西南地區(qū)農(nóng)地股份制改革的模式與路徑研究

鐘穎，劉光星

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120)

西南地區(qū)農(nóng)地股份制改革的模式與路徑研究

鐘穎，劉光星

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120)

農(nóng)村土地股份制改革是推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑。目前，我國(guó)農(nóng)地股份制改革主要集中在東部沿海地區(qū)，學(xué)界對(duì)農(nóng)地股份制改革的研究也主要以東部沿海地區(qū)為對(duì)象，而對(duì)于我國(guó)西南地區(qū)在農(nóng)地股份制改革方面的理論探討和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)明顯不足。地理?xiàng)l件和區(qū)位特征的不同決定了西南地區(qū)的農(nóng)地問(wèn)題具有一定的特殊性，所以應(yīng)在適度借鑒東部地區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索西南地區(qū)農(nóng)地股份制改革的實(shí)施路徑，具體而言，包括改革的主要方向和配套措施兩方面內(nèi)容。

土地流轉(zhuǎn)；土地制度；農(nóng)村土地股份制；農(nóng)地三權(quán)分離

2015年11月，在中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中，明確提出了農(nóng)村土地“三權(quán)分離”改革的基本方向，這樣就很好的破除了農(nóng)民的失地風(fēng)險(xiǎn)，解決了前期土地股份制改革中農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊的問(wèn)題。農(nóng)戶可以只將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，這樣既能實(shí)現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值，又能實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，還能發(fā)揮農(nóng)地保障性功能。因此，農(nóng)地“三權(quán)分離”改革將有力推動(dòng)農(nóng)村土地股份制改革。

從實(shí)踐來(lái)看，關(guān)于農(nóng)村土地股份制的概念并沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，但大致可以歸結(jié)為如下幾種內(nèi)涵：第一，農(nóng)地股份制的基本特征是“公司十農(nóng)戶”[1]；第二，農(nóng)地股份制的財(cái)產(chǎn)包括集體土地與其他集體財(cái)產(chǎn)，并且由村(或村民小組)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理。第三，農(nóng)村土地股份制是把整個(gè)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的土地和資產(chǎn)都折合成股份，以實(shí)現(xiàn)集體土地的市場(chǎng)價(jià)值。

一、我國(guó)農(nóng)村土地股份制改革的實(shí)踐模式

(一)南海模式

南海是我國(guó)率先進(jìn)行農(nóng)村土地股份制改革探索的地區(qū)。南海土地股份制的實(shí)施方式：農(nóng)村集體土地及固定資產(chǎn)全部折價(jià)入股；股東資格和股份份額參考綜合因素評(píng)定；集體基于公共利益的考慮，率先留出一定公共股，公共股之外的股份無(wú)償分配給社員，并參加集體分紅；股權(quán)被固定化，個(gè)人股權(quán)禁止繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押，同時(shí)“生不增死不減，遷入不增遷出不減”；集體改變家庭均包制,根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件及群眾意見(jiàn),采取家庭自愿承包,公開(kāi)投標(biāo),或者專業(yè)生產(chǎn)隊(duì)集體承包等多種形式;[2]組織形式采用農(nóng)村股份合作制。

南海模式的優(yōu)勢(shì)：1.把集體土地及其資產(chǎn)入股，實(shí)現(xiàn)了集體土地資源之市場(chǎng)價(jià)值；2.南海模式將股權(quán)分為集體股和社員個(gè)人股，集體股有利于增加集體收益。同時(shí)，農(nóng)民基于社員個(gè)人股權(quán)參與集體收益分紅，這是對(duì)農(nóng)民權(quán)益的直接保障；3.社員個(gè)人股東的資格和股份的評(píng)定，考慮綜合因素，堅(jiān)持實(shí)質(zhì)公平原則。

