農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享制度改革研究

□徐美銀

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享制度改革研究

□徐美銀

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有使用權(quán)讓渡、所有制改變和用途改變?nèi)N類型，每種類型有不同的流轉(zhuǎn)收益來(lái)源?，F(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配制度主要存在三方面弊端，一是農(nóng)村土地交易市場(chǎng)不完善；二是農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接入市；三是農(nóng)村土地增值收益分配程序不合理、分配結(jié)果不公平。農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享制度改革，需要建立并完善農(nóng)村土地市場(chǎng)，讓市場(chǎng)在分配過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用；逐步減少政府管制程度，弱化對(duì)分享過(guò)程的行政干預(yù)，提高農(nóng)村集體、農(nóng)戶家庭的分享比例；保持分享制度具有動(dòng)態(tài)適應(yīng)性，能夠適應(yīng)未來(lái)制度環(huán)境的變化，減少分享偏差。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；收益來(lái)源；分享制度

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享問(wèn)題是現(xiàn)階段我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題，直接關(guān)系到農(nóng)村土地能否順利流轉(zhuǎn)以及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)能否順利進(jìn)行。如果農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配不合理，就會(huì)對(duì)農(nóng)民家庭的土地流轉(zhuǎn)意愿和行為產(chǎn)生消極影響，既延緩了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度，也遲滯了農(nóng)民工市民化進(jìn)程；反之，如果能夠建立適當(dāng)?shù)霓r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享機(jī)制，合理分配流轉(zhuǎn)收益，既可以加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，也可以充分實(shí)現(xiàn)土地多元化價(jià)值。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享問(wèn)題已經(jīng)成為現(xiàn)階段的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，受到許多學(xué)者的關(guān)注。學(xué)者們從多個(gè)方面對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了研究，得出了許多有益的結(jié)論，也提出了一些建設(shè)性建議。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，基層政府、農(nóng)戶、非農(nóng)戶土地使用者三者之間存在著多重博弈關(guān)系；[1][2]政府與農(nóng)戶之間的不對(duì)稱信息動(dòng)態(tài)博弈存在多階均衡解，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)是改進(jìn)社會(huì)福利水平的最優(yōu)選擇；[3][4]地方政府、開(kāi)發(fā)商和農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上

的不均衡博弈關(guān)系，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)陷入各種利益矛盾和社會(huì)沖突之中，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的困局；[5][6]政府土地政策制定與農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)決策存在跨期的動(dòng)態(tài)博弈關(guān)系，政府行為的前后不一致對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了重要影響；[7]農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管制放松可以實(shí)現(xiàn)政府和農(nóng)戶福利水平的增加，是一種典型的帕累托改進(jìn)。[8][9]然而，現(xiàn)有文獻(xiàn)并沒(méi)有對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行分類，并在此基礎(chǔ)上分析土地流轉(zhuǎn)收益來(lái)源、選擇收益分享模式、討論收益分享程度，從而對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)分享問(wèn)題進(jìn)行全面研究。

為了深入研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享問(wèn)題，本文首先對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行分類，分析不同土地流轉(zhuǎn)收益來(lái)源、流轉(zhuǎn)收益分享模式、流轉(zhuǎn)收益分享程度；其次，指出現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享存在問(wèn)題；最后，提出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享制度改革措施。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)類型與收益來(lái)源

(一)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)類型

我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度安排，農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶家庭擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?，F(xiàn)階段，在農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置背景下，土地流轉(zhuǎn)主要包括三種不同類型：

1.使用權(quán)讓渡，即農(nóng)村土地使用權(quán)在不同農(nóng)戶等經(jīng)營(yíng)主體之間流轉(zhuǎn)。由于不同農(nóng)戶等經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地的利用效率存在差別，農(nóng)戶會(huì)根據(jù)自身?xiàng)l件選擇直接經(jīng)營(yíng)土地或轉(zhuǎn)出土地或轉(zhuǎn)入土地。此時(shí)，農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)沒(méi)有改變，土地也仍然限于農(nóng)業(yè)用途。

