論鄉(xiāng)村社會(huì)治理格局的變化與治理方式的轉(zhuǎn)換

宋仕平， 董登峰

(三峽大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 湖北 宜昌 443002)

論鄉(xiāng)村社會(huì)治理格局的變化與治理方式的轉(zhuǎn)換

宋仕平， 董登峰

(三峽大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 湖北 宜昌 443002)

在我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)，社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化改變了原有利益主體的單一性，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)改變了鄉(xiāng)村居民的社會(huì)空間與生活方式，活躍的社會(huì)組織是鄉(xiāng)村治理走向民主化的重要力量。因此，在鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，構(gòu)建多元主體分工合作、共同參與的治理機(jī)制，建立法治健全的治理制度，維護(hù)和諧有序的治理環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。

鄉(xiāng)村社會(huì)； 治理體系； 治理能力； 制度選擇

20世紀(jì)70年代以來(lái)，在國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的政治整合及秩序重構(gòu)進(jìn)程中，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)及治理方式發(fā)生了空前變化，形成了以村民自治為制度構(gòu)架、以非政府組織為治理平臺(tái)的管理網(wǎng)絡(luò)。在鄉(xiāng)村社會(huì)，社會(huì)治理主體的多元化最大限度地激發(fā)了基層社會(huì)活力，減少和化解了不和諧因素，實(shí)現(xiàn)了政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)。因此，適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的新變化，創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理理念與治理方式，提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理能力與治理水平，是加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)、全面建成小康社會(huì)的重要課題。

一、多元主體：鄉(xiāng)村社會(huì)治理的格局

在鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，非政府組織積極參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理，進(jìn)一步拓展了基層民主所創(chuàng)造的公共空間，充分滿(mǎn)足了鄉(xiāng)村社會(huì)政治變遷與政治發(fā)展的需求。同時(shí)，作為培育公民意識(shí)的重要場(chǎng)所，非政府組織也需要順應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新[1]。

當(dāng)前，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期，大量現(xiàn)代性文化元素涌入農(nóng)村，并滲透到人們的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)中，沖擊著人們的思想觀念、思維習(xí)慣與行為方式，改變了人們對(duì)基層政權(quán)傳統(tǒng)政治資源的依賴(lài)。面對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境的新變化，人們期待建立一種體現(xiàn)民主精神的多元合作的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府職能的有效轉(zhuǎn)變與社會(huì)治理方式的成功轉(zhuǎn)型[2]。

自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，在中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)，“鄉(xiāng)政村治”的治理格局基本確立。這一格局改變了鄉(xiāng)村社會(huì)“有國(guó)家，無(wú)社會(huì)”的治理狀態(tài)，農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社等非政府組織逐步成為鄉(xiāng)村社會(huì)資源有效配置的一支重要力量，非政府組織加入到鄉(xiāng)村治理的格局中，使得鄉(xiāng)村治理的主體結(jié)構(gòu)日趨多元，“有國(guó)家，有社會(huì)”的鄉(xiāng)村多元主體共治制度日漸成熟[3]。

對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體的劃分，有學(xué)者主張以鄉(xiāng)村組織在治理結(jié)構(gòu)中的地位和作用作為劃分依據(jù)，將鄉(xiāng)村組織分為五類(lèi)：政治組織、地緣組織、血緣組織、業(yè)緣組織、宗教組織。也有學(xué)者認(rèn)為，如果把鄉(xiāng)村治理作為一個(gè)客觀社會(huì)事實(shí)進(jìn)行全面考察的話(huà)，就沒(méi)有必要對(duì)各種治理主體作價(jià)值判斷，而是應(yīng)該以各種行為主體的存在和表現(xiàn)狀態(tài)來(lái)進(jìn)行分析[4]68。于是，可以采用“組織-群體-個(gè)體”的劃分方法，將鄉(xiāng)村社會(huì)的治理主體分為組織性主體、群體性主體、個(gè)體性主體三類(lèi)。