南海模式的弊端：第一，南海模式固化股權(quán)，遷入農(nóng)民的利益得不到保障，不利益統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。第二，農(nóng)民用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換股權(quán)，集體組織又有權(quán)對(duì)入股的土地進(jìn)行承包并經(jīng)營(yíng)。實(shí)質(zhì)上，這是集體經(jīng)過(guò)一道程序又將土地收攏的行為。

在西南地區(qū)，借鑒南海模式，堅(jiān)持實(shí)質(zhì)公平原則，對(duì)特困戶，在股息分配的時(shí)候予以適當(dāng)照顧。

(二)浙江模式

浙江省也是較早進(jìn)行農(nóng)村土地股份制改革探索的地區(qū)，截止到2010年6月底，全省已建立土地股份合作社232家，入股土地面積14.2萬(wàn)畝。[3]浙江省農(nóng)村土地股份制改革的主要內(nèi)容：入股要素不限于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，吸納技術(shù)、資金等生產(chǎn)要素入股；股份合作經(jīng)濟(jì)實(shí)體組織有三種*一種由部分農(nóng)村集體成員組建的土地股份合作社，其主要分布在城市遠(yuǎn)郊區(qū)、傳統(tǒng)型農(nóng)區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)和具有豐厚旅游資源的農(nóng)區(qū)等；另一種由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織整體改制而成的村(社區(qū))股份合作社，如杭州市余杭區(qū)喬司鎮(zhèn)五星村，其主要分布在城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村地區(qū)；還有一種是在“城中村”設(shè)立股份有限公司。，且法律地位不一；股權(quán)相對(duì)固化，且只能在本集體內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)；政府主導(dǎo)與農(nóng)民自發(fā)相結(jié)合的推進(jìn)形式；股權(quán)管理上實(shí)行靜態(tài)管理，“生不增、死不減”、“遷入不增、遷出不減”。[4]

浙江模式的優(yōu)點(diǎn)：采用混合股份制，將社會(huì)上的資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素吸納進(jìn)股份制，解決了土地股份制改革過(guò)程中對(duì)資金技術(shù)的需求問(wèn)題。

浙江模式的缺點(diǎn)：首先，股權(quán)只能在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，這會(huì)使得各地在對(duì)待農(nóng)村土地入股問(wèn)題上都比較謹(jǐn)慎。并且股份分紅主要來(lái)自土地租金，而靠土地流轉(zhuǎn)租金并不能承擔(dān)起農(nóng)民社會(huì)保障的巨大壓力，這讓農(nóng)村土地股份制改革面臨巨大挑戰(zhàn)。其次，在本集體內(nèi)的土地入股后，因結(jié)婚等原因而新遷入本集體的成員，不能享有股權(quán)，無(wú)法取得股息分紅。

西南地區(qū)多山地丘陵，土地流失嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)難度比較大。借鑒浙江模式，將社會(huì)上的資金吸納進(jìn)股份制，可以解決資金缺乏的問(wèn)題；將技術(shù)等生產(chǎn)要素吸納進(jìn)股份制，可以提高產(chǎn)量。

(三)江蘇模式

江蘇模式將本集體農(nóng)民的承包地作價(jià)成股份，入股到土地股份合作社，土地合作社的地位相當(dāng)于公司法人，該合作社則委托鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中心進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中心將開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)所得根據(jù)協(xié)議，每年支付一定的收益給土地股份合作社。股份合作社采用保底分紅和浮動(dòng)分紅相結(jié)合的方式將收益分配給農(nóng)民。[5]農(nóng)民不得退股，且首期注入的資金除特殊情況外，3年內(nèi)不得分紅，但可以繼承、贈(zèng)與、有條件的轉(zhuǎn)讓股權(quán)。

江蘇模式的優(yōu)點(diǎn):采取保底分紅和效益浮動(dòng)分紅相結(jié)合的利益分配方式，有利于發(fā)揮農(nóng)村土地的保障性作用，有利于激發(fā)農(nóng)民的積極性；農(nóng)民可以繼承、贈(zèng)與、有條件的轉(zhuǎn)讓股權(quán)，有利于股權(quán)流轉(zhuǎn)。