2.所有制改變、即農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊?guó)有土地。我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元土地制度，農(nóng)村土地屬集體所有，城市土地屬國(guó)家所有。在城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，城市規(guī)模擴(kuò)張需要占用農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)用地，被占用的農(nóng)村土地就從集體所有制轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有制。

3.用途改變，即農(nóng)業(yè)用途土地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用途土地。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，在符合土地利用總體規(guī)劃、土地用途管制前提下，部分農(nóng)業(yè)用途土地會(huì)按照一定程序轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體建設(shè)用地或城市國(guó)有建設(shè)用地。顯然，農(nóng)業(yè)用途土地地轉(zhuǎn)為國(guó)有城市建設(shè)用地，既改變了土地所有制，也改變了土地用途。

(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益來(lái)源

1.土地使用權(quán)讓渡產(chǎn)生的收益

我國(guó)農(nóng)村土地制度賦予了農(nóng)戶作為土地承包方明確的轉(zhuǎn)讓權(quán)。2002年《農(nóng)村土地承包法》就明確規(guī)定，土地承包方(即農(nóng)戶)可以按照平等協(xié)商、自愿、有償原則轉(zhuǎn)讓土地。隨后的國(guó)家文件又多次強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶擁有土地轉(zhuǎn)讓權(quán)。2007年黨的十七屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2013年黨的十八屆三中全會(huì)指出，鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2016年中央1號(hào)文件指出，依法推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶自愿互換承包地塊實(shí)現(xiàn)連片耕種。由此可見(jiàn)，在農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度框架內(nèi)，農(nóng)戶擁有比較明確而有保障的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)。

農(nóng)村土地使用權(quán)讓渡是現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式。可以預(yù)見(jiàn)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型速度加快，農(nóng)民社會(huì)分層現(xiàn)象日益明顯，農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模會(huì)不斷增大。農(nóng)用地使用權(quán)在不同經(jīng)營(yíng)主體之間有序流轉(zhuǎn)可以通過(guò)優(yōu)化勞動(dòng)力和土地資源配置，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率，產(chǎn)生多種效應(yīng)，帶來(lái)多方面收益。

(1)邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)。由于自身學(xué)習(xí)能力、從業(yè)經(jīng)驗(yàn)等方面存在差異，不同農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地的效率也會(huì)不同，有的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)效率較高，有的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)效率較低。農(nóng)用地在不同農(nóng)戶之間順利流轉(zhuǎn)，可以使土地邊際產(chǎn)出較低的農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給邊際產(chǎn)出較高的農(nóng)戶，在邊際報(bào)酬遞減規(guī)律作用下，兩者的邊際產(chǎn)出會(huì)趨于一致，此即為邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)。[11]一些學(xué)者的研究證明了邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)的存在。[12]

(2)交易預(yù)期效應(yīng)。農(nóng)用地使用權(quán)順暢流轉(zhuǎn)，可以使土地供求主體產(chǎn)生良好預(yù)期，在需要的時(shí)候能夠轉(zhuǎn)出或轉(zhuǎn)入土地。在這種良好預(yù)期作用下，經(jīng)營(yíng)主體不再擔(dān)心土地投資價(jià)值實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，從而會(huì)增加土地投資，增加土地產(chǎn)出；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口會(huì)增加土地轉(zhuǎn)出數(shù)量，專心從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。Besley(1995)首先提出交易收益概念；[13]Carter and Yao(1999)通過(guò)經(jīng)驗(yàn)研究證明，存在交易收益。[14]

(3)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。農(nóng)村土地從個(gè)體農(nóng)戶向?qū)I(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，可以提高經(jīng)營(yíng)規(guī)模，產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)可以提高土地生產(chǎn)率，也可以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而可以提高總的生產(chǎn)率。眾多學(xué)者的研究證明了農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)可以提高生產(chǎn)率：王建軍等(2012)研究認(rèn)為，大農(nóng)戶的畝均凈收益高于小農(nóng)戶；[15]李谷成等(2010)研究表明，勞動(dòng)生產(chǎn)率與耕地規(guī)模正相關(guān)；[16]劉玉銘等(2007)分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)面積擴(kuò)大可以提高全要素生產(chǎn)率。[17]

