問題。眾所周知，中國各級政府機(jī)關(guān)的人員編制有限，負(fù)責(zé)信息公開工作的人力、物力都比較緊缺，一旦允許任何人無需理由就可以申請政府環(huán)境信息公開，相關(guān)政府機(jī)關(guān)可能會陷入即便疲于奔命也無法滿足申請人的境地。

在范建振訴南通市人民政府信息公開案中，原告多次向政府部門提出了公開大量環(huán)境信息的申請。江蘇省環(huán)保廳出具的情況說明指出：“自2008年《政府信息公開條例》頒布實施以來，截至2014年年底，范國良累計向我廳提出185件依申請公開，范建振累計向我廳提出45件依申請公開。”南通市環(huán)保局出具的情況說明指出：“根據(jù)我們掌握的情況，自信息公開條例發(fā)布以來，范國良、范建振向環(huán)保部(門)提出的信息公開申請共計有1000余件，申請行政復(fù)議100余件?！蹦贤ㄊ姓k公室信息公開辦公室出具的情況說明指出：“2012年9月至今，如皋市居民范國良累計向南通市政府提交政府信息公開申請81件。2013年3月至今，范建振累計向南通市政府提交政府信息公開申請27件?！?范建振與南通市人民政府二審行政判決書，江蘇省高級人民法院行政判決書(2015)蘇行終字第00602號。

法院認(rèn)為：范建振提出的大量政府信息公開申請，與其生產(chǎn)、生活等特殊需要無關(guān)，信息公開的數(shù)量之大也明顯超過了正常合理的限度。范建振非科研工作者，并不從事科學(xué)研究，其雖然獲取了大量的環(huán)境信息，但事實上從未進(jìn)行過環(huán)境科學(xué)研究，發(fā)表過學(xué)術(shù)論文，從事過環(huán)境保護(hù)學(xué)術(shù)講座等活動。范建振也非環(huán)境保護(hù)志愿者，其獲取大量環(huán)境信息后，也從未參加過環(huán)境公益活動或者志愿開展環(huán)保法律和環(huán)保知識宣傳等活動……范建振不當(dāng)行使知情權(quán)的行為耗費(fèi)了政府大量有限的行政資源……不僅嚴(yán)重影響了行政機(jī)關(guān)工作的正常秩序，而且也影響了其他公民、法人和組織依法、及時、準(zhǔn)確地獲取政府信息，有序參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)工作，在根本上不利于透明政府和法治政府建設(shè)的有序推進(jìn)。同時，其因不當(dāng)行使知情權(quán)的行為提起行政訴訟，也浪費(fèi)了寶貴的司法資源。范建振的行為不符合政府信息公開條例規(guī)定的基本宗旨，構(gòu)成了知情權(quán)的濫用。*范建振與南通市人民政府二審行政判決書，江蘇省高級人民法院行政判決書(2015)蘇行終字第00602號。

雖然這是一個極端的案例，但設(shè)計制度時，必須考慮到所有的漏洞和所有可能出現(xiàn)的情形。在現(xiàn)今“官民”之間的信任度還比較低而公眾的權(quán)利意識又比較高漲的情形下，這樣的極端情形完全有可能經(jīng)常發(fā)生?！皺?quán)力懷有擴(kuò)張的本性是個共識，權(quán)利同樣也具有膨脹的天性?！盵13]11為了防止公眾濫用知情權(quán)，多國信息公開立法均有關(guān)于濫用知情權(quán)問題的相關(guān)規(guī)定。例如，泰國《官方信息法》第一條規(guī)定，如果申請涉及過量信息或無合理原因過于頻繁提出申請，該申請可能會被拒絕。韓國《公共機(jī)關(guān)信息公開法》第八條第二款規(guī)定：“因申請人要求提供的信息為人所知或要求提供的信息量過大，以致嚴(yán)重地影響公共機(jī)關(guān)的正常業(yè)務(wù)，可以限制所提供的信息副本或者復(fù)制件?！北＜永麃啞豆残畔@取法》第三十七條第二款規(guī)定：“最近6個月內(nèi)曾經(jīng)向申請人提供了所申請的公共信息?！蹦戏恰缎畔⒐_促進(jìn)法》第四十五條規(guī)定：對于“明顯無聊或無理取鬧”的申請或?qū)Α肮矙C(jī)構(gòu)的資源造成實質(zhì)性的、不合理的轉(zhuǎn)移”的申請可拒絕。新西蘭《政府信息法》第十八條規(guī)定：“申請輕佻、無根據(jù)或無足輕重”的，“可作出拒絕決定”。在墨西哥，可以拒絕侮辱性的申請或此前已經(jīng)回應(yīng)過的申請。在英國，刁難性或重復(fù)的申請，以及對已經(jīng)公開信息的申請和將要公布的信息的申請都被排除在外。[10]89-90但我國目前并無類似規(guī)定。