江蘇模式的不足:此種股權(quán)配置方式對(duì)新增人口之合法權(quán)益難以進(jìn)行有效保護(hù)；僅僅以土地作價(jià)入股，關(guān)閉了資金、技術(shù)的要素參股的通道，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不能最大限度促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；F(xiàn)代化。

近年來(lái)，西南地區(qū)大批青壯年勞動(dòng)力選擇遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)到東部沿海城市“打工”，但處在經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)期，“農(nóng)民工”失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)很高。同時(shí)，農(nóng)民把土地入股后就要接受盈虧自負(fù)的規(guī)則，所以就產(chǎn)生這樣一種矛盾的局面：農(nóng)民不愿自己耕作，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去，土地被荒地化。江蘇模式采用取保底分紅和效益浮動(dòng)分紅相結(jié)合的利益分配方式，可以有效的解決農(nóng)民的后顧之憂，不論土地公司經(jīng)營(yíng)狀況如何，農(nóng)民的利益始終能的到保障。

二、我國(guó)西南地區(qū)農(nóng)村土地股份制改革的模式選擇

(一)我國(guó)西南地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.云南地區(qū)

根據(jù)2010年云南省農(nóng)業(yè)廳提供的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況統(tǒng)計(jì)表》顯示，云南省各州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積為3 346 756.94畝，平均流轉(zhuǎn)率為8.3%。其中版納州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率為29.5%，流轉(zhuǎn)率居全省第一位；而怒江州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率(0.67%)和迪慶州的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率(0.53%)分別位居全省倒數(shù)第二和倒數(shù)第一位，遠(yuǎn)低于全省平均水平。

云南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展很不平衡，以云南文山縣為例，其土地流轉(zhuǎn)的形式主要有四種：出租，面積為19 026.6畝，占流轉(zhuǎn)面積的86.5%；轉(zhuǎn)包，面積為309畝，占總流轉(zhuǎn)面積的1.4%；互換，面積為2420畝，占總流轉(zhuǎn)面積的11%；入股，面積為240畝，占總流轉(zhuǎn)面積的1.1%。[6]流轉(zhuǎn)形式以出租為主，多是農(nóng)戶間為便利耕作和管理進(jìn)行自發(fā)的、零散的流轉(zhuǎn)，有組織、大規(guī)模流轉(zhuǎn)和大承包戶、租賃的較少，沒(méi)有形成規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化的土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)效益不明顯。[7]

2.四川地區(qū)

四川省土地使用的總體特點(diǎn)是人多地少、人地矛盾尖銳，開(kāi)發(fā)利用狀況不盡合理，耕地后備資源缺乏，其作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省和人口大省，在國(guó)家土地政策和立法實(shí)踐中具有重要地位。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中的流轉(zhuǎn)方式主要有轉(zhuǎn)包和互換兩種方式，其中有近81.2%的村里存在轉(zhuǎn)包的流轉(zhuǎn)形式，有近40.3%的村存在互換的流轉(zhuǎn)形式，而抵押和入股兩種方式均未發(fā)現(xiàn)。在農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)方式的期望中，只有對(duì)轉(zhuǎn)包一項(xiàng)流轉(zhuǎn)方式的期望超過(guò)了54%，而其他流轉(zhuǎn)方式的期望率均較低。[7]究其原因，收益問(wèn)題是影響農(nóng)民將其承包土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)、采取何種方式流轉(zhuǎn)的主要因素。

3.貴州地區(qū)

貴州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小，2008年貴州省的土地流轉(zhuǎn)面積僅占耕地面積的2.05%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積比重的平均值(11%)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式較多，但是最主要的流轉(zhuǎn)形式是出租等傳統(tǒng)形式，而采用入股、抵押等新型流轉(zhuǎn)形式的比率較小。2008年貴州省土地入股面積只有23 306畝，占農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的17.39%。