需要指出的是，在我國(guó)現(xiàn)有制度環(huán)境下，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模存在一個(gè)合理限度，超出這個(gè)限度，可能會(huì)產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，考慮到我國(guó)人多地少、農(nóng)業(yè)人口眾多的國(guó)情，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)大，會(huì)產(chǎn)生資本替代勞動(dòng)現(xiàn)象，無(wú)助于增加農(nóng)民就業(yè)，會(huì)帶來(lái)一定社會(huì)問(wèn)題。胡初枝等(2007)實(shí)證研究表明，農(nóng)地規(guī)模與單位面積凈收益呈倒“U”型關(guān)系，最適規(guī)模約14.17畝；[18]黨國(guó)英(2013)分析指出，平原地區(qū)家庭農(nóng)場(chǎng)耕作大田作物規(guī)模一般不超過(guò)20公頃，蔬菜規(guī)模不超過(guò)2公頃；[19]陸文榮等(2014)通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前上海松江家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模約為6.67-10公頃。[20]倪國(guó)華等(2016)實(shí)證研究指出，如果農(nóng)地經(jīng)營(yíng)面積在131～135畝，農(nóng)業(yè)的勞均第一產(chǎn)業(yè)收入就可以達(dá)到極大值；如果農(nóng)地經(jīng)營(yíng)面積在138～149畝時(shí)，農(nóng)業(yè)的人均第一產(chǎn)業(yè)收入就可以達(dá)到極大值；如果糧食播種面積在234～236畝時(shí)，勞均糧食產(chǎn)量就可以達(dá)到極大值；如果糧食播種面積在252～256畝時(shí)，人均糧食產(chǎn)量就可以達(dá)到極大值。[21]因此，我國(guó)現(xiàn)階段需要堅(jiān)持農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

(4)機(jī)會(huì)成本減少效應(yīng)。在大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移背景下，農(nóng)民工處置土地的方式主要有兩種：在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順暢情況下，農(nóng)民工會(huì)順利轉(zhuǎn)出土地，既能夠安心從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，也可以獲取一定土地流轉(zhuǎn)收益，為有序市民化創(chuàng)造條件；在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不順暢情況下，農(nóng)民工可能會(huì)選擇兼業(yè)或者撂荒土地。顯然，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)減少了農(nóng)民工從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)成本。另一方面，機(jī)會(huì)成本減少效應(yīng)也會(huì)提高農(nóng)民工土地流轉(zhuǎn)意愿，增加土地流轉(zhuǎn)比例。土地收益是影響農(nóng)民工城鄉(xiāng)遷移決策的重要因素；[22]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育遲緩增加了農(nóng)民工市民化的成本。[23]

2.土地所有制性質(zhì)改變產(chǎn)生的收益

我國(guó)法律對(duì)國(guó)有土地和集體土地賦予了不同的權(quán)利結(jié)構(gòu)，使得國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度明顯高于集體土地。在城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，大量農(nóng)村集體土地改變?yōu)槌鞘袊?guó)有土地，會(huì)產(chǎn)生交易性收益、資本化收益、制度性收益。

(1)交易性收益I。在二元土地制度框架下，集體所有土地受到較為嚴(yán)格的交易約束：現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公益設(shè)施用地、農(nóng)民宅基地等不能直接用于商業(yè)開(kāi)發(fā)，必須先由國(guó)家征用、轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地之后，通過(guò)“招拍掛”轉(zhuǎn)給用地主體。相比之下，國(guó)有土地受到的交易約束則較少，只要符合規(guī)定，就可以按照一定程序轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)。集體土地較為嚴(yán)格的交易限制，使其交易價(jià)格發(fā)生折價(jià)，明顯低于交易限制較少的國(guó)有土地。因此，集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，交易能力相應(yīng)提高，帶來(lái)交易性收益。