組織性主體主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等國(guó)家政權(quán)組織，以及村民委員會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)、村民代表會(huì)等政治性組織。群體性主體主要包括互助組織、公益組織、商業(yè)組織、宗教組織等次級(jí)社會(huì)群體。個(gè)體性主體主要是指鄉(xiāng)村社會(huì)中“富有領(lǐng)導(dǎo)、管理、決策、整合能力，有重要影響力、有一定社會(huì)聲望的能人”[5]。鄉(xiāng)村治理主體的多元化，打破了原有鄉(xiāng)村政治組織一統(tǒng)天下的狀態(tài)，形成了政治組織與社會(huì)組織(非政府組織)、鄉(xiāng)村精英等多種力量共同參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理的格局。在我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的新格局中，組織群體與個(gè)體行動(dòng)主體的互動(dòng)合作、有機(jī)統(tǒng)一的鄉(xiāng)村基層權(quán)力體系正在走向規(guī)范化和制度化[4]95。

二、合作共治：鄉(xiāng)村社會(huì)治理方式的轉(zhuǎn)換

面對(duì)多元治理主體并存的鄉(xiāng)村社會(huì)，有效開(kāi)展政府組織與非政府組織之間的合作，探索鄉(xiāng)村社會(huì)治理的新機(jī)制與新路徑，對(duì)于維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的良好秩序顯得尤為重要和緊迫。

為此，首先要確立“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)治理理念，把原來(lái)由政府包攬的部分社會(huì)公益事業(yè)和社會(huì)事務(wù)轉(zhuǎn)移給非政府組織，充實(shí)非政府組織的社會(huì)職能，使其成為完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和促進(jìn)政府體制改革的重要力量。同時(shí)，優(yōu)化鄉(xiāng)村社會(huì)非政府組織發(fā)展的制度環(huán)境。政府要努力清除不利于鄉(xiāng)村社會(huì)非政府組織發(fā)展的制度障礙，出臺(tái)更多鼓勵(lì)非政府組織快速發(fā)展的稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼、信貸支持等措施，制定更多引導(dǎo)非政府組織健康發(fā)展的法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章[6]。

其次，在鄉(xiāng)村治理的權(quán)力關(guān)系建構(gòu)中，重新界定政府的角色功能。在后稅費(fèi)改革的時(shí)代背景下，政府的主要職能是通過(guò)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)提升農(nóng)民的主體性地位，培育鄉(xiāng)村自治組織，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理達(dá)成善治目標(biāo)。在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中，政府角色實(shí)現(xiàn)由原有的完全主導(dǎo)向當(dāng)下的有限主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，其基本的要求是“在鄉(xiāng)村治理中既不能全面控制也不能置身事外，而必須在‘管制’和‘抽離’的兩極行為中尋求鄉(xiāng)村治理的最佳平衡點(diǎn)?！盵7]

最后，以“鄉(xiāng)村善治”作為鄉(xiāng)村社會(huì)管理的終極目標(biāo)。“善治”的基本含義是政府與人民對(duì)公共生活的合作管理，是國(guó)家與公民社會(huì)良好合作的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳結(jié)合狀態(tài)[8]。“鄉(xiāng)村善治”的基本要求是在鄉(xiāng)村社會(huì)管理中，政府應(yīng)該給予公民參與政治及社會(huì)活動(dòng)更多的便利，向社會(huì)成員提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和可靠的公共產(chǎn)品，最大限度地增進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)公共利益的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最大限度地增進(jìn)人民的最大福祉[9]。