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方式粗放或被撂荒，大多數(shù)農(nóng)民既不愿耕地，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去，造成土地資源浪費(fèi)。由于長(zhǎng)期基于行政手段的“均田制”和“增人不增地，減人不減地”的特殊政策，以及現(xiàn)行集體土地使用制度的僵化，西南地區(qū)農(nóng)村耕地過(guò)于零散，農(nóng)業(yè)用地利用率偏低；且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大量農(nóng)民“洗腳上岸”、紛紛進(jìn)城、進(jìn)廠務(wù)工，耕地撂荒問(wèn)題日漸突出。[8]

4.重慶地區(qū)

重慶地區(qū)農(nóng)村土地股份改革開(kāi)始較晚，其具體做法是農(nóng)民用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股，設(shè)立農(nóng)業(yè)用地股份有限公司。據(jù)重慶市農(nóng)委的信息，重慶擬發(fā)展的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，有股權(quán)單一、生產(chǎn)要素合作、股份混合、股權(quán)轉(zhuǎn)租及股份參與這五種模式。[9]農(nóng)民用土地使用權(quán)入股，參與股息分配，分配方式采用土地租金與股息分紅相結(jié)合的方式，為農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工或自主創(chuàng)業(yè)，提供充裕的時(shí)間和啟動(dòng)資金。另外，政府投資參股，增強(qiáng)集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

不過(guò)，重慶 實(shí)行“政企合一”的管理模式，農(nóng)民只享有股息分紅的權(quán)利，農(nóng)民擁有的股權(quán)權(quán)能并不完整。并且，沒(méi)有一套完整的監(jiān)督機(jī)制，農(nóng)民對(duì)農(nóng)民對(duì)村委會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)作方式不了解，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中會(huì)因信息不對(duì)稱而遭受損失。

5.廣西地區(qū)

據(jù)廣西農(nóng)業(yè)廳統(tǒng)計(jì)，截至 2013 年 10 月底，廣西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積共 520 多萬(wàn)畝，占總承包面積的15.66%。其中轉(zhuǎn)包 95.5 萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積 18.37%；出租 350.05 萬(wàn)畝，占比 67.32%；入股 5.76 萬(wàn)畝，占比 1.11%；轉(zhuǎn)讓 8.52 萬(wàn)畝，占比 1.63%；其他方式流轉(zhuǎn)60.17 萬(wàn)畝，占比11.57%。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)在地區(qū)間的差異比較大。根據(jù)龍州縣農(nóng)業(yè)局提供的數(shù)據(jù)顯示，截至 2014 年 12 月，龍州全縣 12 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn) 480 多個(gè)屯已推行耕地“小塊并大塊”，整治面積累計(jì)達(dá) 18.45 萬(wàn)畝，約占全縣總耕地面積的 24.5%，土地流轉(zhuǎn)累計(jì)面積為 14.35 萬(wàn)畝，約占全縣總耕地面積的 19%。[10]與此相反，天峨山經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，多山區(qū)，地勢(shì)條件復(fù)雜，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率低。同一時(shí)期“天峨縣土地流轉(zhuǎn)面積 5680 畝，其中，流轉(zhuǎn)給專業(yè)大戶和合作社1524 畝，農(nóng)戶間流轉(zhuǎn) 2766畝，出租或入股面積1300 多畝?！盵11]入股、抵押等流轉(zhuǎn)形式采用得少。