(2)資本化收益。我國(guó)法律明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)以及耕地、宅基地、自留地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押、擔(dān)保。雖然近年來(lái)部分地區(qū)開(kāi)展了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保改革試點(diǎn)，但范圍非常有限，全面實(shí)施尚需較長(zhǎng)時(shí)間。[24]而國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)擁有抵押擔(dān)保權(quán)。在現(xiàn)代金融經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，抵押擔(dān)保是土地資本化的重要途徑。因此，集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地時(shí)，土地的資本化能力大大提高，帶來(lái)資本化收益。

(3)制度性收益?，F(xiàn)有的土地管理制度對(duì)農(nóng)村集體土地施加了三重管制，即所有制管制、規(guī)劃管制和用途管制，管制強(qiáng)度較高；[25]相比之下，國(guó)有土地主要受規(guī)劃管制，管制強(qiáng)度較低。集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，隨著管制強(qiáng)度降低，在管制狀態(tài)下未能實(shí)現(xiàn)的土地潛在價(jià)值會(huì)逐步釋放出來(lái)，提高了土地的總體價(jià)值。

需要指出的是，土地所有權(quán)主體改變，會(huì)導(dǎo)致土地發(fā)展權(quán)主體相應(yīng)改變，土地發(fā)展權(quán)收益分配比例隨之改變。所謂土地發(fā)展權(quán)，是對(duì)土地再開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)內(nèi)生于土地所有權(quán)，又可以與土地所有權(quán)分離。[26]集體土地發(fā)展權(quán)由集體成員共有，發(fā)展權(quán)收益由集體成員與國(guó)家共同分享；而國(guó)有土地發(fā)展權(quán)則歸國(guó)家所有，發(fā)展權(quán)收益則由國(guó)家占有。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，土地發(fā)展權(quán)價(jià)值將不斷上升。集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，土地發(fā)展權(quán)收益主體會(huì)從集體成員轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家，發(fā)生了收益主體的轉(zhuǎn)移。

3.土地用途改變產(chǎn)生的收益

由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，會(huì)產(chǎn)生級(jí)差地租、管制租、交易性收益。

(1)級(jí)差地租。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益要低于工商業(yè)經(jīng)營(yíng)效益，土地由農(nóng)業(yè)用途改變?yōu)楣ど虡I(yè)用途，會(huì)產(chǎn)生級(jí)差地租。這種級(jí)差地租既包括由于城市化導(dǎo)致城郊土地潛在價(jià)值增加產(chǎn)生的級(jí)差地租Ⅰ，也包括對(duì)土地追加基礎(chǔ)設(shè)施投資使土地價(jià)值增加產(chǎn)生的級(jí)差地租Ⅱ。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，農(nóng)地非農(nóng)化會(huì)產(chǎn)生較大的增值收益，因而會(huì)產(chǎn)生較大的級(jí)差地租。

(2)管制租。為了嚴(yán)格保護(hù)耕地、保障國(guó)家糧食安全，我國(guó)對(duì)農(nóng)地實(shí)行用途管制，農(nóng)地農(nóng)用。農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審批并占用建設(shè)用地指標(biāo)，而建設(shè)用地可以直接用于非農(nóng)建設(shè)，不需要占用建設(shè)用地指標(biāo)。在人多地少、城市規(guī)模擴(kuò)張背景下，非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)本身即具有較高價(jià)值。這種由于土地用途管制引起的農(nóng)地與非農(nóng)建設(shè)用地之間的價(jià)值差其性質(zhì)類似于地租，可以稱為管制租。[27]