毫無(wú)疑問(wèn)，農(nóng)村社會(huì)成員對(duì)公共事務(wù)的積極參與，突破了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的傳統(tǒng)觀念，基于自身對(duì)社會(huì)權(quán)力分享的要求，創(chuàng)建和發(fā)展了一批民間社會(huì)組織，以大量生動(dòng)的社會(huì)實(shí)踐詮釋了“鄉(xiāng)村善治”的內(nèi)涵。由此，鄉(xiāng)村社會(huì)公共權(quán)力的配置開(kāi)始由政府一級(jí)向政府與社會(huì)分享權(quán)力轉(zhuǎn)變；公共權(quán)力的運(yùn)作開(kāi)始由單一的自上而下運(yùn)用轉(zhuǎn)向自上而下和自下而上的雙向運(yùn)用。在政府與社會(huì)之間，互惠與合作的治理模式正在形成，這種治理模式為公民參與公共事務(wù)提供了越來(lái)越多的機(jī)會(huì)，政府效能和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平因此得到提高[10]。同時(shí)，“鄉(xiāng)村善治”為村民公共精神的成長(zhǎng)提供了有利條件，而村民公共精神的養(yǎng)成也能夠?yàn)椤班l(xiāng)村善治”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定良好基礎(chǔ)。

非政府組織也需要順應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新。

一是完善以契約支配組織運(yùn)行的治理結(jié)構(gòu)。高度信任是鄉(xiāng)村社會(huì)非政府組織實(shí)現(xiàn)有效管理及可持續(xù)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，而信任的維護(hù)必須依靠全體成員對(duì)契約和章程的遵守。無(wú)論是組織的發(fā)起者，還是組織的加盟者，必須按契約和章程的要求來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。在中國(guó)農(nóng)村，人們往往重視人際關(guān)系等情感因素，而忽視正式規(guī)章的約束，這恰恰是導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)非政府組織能力弱化的原因之一。因此，依照現(xiàn)代組織的契約精神完善非政府組織的法人治理結(jié)構(gòu)是確保村民自治的理性選擇。

二是完善市場(chǎng)配置資源的保障機(jī)制。在我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)，非政府組織的籌資渠道較少，籌資能力明顯偏弱，資金來(lái)源主要是政府的財(cái)政投入及會(huì)員的繳費(fèi)或入股股金。因此，可以發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用，通過(guò)高回報(bào)率吸引農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社之外的資金，投入到專(zhuān)業(yè)合作社的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)之中[11]。

三是完善多元利益主體共同參與的產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)。資產(chǎn)來(lái)源的多元化決定了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化。對(duì)于大多數(shù)非政府組織而言，其資產(chǎn)構(gòu)成除了原有的經(jīng)營(yíng)性投入，還有政府的財(cái)政投入以及社會(huì)捐贈(zèng)。社會(huì)資產(chǎn)的加盟改變了非政府組織產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的單一化，也改變了非政府組織產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，公益產(chǎn)權(quán)的特性要求非政府組織必須承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，必須接受委托人或捐贈(zèng)人的監(jiān)督，必須定期向委托人或捐贈(zèng)人報(bào)告經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)及資產(chǎn)負(fù)債、損益等財(cái)務(wù)狀況[12]。

四是構(gòu)建非政府組織與政府合作治理的社會(huì)管理模式。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的根本性變化就是農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社等非政府組織獲得了社會(huì)管理的主體地位，非政府組織逐步成為提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的重要力量[13]。在多元社會(huì)治理格局中，非政府組織必須建立與政府的良好合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者功能的互補(bǔ)，才能促進(jìn)公共利益的最大化。政府應(yīng)當(dāng)為非政府組織的活動(dòng)提供制度安排及政策支持，營(yíng)造適合其發(fā)展的社會(huì)生態(tài)環(huán)境。在社會(huì)治理的某些具體事務(wù)上，由于這些事務(wù)本身的特殊性質(zhì)，政府處理可能顯得力不從心，或者是缺乏效率，在這一方面，非政府組織可以充當(dāng)政府的幫手[14]。非政府組織與政府的合作治理是鄉(xiāng)村社會(huì)管理模式的最佳選擇，充分發(fā)揮二者的各自?xún)?yōu)勢(shì)，有利于提高鄉(xiāng)村社會(huì)管理的整體效能，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的善治目標(biāo)。