綜上所述，我國(guó)西南地區(qū)的農(nóng)村有其自身特點(diǎn)：

第一，西南地區(qū)多為山地，地勢(shì)條件受限，農(nóng)村土地規(guī)?；?、現(xiàn)代化發(fā)展的開(kāi)發(fā)難度大。第二，大量農(nóng)村青壯勞動(dòng)力向東部沿海地區(qū)流出，農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，大量農(nóng)村承包地被撂荒。第三，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不健全。第四，農(nóng)民的土地意識(shí)比較落后，土地租金是農(nóng)民收入的重要部分，農(nóng)民對(duì)土地的依戀程度較高。又因外出打工的不確定性及土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)性，很多用戶寧愿撂荒也不愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。[9]第五，負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)的職能部門(mén)不明確，容易產(chǎn)生土地糾紛，且不易調(diào)解。第六，西南地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式是轉(zhuǎn)包和出租，雖然入股流轉(zhuǎn)形式占比重很小，但這種流轉(zhuǎn)形式開(kāi)始被農(nóng)民接受，已經(jīng)在西南各地逐漸興起。

(二)我國(guó)西南地區(qū)農(nóng)村土地股份制改革的模式選擇

筆者認(rèn)為，在土地“三權(quán)分離”背景下，結(jié)合西南地區(qū)實(shí)際情況，其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)股份制改革采取如下模式為宜：堅(jiān)持農(nóng)業(yè)股份有限公司為主，農(nóng)民根據(jù)自愿將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股到集體，集體將農(nóng)民入股的土體經(jīng)營(yíng)權(quán)以及集體未發(fā)包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)集中起來(lái)。農(nóng)業(yè)股份有限公司通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式取得該土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，由其在土地上進(jìn)行具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。股權(quán)分成個(gè)人股與集體股兩類(lèi)，股份份額以土地面積為基礎(chǔ)。農(nóng)民和集體基于股權(quán)參與收益分配，先由農(nóng)場(chǎng)主或農(nóng)業(yè)股份有限公司將收益返還給集體，再由集體進(jìn)行分配，實(shí)行保底分紅和收益浮動(dòng)分紅相結(jié)合。個(gè)人股權(quán)可以繼承、抵押、買(mǎi)賣(mài)，基于特殊情況也可以退股。政府設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，保險(xiǎn)費(fèi)由省政府、縣級(jí)政府和土地經(jīng)營(yíng)主體按1∶1∶1的比例承擔(dān)。

該模式的特征：第一，由集體進(jìn)行組織，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，方便農(nóng)民從事其他行業(yè)；第二，農(nóng)業(yè)股份有限公司通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不但有利于實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值最大化，而且能夠讓真正有經(jīng)營(yíng)實(shí)力的主體取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；第三，區(qū)分集體股和個(gè)人股，集體股主要是用于保障公共利益和解決新增人口的生存保障問(wèn)題；第四，保底分紅可以破除農(nóng)民對(duì)失地的擔(dān)憂，無(wú)論虧盈，農(nóng)民都可以獲得一定收益，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益；第五，設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)遭遇自然風(fēng)險(xiǎn)的化解提供制度性保障。

三、我國(guó)西南地區(qū)農(nóng)村土地股份制改革的實(shí)施路徑

(一)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)股份制改革的主要方向

1.明確土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)主體范圍

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)主體分為承包方與受讓方。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定*《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第34條:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式?！薄掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第6條:“承包方有權(quán)依法自主決定承包土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的對(duì)象和方式。任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方依法流轉(zhuǎn)其承包土地?！?，承包方是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體。在土地“三權(quán)分離”改革的背景下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民的承包權(quán)穩(wěn)定不變，這可以擴(kuò)大受讓方的主體范圍，承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以不局限于本集體內(nèi)部成員，可以是集體之外甚至是外資農(nóng)業(yè)企業(yè)都可以成為受讓主體。西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后、交通不便，資金短缺將是土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的主要障礙之一，如果引進(jìn)資金雄厚的農(nóng)業(yè)企業(yè)參股或競(jìng)拍土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不但能解決耕地荒地化的問(wèn)題，還能為該地區(qū)農(nóng)民創(chuàng)造更大收益。