判斷公眾申請信息公開的行為是否構(gòu)成濫用知情權(quán)，應(yīng)當(dāng)考慮是否存在以下情形：“是否存在大量頻繁的申請；是否存在向同一機(jī)關(guān)一次性提交大量申請的情形；是否存在就同一申請向不同機(jī)關(guān)或向同一機(jī)關(guān)在不同時間提出的情形；是否存在明知不是政府信息而執(zhí)意要求公開的申請；是否存在已經(jīng)獲取和知曉所申請的政府信息仍以明顯不能成立的理由逐一提起行政復(fù)議或行政訴訟的情形；是否在提出申請、行政復(fù)議、行政訴訟的程序中存在故意擾亂秩序的行為等等?！盵13]12如果存在上述情形之一的，可以認(rèn)為公眾是在不合理地行使知情權(quán)，行政機(jī)關(guān)或者法院可以拒絕其信息公開申請。

如何解決公眾知情權(quán)與政府信息公開能力之間的沖突，是一個必須認(rèn)真對待的問題?！氨Ｕ瞎癍h(huán)境知情權(quán)并不等同于任何公民無需任何條件獲取政府環(huán)境信息”這個結(jié)論，基本上代表了當(dāng)前中國政府部門對公眾申請環(huán)境信息公開權(quán)利邊界的主流看法。筆者通過調(diào)研和收集相關(guān)案例了解到，在政府環(huán)境信息公開實踐中，只要沒有超出合理的工作量，對于公眾提出的沒有證明“生產(chǎn)、生活、科研需要”的信息公開申請，相關(guān)政府部門也經(jīng)常予以公開，而并非一律予以拒絕。但這種做法并非是在履行法定職責(zé)，而是超越法律要求的“為人民服務(wù)”，是政府部門可以掌握充分主動權(quán)的自由裁量行為。政府工作人員普遍認(rèn)為，在不影響工作的情形下，為公眾提供一些“方便”是可以的，但一旦法律取消了“生產(chǎn)、生活、科研需要”的限制，這種目前還可以自由裁量的行為就會變成一種強(qiáng)制性的法律義務(wù)，將極大地增加他們的工作量。如果未能履行這種法定義務(wù)，還可能面臨追責(zé)。因此，他們普遍反對全面取消對于“生產(chǎn)、生活、科研需要”的限制。

當(dāng)然，我們不能滿足于現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)力爭有所進(jìn)步。但如果完全不考慮現(xiàn)實中的種種制約條件，一味追求“與國際接軌”，最后的結(jié)果無異于立法上的“大躍進(jìn)”，實際上根本做不到，反而會損害法律本身的威信。如今，保障和促進(jìn)公眾的權(quán)利似乎已經(jīng)成為一種“政治正確”，但畢竟關(guān)于保障公眾權(quán)利的制度主要都是由一個個平凡的政府機(jī)關(guān)工作人員——而不是“鐵人”或者“超人”——來執(zhí)行的，如果這種制度的目標(biāo)是政府部門的工作人員經(jīng)過艱苦努力能夠?qū)崿F(xiàn)的，那么通過一系列的激勵制度還可能實現(xiàn)制度的目標(biāo)；但如果這種制度的目標(biāo)嚴(yán)重超越了政府部門工作人員的能力范圍，那么再高遠(yuǎn)的制度目標(biāo)最后也可能會落得一個“破罐破摔”的結(jié)果?！皩W(xué)者們……更多地站在立法者的立場上，批評執(zhí)法、司法和守法者，卻對執(zhí)法、司法、守法者的甘苦毫不知情……當(dāng)我們真正走出書齋，看到外面的世界，發(fā)現(xiàn)曾經(jīng)被我們批評甚至毫不留情地痛斥的人和事背后，掩藏著太多我們根本不了解的事實，還存在很多因為我們不知情而造成的后果時，我們應(yīng)該有更多的反問、反思、反省”。[14]