(3)交易性收益Ⅱ。我國(guó)現(xiàn)有的制度安排，對(duì)農(nóng)地實(shí)施了更為嚴(yán)格的交易約束：農(nóng)村土地只能以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、股份合作等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不能買賣，也不能抵押、擔(dān)保，由此導(dǎo)致農(nóng)地的可交易性受到極大限制。相對(duì)而言，非農(nóng)建設(shè)用地，尤其是城市建設(shè)用地使用權(quán)交易受到的約束則較少，只要符合一定條件就可以轉(zhuǎn)讓，也可以抵押、擔(dān)保。農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，隨著交易約束減少，在約束狀態(tài)下受到抑制的土地潛在價(jià)值會(huì)逐步得到釋放，提高了土地的總價(jià)值。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

(一)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享制度主要表現(xiàn)為，政府行政過(guò)多干預(yù)了分享過(guò)程，導(dǎo)致分享結(jié)果不夠公平。

1.在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享模式方面，政府行政干預(yù)過(guò)多，市場(chǎng)化程度不足

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的三種形式中，土地使用權(quán)讓渡基本上采取了協(xié)商交易、市場(chǎng)交易的方式，但土地所有制改變、土地用途改變兩種形式則主要采取了行政主導(dǎo)模式，有的即使引入了部分市場(chǎng)機(jī)制，但政府行政力量仍然起主導(dǎo)作用。

具體而言，在農(nóng)村土地所有制改變即農(nóng)村集體所有土地改變?yōu)槌鞘袊?guó)家所有土地過(guò)程中，政府既是一級(jí)市場(chǎng)的買方壟斷者，同時(shí)也是二級(jí)市場(chǎng)的賣方壟斷者，實(shí)際上成為典型的雙頭壟斷者。我國(guó)《憲法》第十條明確規(guī)定，“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這就意味著，政府行政壟斷了農(nóng)村土地改制的一級(jí)市場(chǎng)。相關(guān)法律規(guī)定，政府通過(guò)招拍掛方式向二級(jí)市場(chǎng)提供土地。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過(guò)程中，我國(guó)土地交易市場(chǎng)明顯存在著供不應(yīng)求的格局，供給與需求之間的缺口十分巨大，土地交易二級(jí)市場(chǎng)成為典型的賣方市場(chǎng)，政府作為土地交易二級(jí)市場(chǎng)的主要供給者，自然成為寡頭壟斷者。政府作為農(nóng)村土地改制的雙寡頭壟斷者，同時(shí)主導(dǎo)了一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)的交易價(jià)格，即主導(dǎo)了農(nóng)村土地所有制改變所產(chǎn)生的收益。在農(nóng)村土地所有制改變所產(chǎn)生的三種主要收益即交易性收益、資本化收益、制度性收益的分配過(guò)程中，政府都利用行政力量進(jìn)行了過(guò)多干預(yù)。

在農(nóng)村土地用途改變即農(nóng)業(yè)用地改變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地過(guò)程中，政府同樣成為主導(dǎo)性的一方。一方面，我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地施加了嚴(yán)格的用途管制，農(nóng)業(yè)用地改變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地需要得到政府部門許可，政府掌握了農(nóng)村土地用途改變的決策權(quán)；另一方面，在我國(guó)城鄉(xiāng)土地二元體制下，農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度遠(yuǎn)小于城市建設(shè)用地，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)同權(quán)。由此，政府行政力量就主導(dǎo)了農(nóng)村土地用途改變所產(chǎn)生的收益，包括級(jí)差地租、管制租和交易性收益。

2.在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享程度方面，相關(guān)主體分享比例與其權(quán)利不相匹配，導(dǎo)致分享結(jié)果不夠公平

由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配過(guò)程受到了政府行政的過(guò)多干預(yù)，市場(chǎng)機(jī)制不夠健全，因而導(dǎo)致收益分享程度不能與相關(guān)主體的土地權(quán)利相匹配，分享結(jié)果不夠公平。