西南地區(qū)其他區(qū)縣在受讓主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件上，可以借鑒重慶模式。在重慶，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股設(shè)立公司要求具備下列條件：第一，選擇的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目前景良好；第二，有龍頭企業(yè)參與；第三，有能人帶頭領(lǐng)辦；第四，區(qū)縣政府支持；第五，用作出資的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)經(jīng)具備資格的機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。[5]

2.健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的股權(quán)權(quán)能

首先，在農(nóng)民將其所承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)入股之后，農(nóng)民就變成土地股份公司的股東。我國(guó)《公司法》規(guī)定，股東擁有的股權(quán)份額越多，其表決權(quán)就越大。然而在實(shí)踐中，集體股權(quán)由村民委員會(huì)接管且集體股權(quán)占比比個(gè)人股權(quán)大，這就使得入股農(nóng)民的表決權(quán)被弱化。我國(guó)西南地區(qū)農(nóng)民的文化水平相對(duì)較低，權(quán)利意識(shí)薄弱。為能夠最大限度的保護(hù)西南地區(qū)農(nóng)民股東的權(quán)利，一方面采取“一戶一票”制與土地面積相結(jié)合的表決機(jī)制；另一方面，在土地評(píng)估時(shí)，要平衡集體股與個(gè)人股的比重，適當(dāng)提高個(gè)人股的比重。

其次，農(nóng)民將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股以換取股權(quán)，根據(jù)規(guī)定股權(quán)具有占有、收益、處分等完整的權(quán)能。而實(shí)踐過(guò)程中，農(nóng)民的股權(quán)就等于收益分配權(quán)，股權(quán)權(quán)能并不完整。應(yīng)加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)建設(shè)，賦予土地股權(quán)處分權(quán)能，使其可以通過(guò)繼承、買(mǎi)賣(mài)等方式自由流轉(zhuǎn)。為了維護(hù)西南地區(qū)集體整體福利，可以設(shè)立嚴(yán)格的批準(zhǔn)備案程序，以避免土地資源流失和土地過(guò)于集中。

3.控制股份有限公司的農(nóng)地用途

農(nóng)村土地特別是耕地具有社會(huì)保障性作用。有學(xué)者也提出，為了加快農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)該適當(dāng)放寬對(duì)農(nóng)地用途管制，可以通過(guò)外交手段進(jìn)口糧食以供應(yīng)國(guó)內(nèi)糧食需求。但是西南地區(qū)多山地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率不高，加之森林的過(guò)度開(kāi)墾，水土流失嚴(yán)重，西南地區(qū)人均耕地面積不足1.2畝，如果能夠隨意改變土地用途，國(guó)家耕地紅線和糧食安全都得不到保障。

根據(jù)《土地承包法》和《關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務(wù)的若干意見(jiàn)》的通知，農(nóng)業(yè)股份公司在獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，不得在土地上從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。這樣可以保證西南地區(qū)耕地紅線目標(biāo)，使西南地區(qū)糧食產(chǎn)量能夠滿足需求，保證糧食安全，維護(hù)農(nóng)民的利益。

4.保護(hù)農(nóng)民的股息分紅權(quán)

西南地區(qū)人口基數(shù)大，人口流動(dòng)性強(qiáng)，在股息分紅的時(shí)候，應(yīng)該給予新增人口更大的保護(hù)。西南地區(qū)在股息分紅問(wèn)題上，堅(jiān)持集體股歸集體所得，個(gè)人股歸個(gè)人所得的原則上(集體股分得的股息主要是用于提高集體公共福利)，破除“增人不增地，減人不減地”的模式，新增人口可以從集體股權(quán)收益中的到補(bǔ)償。采取保底分紅和收益浮動(dòng)分紅相結(jié)合，保底分紅可以在企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善的情況下獲得收益，有效保護(hù)農(nóng)民的利益，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參加土地股份制改革的積極性。政府通過(guò)稅收優(yōu)惠，財(cái)政補(bǔ)貼等方式，對(duì)企業(yè)進(jìn)行一定程度的扶持。