從既能擴(kuò)大公眾的環(huán)境知情權(quán)，又不過分超越當(dāng)前政府部門環(huán)境信息公開能力的角度來看，本文建議，在申請政府公開環(huán)境信息方面，可以有兩種比較可行的途徑：一是參考目前環(huán)境公益訴訟的做法，規(guī)定符合法定條件的社會組織可以無需理由申請政府公開環(huán)境信息。為了避免社會組織濫用申請公開的權(quán)利，可以對其在一定期限內(nèi)申請信息公開的數(shù)量進(jìn)行限制。對于公民個人，在申請政府信息公開時，則可以仍然要求其證明生產(chǎn)、生活、科研需要。二是規(guī)定任何人都可以申請公開環(huán)境信息，無需提供理由，但可以對公眾在一定期限內(nèi)申請信息公開的數(shù)量進(jìn)行限制，而公眾能證明自己有生產(chǎn)、生活或者科研需要的，可以適當(dāng)放寬數(shù)量限制。

“對申請政府信息公開進(jìn)行資格條件限制，不是一個方向和未來，只是一個暫時安排，是一個過渡方案。從制度發(fā)展和完善的方向來看，勢必走向無資格條件限制的制度模式?！盵11]51本文認(rèn)為，經(jīng)過一段較長的時間，待政府和公眾之間的信任度有所提高，公眾的權(quán)利意識和權(quán)利不得濫用意識比較平衡，或者政府環(huán)境信息公開的人力、物力、財力有了顯著提升之后，再考慮向發(fā)達(dá)國家和地區(qū)看齊，取消對申請政府信息公開的條件限制，同時對公眾濫用知情權(quán)的行為進(jìn)行一定的規(guī)制。

三、“民間”環(huán)境信息公開：實現(xiàn)公眾環(huán)境知情權(quán)的第三條途徑

前文提及，公眾環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)，主要依賴于政府和相關(guān)企業(yè)——尤其是政府——履行其環(huán)境信息公開義務(wù)?！霸谝恍┥婕爸闄?quán)的理論研究和實踐中，往往視公眾的知情權(quán)與政府的信息公開為一體，并不對這兩者進(jìn)行區(qū)分。長此以往，導(dǎo)致人們在知情權(quán)的認(rèn)知方面難免陷入一個誤區(qū)：即政府是公眾所需信息的壟斷者，政府的信息公開是保障公眾知情權(quán)實現(xiàn)的唯一途徑?！盵15]事實上，公眾也可以從其他一些途徑獲得環(huán)境信息，例如國內(nèi)外的科研機(jī)構(gòu)、環(huán)保NGO、有關(guān)專家、媒體、公民個人等等，本文將其統(tǒng)稱為來自“民間環(huán)境信息公開”。從滿足公眾環(huán)境知情權(quán)的角度來說，環(huán)境信息的來源越廣泛越好。如果政府或者企業(yè)的環(huán)境信息公開無法滿足公眾環(huán)境知情權(quán)的需求，這些“民間環(huán)境信息公開”就具有更大的意義。

幾年前，關(guān)于公眾是否有權(quán)自測和發(fā)布空氣質(zhì)量信息的問題，曾經(jīng)引發(fā)過激烈的討論和爭議。2011年底，越來越多的環(huán)保組織、企業(yè)和個人開始參與自測空氣中的PM2.5活動，這個活動被稱為“我為祖國測空氣”。但2009年環(huán)保部公布的《環(huán)境監(jiān)測管理條例》(征求意見稿)規(guī)定：“環(huán)境監(jiān)測行為需要審批，環(huán)境監(jiān)測信息的公開也須經(jīng)過批準(zhǔn)?！薄拔唇?jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個人不得以任何形式公開涉及環(huán)境質(zhì)量的環(huán)境監(jiān)測信息?！庇纱耍P(guān)于環(huán)保部門對發(fā)布環(huán)境監(jiān)測信息的管理權(quán)與公眾對民間自測環(huán)境信息的知情權(quán)的沖突就成為一個備受關(guān)注的法律問題。