在農(nóng)村土地使用權(quán)讓渡過(guò)程中，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全，既導(dǎo)致增加了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易成本，包括土地流轉(zhuǎn)雙方的搜尋成本、簽約成本、維權(quán)成本等，也降低了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格，使得農(nóng)村土地使用權(quán)讓渡可能產(chǎn)生的收益，包括邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)、交易預(yù)期效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、機(jī)會(huì)成本減少效應(yīng)等，不能得到充分實(shí)現(xiàn)。

在農(nóng)村土地所有制改變過(guò)程中，政府作為雙寡頭壟斷者，主導(dǎo)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享過(guò)程，導(dǎo)致分享結(jié)果有利于政府，而不利于農(nóng)村集體和農(nóng)戶家庭。一方面，政府作為農(nóng)村土地改制一級(jí)市場(chǎng)的壟斷者，依靠行政力量壓低了農(nóng)村土地改制的價(jià)格，使得農(nóng)戶家庭得到的收益減少；另一方面，政府作為土地交易二級(jí)市場(chǎng)的壟斷者，依靠供求缺口抬高了土地交易價(jià)格，增加了政府得到的收益。如果將二級(jí)市場(chǎng)與一級(jí)市場(chǎng)價(jià)格差作為農(nóng)村土地所有制改變所產(chǎn)生的流轉(zhuǎn)收益，那么政府得到了其中的大部分，而農(nóng)村集體和農(nóng)戶家庭只得到了小部分。這樣的分配結(jié)果與主體擁有的土地權(quán)利不相一致，存在著明顯的不公平性。

在農(nóng)村土地用途改變過(guò)程中，城鄉(xiāng)土地二元體制和政府對(duì)農(nóng)村土地的不當(dāng)管制，一方面，導(dǎo)致包括級(jí)差地租和管制租在內(nèi)的農(nóng)村土地價(jià)值不能得到充分實(shí)現(xiàn)，減少了農(nóng)戶家庭的土地收益；另一方面，也限制了農(nóng)村建設(shè)用地的交易需求，減少了農(nóng)村土地的交易性收益。

(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享存在的問(wèn)題

現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配制度主要存在三方面弊端，一是農(nóng)村土地交易市場(chǎng)不完善，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低，不能充分體現(xiàn)土地的交易性價(jià)值。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)實(shí)際上屬于政府出資、政府經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管的官辦模式。[30]農(nóng)村土地交易成本過(guò)高，阻礙了農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，進(jìn)而對(duì)農(nóng)民工市民化進(jìn)程產(chǎn)生了消極影響。[31] [32] [33]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度抑制了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育，導(dǎo)致農(nóng)民工在市民化過(guò)程中無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)土地的未來(lái)收益，增加了農(nóng)民工市民化的機(jī)會(huì)成本。[34]我國(guó)農(nóng)村土地交易市場(chǎng)仍然處于初級(jí)階段，發(fā)展緩慢，并且在不同地區(qū)之間差距較大，降低了土地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格。[35] [36]調(diào)查結(jié)果顯示，黑龍江省、浙江省的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格分別為每畝每年150～580元、400～1000元；[37]廣州市農(nóng)地轉(zhuǎn)包、出租租金每畝每年1200～1600元，農(nóng)地入股收益每畝每年約1800～2200元。[38]

二是農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接入市，不能與國(guó)有土地同權(quán)、同價(jià)，既阻礙了農(nóng)村集體建設(shè)用地的順利流轉(zhuǎn)，也壓制了其交易價(jià)格。[39]在現(xiàn)有制度安排下，農(nóng)村集體建設(shè)用地不允許出租、不允許直接用于商業(yè)開(kāi)發(fā)，這就導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度較弱，交易需求減少、交易價(jià)格降低。[40]同時(shí)，在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配過(guò)程中，政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民家庭都有各自的利益訴求，政府希望成為流轉(zhuǎn)收益分配主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民則希望成為流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。[41]

三是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)用過(guò)程中，土地增值收益分配程序不合理、分配結(jié)果不公平。按照法律規(guī)定，政府壟斷了農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)，同時(shí)也獲取了大部分農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值收益，農(nóng)民只得到小部分土地增值收益。[42]調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值收益分配，地方政府得到了75%以上，農(nóng)民只得到3～16%。[43]