三、結(jié)語(yǔ)

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)國(guó)家建設(shè)與社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型正處在農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡、傳統(tǒng)社會(huì)邁向現(xiàn)代社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，與此同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)的各個(gè)要素也發(fā)生了由封閉到開(kāi)放、由靜態(tài)向動(dòng)態(tài)、由單一到多元的轉(zhuǎn)變[15]。鄉(xiāng)村社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式、居民的思想觀念都發(fā)生了重大變化，原有的鄉(xiāng)村集體管理組織及管理體制逐漸失效，行政管理的控制能力逐漸減弱。在這樣一個(gè)時(shí)期，我們必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)的治理方式[16]。唯有如此，才能推進(jìn)鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)文明等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的安定、有序、穩(wěn)定、繁榮，才能推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

鄉(xiāng)村社會(huì)是整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中的重要構(gòu)件，鄉(xiāng)村社會(huì)治理不僅關(guān)系到鄉(xiāng)村社會(huì)的健康發(fā)展，更關(guān)乎黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的全局。探索鄉(xiāng)村社會(huì)治理的新方式與新路徑，必須圍繞以下幾方面為著力點(diǎn)：其一，創(chuàng)新社會(huì)治理理念，由被動(dòng)應(yīng)對(duì)向主動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持以人為本的治理理念，關(guān)注居民最現(xiàn)實(shí)、最迫切、最關(guān)心的問(wèn)題，整合鄉(xiāng)村社會(huì)服務(wù)管理資源，創(chuàng)新服務(wù)方式，拓展服務(wù)內(nèi)容，構(gòu)建鄉(xiāng)村綜合服務(wù)體系。其二，創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體，由單一化向多元化轉(zhuǎn)變。在鄉(xiāng)村社會(huì)治理的過(guò)程中，支持和培育公益性、互助性和服務(wù)性的社會(huì)組織，依托這些組織完善基層治理主體的形式與內(nèi)容，引導(dǎo)多元化的治理主體參與到鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)的各項(xiàng)事業(yè)中，維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的多元主體共治的格局。其三，創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，由條塊分治向整體聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理的工作機(jī)制，一方面要重視政府的主導(dǎo)作用，注重利用行政手段，整合各方面的社會(huì)治理資源，另一方面又要重視制度創(chuàng)新，推動(dòng)政府組織與非政府組織的有效合作與良性互動(dòng)，形成多元化社會(huì)治理主體聯(lián)動(dòng)融合、齊抓共管的工作態(tài)勢(shì)。

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化與社會(huì)主體利益訴求的多樣化，是我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平與滿(mǎn)足鄉(xiāng)村居民的公共服務(wù)需求，是我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理必須實(shí)現(xiàn)的終極目標(biāo)[17]。然而，隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型步伐的加快，鄉(xiāng)村社會(huì)的開(kāi)放度和融合度不斷加深，社會(huì)組織更加活躍。鄉(xiāng)村社會(huì)的異質(zhì)性、利益格局的多元化、基層矛盾與沖突的常態(tài)化，是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中無(wú)法回避的問(wèn)題，鄉(xiāng)村社會(huì)治理面臨著極大的困難與挑戰(zhàn)[18]。因此，我們要切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政府職能轉(zhuǎn)變；堅(jiān)持人民主體地位，發(fā)揮群眾參與社會(huì)治理的基礎(chǔ)作用；實(shí)現(xiàn)政府行政管理與鄉(xiāng)村基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)，構(gòu)建維持多中心治理秩序的制度基礎(chǔ)，完善與自主治理相適應(yīng)的制度供給，努力提高鄉(xiāng)村社會(huì)治理的科學(xué)化水平。

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[責(zé)任編輯：趙秀麗]

2017-01-10

宋仕平，男，三峽大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，法學(xué)博士。董登峰，男，三峽大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生。

10.13393/j.cnki.1672-6219.2017.03.006

D 422.6

A

1672-6219(2017)03-0029-03