從法律上來說，關(guān)于公眾是否有權(quán)自測和發(fā)布環(huán)境信息的問題其實很簡單?！耙粋€基本的法理是：在法治社會里，政府公權(quán)力機(jī)關(guān)行為的基本準(zhǔn)則應(yīng)是‘法無明文規(guī)定即禁止’，而對于公民的行為則剛好反過來，應(yīng)奉行‘法無明文禁止即自由’的原則。因此，可以認(rèn)為，公眾可以自由實施自測環(huán)境信息行為而不構(gòu)成違法?！盵16]6目前，法律明文規(guī)定對公眾發(fā)布環(huán)境信息有明確規(guī)定的唯一一個法律文件是新《大氣污染防治法》，其第95條規(guī)定：“任何單位和個人不得擅自向社會發(fā)布重污染天氣預(yù)報預(yù)警信息?！币簿褪钦f，除了發(fā)布重污染天氣預(yù)報預(yù)警信息之外，其他的“民間環(huán)境信息公開”都是被允許的。

“公眾自測環(huán)境信息行為本身就是環(huán)境知情權(quán)中知情自由的應(yīng)有之義，是公眾環(huán)境知情權(quán)實現(xiàn)的一種途徑。這種方式對環(huán)境信息的獲取，在當(dāng)下中國政府環(huán)境信息公開和企業(yè)環(huán)境信息公開都存在嚴(yán)重問題的背景下，具有更加現(xiàn)實的重大意義。”[16]6“民間環(huán)境信息公開”不但可以彌補(bǔ)政府環(huán)境信息公開存在的不足，還可以通過對比來有效提升政府環(huán)境信息的真實性，甚至還可以間接提升政府的公信力?！皦艛嗟沫h(huán)境信息容易遭受質(zhì)疑，對政府而言是個巨大的負(fù)擔(dān)。普通公民、環(huán)保組織、商業(yè)監(jiān)測機(jī)構(gòu)可以幫助政府分擔(dān)這些壓力。當(dāng)環(huán)境監(jiān)測信息來自多個方向的時候，數(shù)據(jù)和信息本身能夠互相校正和協(xié)助，推動環(huán)境真相的如實傳播?！盵17]最近一個可以作為參考的例子是，2015年天津濱海新區(qū)“8·12”爆炸之后，很多公眾不相信環(huán)保部作出的監(jiān)測結(jié)論。[18]后來，“綠色和平”組織在濱海新區(qū)核心危險區(qū)之外的其他地域進(jìn)行水體快速檢測，得出的結(jié)果與官方結(jié)果基本一致，這才打消了部分公眾的疑慮。[19]可見，“民間環(huán)境信息公開”和“政府環(huán)境信息公開”的互動，不但可以滿足公眾的環(huán)境知情權(quán)，而且如果兩者的數(shù)據(jù)可以相互印證，還能提升公眾對政府環(huán)境信息的信任感。在當(dāng)前我國政府環(huán)境信息公開存在諸多短板的情形下，政府不但不應(yīng)當(dāng)打壓，而且應(yīng)當(dāng)大力鼓勵“民間環(huán)境信息公開”。

近年來，迅速成長的各類民間環(huán)保組織已經(jīng)在環(huán)境信息公開方面做了卓有成效的工作。例如，公眾環(huán)境研究中心自2006年開始，收集整理官方信息開發(fā)制作水污染地圖、大氣污染地圖、固廢污染地圖數(shù)據(jù)庫，評估環(huán)保重點(diǎn)城市污染源監(jiān)管信息公開狀況、評估企業(yè)綠色供應(yīng)鏈表現(xiàn)，發(fā)布上市公司承擔(dān)環(huán)境社會責(zé)任狀況的報告，開發(fā)制作“污染地圖”“蔚藍(lán)地圖”手機(jī)App等，公眾可以隨時通過“蔚藍(lán)地圖”App查看安裝了在線監(jiān)測設(shè)備的企業(yè)的排放數(shù)據(jù)和違法排污記錄。環(huán)保志愿者們也可以利用這些信息和環(huán)保部門溝通，促進(jìn)企業(yè)守法。