(二)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)股份制改革的配套措施

1.作價(jià)評(píng)估制度

在“三權(quán)分離”改革背景下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再次分離為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地入股的對(duì)象是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。但學(xué)界對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性目前還未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者認(rèn)為承包權(quán)是一種資格權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)。[12]有學(xué)者認(rèn)為承包權(quán)是用益物權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種債權(quán)。[13]還有學(xué)者認(rèn)為承包權(quán)不是獨(dú)立物權(quán)，繼續(xù)沿用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，在其權(quán)能上增設(shè)監(jiān)督權(quán)。[14]分置出來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)。[15]

筆者贊成最后一種觀點(diǎn)，它能反映出農(nóng)村土地權(quán)利從“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)變遷軌跡；其次，能夠發(fā)揮“三權(quán)分離”的功能目標(biāo)。既然經(jīng)營(yíng)權(quán)被定性成用益物權(quán)，那么它肯定有財(cái)產(chǎn)價(jià)值。根據(jù)《公司法》的規(guī)定，股東以非貨幣資產(chǎn)入股的，該資產(chǎn)必須能夠用貨幣進(jìn)行確定和評(píng)估。但是，關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的作價(jià)評(píng)估問(wèn)題，現(xiàn)行法律并未對(duì)其進(jìn)行規(guī)定?！吨貞c市關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股設(shè)立公司注冊(cè)登記有關(guān)問(wèn)題的通知》(渝工商辦發(fā)〔2007〕86號(hào))規(guī)定，會(huì)計(jì)師事務(wù)所是農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估的專門(mén)機(jī)關(guān)，且評(píng)估結(jié)果公開(kāi)透明，顯得科學(xué)合理。西南地區(qū)土地股份化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較少，也沒(méi)有設(shè)立專業(yè)的土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，賦予會(huì)計(jì)師事務(wù)所土地評(píng)估的權(quán)利，在現(xiàn)實(shí)情況下，具有可行性。

2.市場(chǎng)退出機(jī)制

農(nóng)民將承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)入股到企業(yè)，實(shí)際上是用經(jīng)營(yíng)權(quán)換成股權(quán)，并參與收益分配的過(guò)程。[16]然而，當(dāng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限屆滿時(shí)、流轉(zhuǎn)期間內(nèi)一方要求終止合同時(shí)土地股份該如何處置就成了一個(gè)難題。關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更、消滅等內(nèi)容，我國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》對(duì)其規(guī)定得并不詳細(xì)，很容易引起糾紛。但可以根據(jù)土地承包期限是否屆滿，根據(jù)情況作如下分類(lèi)處理：

第一，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限屆滿，則企業(yè)擁有的用經(jīng)營(yíng)權(quán)自然失效，如果股東會(huì)認(rèn)為企業(yè)沒(méi)有必要繼續(xù)存續(xù)下去或者應(yīng)為其他原因無(wú)法繼續(xù)存續(xù)的，則企業(yè)解散，對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清算，將企業(yè)現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)分配給股東。

第二，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期間屆滿后，企業(yè)也可以與新獲地農(nóng)民(或集體)重新簽訂入股合約，使該農(nóng)業(yè)股份制企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)下去。

第三，如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限未屆滿，流轉(zhuǎn)合同也未到期，一方要求終止合同的，請(qǐng)求終止合同一方必須提前6個(gè)月通知相對(duì)方，由集體或承包方收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。如果是因集體或承包方的原因要求終止合同的，需向受讓方為提高土地生產(chǎn)能力所作的資產(chǎn)投入作補(bǔ)償。如果是因受讓方的原因?qū)е潞贤K止的，應(yīng)對(duì)已有收益進(jìn)行分配，并基于對(duì)方經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)姆绞綐?biāo)準(zhǔn)應(yīng)在入股協(xié)議里面事先規(guī)定。