當(dāng)然，“民間環(huán)境信息公開”完全有可能出現(xiàn)混亂、片面、誤導(dǎo)甚至故意造假的信息，為了規(guī)范“民間環(huán)境信息公開”，法律可以對監(jiān)測設(shè)備的制造和使用、監(jiān)測規(guī)范、發(fā)布方式等做出詳細(xì)規(guī)定，并且對惡意發(fā)布虛假信息的，可以依照《治安管理處罰法》的規(guī)定進(jìn)行處罰，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任，從而促進(jìn)公眾進(jìn)行負(fù)責(zé)任的、相對科學(xué)、客觀公正的“民間環(huán)境信息公開”行為。

四、結(jié)語

我國政府信息公開中的諸多問題的重要根源：一是“在我國的法律體系中，《政府信息公開條例》的效力位階處于《保守國家秘密法》之下。我們?nèi)圆坏貌怀姓J(rèn)，當(dāng)前的信息公開仍是《保密法》控制下的信息公開。在某種意義上，與國際通行的‘公開是原則、保密是例外’相比，我們往往要面對‘保密為原則，公開為例外’的尷尬”。[8]8二是“我國政府信息公開法律規(guī)范的立法目的實際上出現(xiàn)了一定的偏差，即沒有將保障公民的知情權(quán)置于首要的位置，而是優(yōu)先規(guī)范政府行為，其后才在一定程度上兼顧保障公民的知情權(quán)”。[20]政府部門往往認(rèn)為只要其“依法”履行了信息公開的義務(wù)就已經(jīng)完成“依法行政”的任務(wù)了，至于公眾的知情權(quán)是否真正實現(xiàn)，并不是他們最關(guān)心的事項。這實際上說明政府對于環(huán)境信息公開的意義的理解還處于一種較低的層次，所以才會在環(huán)境信息公開中表現(xiàn)得不夠積極主動，甚至試圖對公眾通過“民間環(huán)境信息公開”實現(xiàn)環(huán)境知情權(quán)的行為設(shè)置一些障礙。

為此，我國有必要考慮盡快制定《信息公開法》，或者在修改《政府信息公開條例》時確立政府信息“公開為原則、不公開為例外”的基本原則，并在立法目的中明確規(guī)定“保障公眾的知情權(quán)”。

必須指出的是：本文并不打算以一個理想化的樣本來衡量中國公眾環(huán)境知情權(quán)的保護(hù)問題，不打算先驗地預(yù)設(shè)當(dāng)前中國公眾的環(huán)境知情權(quán)應(yīng)當(dāng)達(dá)到和歐美發(fā)達(dá)國家相同的水平，而是充分考慮中國當(dāng)前政府部門環(huán)境信息公開的意愿和能力，力圖在切實可行的基礎(chǔ)上實現(xiàn)政府對環(huán)境信息的管理權(quán)和公眾環(huán)境知情權(quán)之間的平衡。我們需要用一種發(fā)展的眼光來看待公眾環(huán)境知情權(quán)和政府信息公開的問題?！霸谶@樣一個以不公開為傳統(tǒng)和主要特色的體制內(nèi)，推行政府信息公開制度，應(yīng)當(dāng)允許有一個逐漸開放的過程，而不會是一蹴而就?！盵11]49

最后，本文認(rèn)為，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，需要政府部門加大對公眾進(jìn)行環(huán)境教育的力度，提升公眾的環(huán)境科學(xué)素養(yǎng)。在我國，公眾的權(quán)利意識正在覺醒，但科學(xué)素養(yǎng)總體上還有待提升，對于一些涉及環(huán)境科學(xué)、醫(yī)學(xué)、生物學(xué)、化學(xué)等自然科學(xué)知識的環(huán)境信息，往往難以作出正確的判斷，只會下意識地恐懼或者反對。例如，在很多引發(fā)群體性事件的環(huán)境案件中，公眾傳播的很多環(huán)境信息都是虛假信息。只有當(dāng)公眾具有較高的科學(xué)素養(yǎng)，公眾的環(huán)境知情權(quán)才能在環(huán)境管理和環(huán)境決策中更好地發(fā)揮建設(shè)性的作用。

[1] 周珂,史一舒.環(huán)境行政決策程序建構(gòu)中的公眾參與[J].上海大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2016(2):14-26.

[2] 劉暢.芻議公眾環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)——兼評新《環(huán)境保護(hù)法》之相應(yīng)規(guī)定[J].河北法學(xué),2015(10):186-193.

[3] 鄭戈.環(huán)境沒有秘密[EB/OL].( 2012-07-26)[2015-06-15].http://opinion.caixin.com/2012-07-26/100415273.html.

[4] 湛中樂,蘇宇.論政府信息公開排除范圍的界定[J].行政法學(xué)研究，2009(4):36-44.

[5] 鄭春燕.政府信息公開與國家秘密保護(hù)[J].中國法學(xué)，2014(1):144-157.

[6] 袁端端，謝丹：“不能說”的土壤普查秘密——是結(jié)論太恐怖，還是過程不科學(xué)？[N].南方周末，2012-12-13(C13).

[7] 郄建榮.律師申請公開全國土壤污染數(shù)據(jù)信息 環(huán)保部以國家秘密為由不予公開[N].法制日報，2013-02-25(6).

[8] 王錫鋅.政府信息公開語境中的“國家秘密”探討[J].政治與法律，2009(3):2-11.

[9] 張麗穎.政府信息公開“三需要”的現(xiàn)實操作[J].重慶社會科學(xué)，2015(1):30-35.

[10] 李廣宇.政府信息公開司法解釋讀本[M].北京:法律出版社,2011:79.

[11] 楊小軍.論申請政府信息公開的資格條件[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2011(2):47-51.

[12] United Nations Economic Commission for Europe.The Aarhus Convention: An Implementation Guide[M]. NewYork：United Nations Publication,2014: 80.

[13] 高鴻.政府信息知情權(quán)的濫用及其規(guī)制[J].人民司法，2015(10):10-14.

[14] 呂忠梅.侵害與救濟(jì)：環(huán)境友好型社會中的法治基礎(chǔ)[M].北京:法律出版社,2011:序言.

[15] 張璐.公眾自測環(huán)境信息的法律分析——兼論環(huán)境知情權(quán)實現(xiàn)途徑的完善[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2013(3):42-48.

[16] 朱謙.公眾自測環(huán)境信息行為的法律思考[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2013(4):1-8.

[17] 崔箏.21家環(huán)保組織吁請允許公眾參與環(huán)境監(jiān)測[EB/OL].( 2011-12-19)[2015-06-20].http://china.caixin.com/2011-12-19/100339917.html.

[18] 董偉.田為勇：環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)絕不作假[N].中國青年報，2015-08-21(5).

[19] 綠色和平獨(dú)立檢測濱海新區(qū)水質(zhì)跟官方結(jié)果基本一致[EB/OL].(2015-08-16)[2015-08-20].http://www.jiemian.com/article/354495.html.

[20] 楊佶.政府信息公開法律規(guī)范必須轉(zhuǎn)變視角——以保障公民知情權(quán)為宗旨[J].政治與法律，2013(2):116-124.

(責(zé)任編輯：李孝弟)

Between Disclosure and Nondisclosure: Conflicts and Balance Between the Right to Environmental Information and Government Authority to Manage the Environmental Information

YAN Hou-fu

(LawSchool,BeijingNormalUniversity,Beijing100875,China)

The Chinese government has made significant progress in disclosing environmental information. However, there’s still much more space for improvements. For example, the government agencies often refuse to disclose environmental information under the excuse of “state secrets”; or they tend to conduct stringent censor based on “special needs for production, living or scientific research” upon public’s requests to disclose environmental information. To improve the public right to access environmental information, we should take into consideration both social stability and government capacity to disclose environmental information. In term of practicality, in order to balance the relationship between government authority to manage the environmental information, government capacity to disclose environmental information, and public right to access environmental information, we recommend: 1) to make amendments to the government information disclosure laws and regulations to require that “the government environmental information that should be disclosed voluntarily without requests should not be classified as “state secrets”; 2) to consider stipulating that social entities meeting required legal criteria can apply for disclosing environmental information with no reason (consulting the practice in environmental public interest litigation); and 3) to encourage “disclosure of nongovernmental environmental information” and promote public education on environmental sciences.

right to environmental information; environmental information;management of environmental information;disclosure of government environmental information; disclosure of nongovernmental environmental information

10.3969/j.issn 1007-6522.2017.02.009

2016-11-24

嚴(yán)厚福(1982- )，男，江西玉山人。北京師范大學(xué)法學(xué)院講師，研究領(lǐng)域為環(huán)境法。

DF46

A

1007-6522(2017)02-0099-11