3.糾紛解決機(jī)制

西南地區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還不完善，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制還不健全，容易產(chǎn)生土地糾紛。而西南地區(qū)相對(duì)封閉化、鄉(xiāng)土社會(huì)化，在農(nóng)民的觀念中“打官司”不是解決糾紛的最優(yōu)選擇，甚至排斥訴訟。因此，健全西南地區(qū)土地糾紛化解機(jī)制十分必要。在《關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務(wù)的若干意見(jiàn)》中規(guī)定，要建立及時(shí)、高效、多元的農(nóng)村土地糾紛解決機(jī)制，要積極發(fā)揮和解、調(diào)解、仲裁等方式以及基層組織在農(nóng)地糾紛解決方面的重要作用。

4.土地使用監(jiān)督機(jī)制

第一，“政企分開(kāi)”，建立“三會(huì)制度”。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，行使集體土地所有權(quán)的主體是村民委員會(huì)或者村集體經(jīng)濟(jì)組織。在西南地區(qū)，由村委會(huì)行使集體土地所有權(quán)并不合適，極易導(dǎo)致權(quán)利尋租、腐敗滋生的違法行為出現(xiàn)。所以，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)建立和完善“三會(huì)”制度，即股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)和董事會(huì)。建立定期的財(cái)務(wù)信息披露制度以及審計(jì)監(jiān)察制度。實(shí)行民主監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督制度，對(duì)集體土地所有權(quán)行使、股息分紅等關(guān)乎股民切身利益的問(wèn)題進(jìn)行制約監(jiān)督。同時(shí)，建立暢通便捷的信息服務(wù)系統(tǒng)。讓農(nóng)民及時(shí)、便捷、全面的獲得土地信息。比如，采用“微信公眾號(hào)”方式，定期推送土地消息。

第二，設(shè)立專門(mén)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，實(shí)施外部監(jiān)督。縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門(mén)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，對(duì)管轄區(qū)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)股份制企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)和資產(chǎn)運(yùn)作狀況進(jìn)行審計(jì)審查。西南地區(qū)農(nóng)民的文化水平普遍較低，法律知識(shí)了解較少，權(quán)益受到侵害時(shí)也沒(méi)有切實(shí)有效的救濟(jì)途徑。實(shí)行外部監(jiān)督，設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，可以彌補(bǔ)集體或股東代表不能直接對(duì)農(nóng)業(yè)股份制企業(yè)之經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和對(duì)土地用途進(jìn)行監(jiān)督的缺陷。

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(編輯：佘小寧)

Research on the mode and path of the rural land share-holding system reform in Southwest China

Zhong Ying,Liu Guangxing

(SchoolofEconomicLaw,SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing401120,China)

The reform of the Rural Land Share-holding system is an important way to promote appropriate scale management of agriculture and realize agricultural modernization in China. At present, the reform of the Rural Land Share-holding system is mainly carried out in the eastern coastal areas, the research on the reform of the Rural Land Share-holding system is mainly in the eastern coastal areas as the object, and the theoretical study and practical experience in the share system reform in the southwest region of China is obviously insufficient. Geographical conditions and different regional characteristics decide a certain particularity in the rural land problems in the Southwest areas, so it is necessary to explore the reform implementation path of the rural land stock in Southwest China with appropriate reference to the reform experience in eastern regions, mainly including the main reform direction and supporting measures.

Land circulation; Land institution; Rural land share-holding system; Separation of three rights of rural land

2016-12-10

鐘穎(1990-)，男(漢)，江西贛州人，博士研究生，主要從事企業(yè)法方面的研究。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(13BFX107)；重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(2015YBFX101)；西南政法大學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展制度創(chuàng)新研究中心(研究院)2015年度建設(shè)項(xiàng)目(TCCX15YB01)

D912.3

A

1671-816X(2017)04-0030-06