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享制度改革

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享制度改革，需要建立并完善農(nóng)村土地市場(chǎng)，讓市場(chǎng)在分配過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用；逐步減少政府管制程度，弱化對(duì)分享過(guò)程的行政干預(yù)，提高農(nóng)村集體、農(nóng)戶家庭的分享比例；保持分享制度具有動(dòng)態(tài)適應(yīng)性，能夠適應(yīng)未來(lái)制度環(huán)境的變化，減少分享偏差。

1.建立并完善農(nóng)村土地市場(chǎng)，讓市場(chǎng)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配過(guò)程中發(fā)揮更大作用

我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)處于起步階段，市場(chǎng)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配過(guò)程中發(fā)揮的作用還極為有限，需要以新一輪農(nóng)村土地制度改革為契機(jī)，建立并完善農(nóng)村土地市場(chǎng)，讓市場(chǎng)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)揮重要作用。

一是總結(jié)已有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣，建立多層次的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系，促進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，增加土地流轉(zhuǎn)收益，利用市場(chǎng)機(jī)制合理分配流轉(zhuǎn)收益。2008年10月，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所正式成立，成為全國(guó)首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易平臺(tái)，標(biāo)志著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)改革試點(diǎn)正式啟動(dòng)，改革實(shí)踐中，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面，制定了規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序，保證交易活動(dòng)符合法律規(guī)定。2010年，江蘇開(kāi)始在全省范圍內(nèi)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心，形成了市(縣)級(jí)服務(wù)平臺(tái)、(鄉(xiāng))鎮(zhèn)級(jí)服務(wù)中心和村級(jí)服務(wù)站“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。這些試點(diǎn)改革取得了積極成效、積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，可以為未來(lái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)提供借鑒。

考慮到我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易具有較強(qiáng)的地域特征，無(wú)論是流轉(zhuǎn)對(duì)象，還是流轉(zhuǎn)程序，都受到一定的空間限制。因此，應(yīng)該著手建立以市(縣)為基礎(chǔ)的多層次農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，保證市場(chǎng)能夠提供土地流轉(zhuǎn)交易信息，減少搜尋成本，提高流轉(zhuǎn)比例；發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格，提高流轉(zhuǎn)收益；強(qiáng)化流轉(zhuǎn)交易的規(guī)范性，保證交易雙方的合法權(quán)益；發(fā)揮市場(chǎng)的協(xié)調(diào)功能，保證流轉(zhuǎn)收益在相關(guān)主體之間合理分配。

二是逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，保證集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同地、同權(quán)、同價(jià)。黨的十八屆三中全會(huì)指出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?，F(xiàn)階段，可以采取“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化：第一步，明確公益性用地清單，實(shí)行公益性用地征收、經(jīng)營(yíng)性用地征購(gòu)制度，逐步縮小征地范圍；第二步，鼓勵(lì)用地主體和政府部門與農(nóng)民直接談判購(gòu)買土地；第三步，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

2.逐步降低對(duì)農(nóng)村土地的管制程度，適當(dāng)提高農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，提高農(nóng)村集體、農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益分享程度

我國(guó)對(duì)農(nóng)村集體土地實(shí)施了包括所有制管制、規(guī)劃管制、用途管制在內(nèi)的三重管制，嚴(yán)重削弱了集體土地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，使得集體土地在產(chǎn)權(quán)的多個(gè)方面，包括所有權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、發(fā)展權(quán)等，都存在一定的產(chǎn)權(quán)殘缺和產(chǎn)權(quán)公共域，[44] [45]農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地權(quán)益常常受到其他主體侵害。對(duì)農(nóng)村集體土地實(shí)施嚴(yán)格管制，是在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境下做出的政策選擇，在城鄉(xiāng)二元分化背景下具有一定合理性，能夠?yàn)槌擎?zhèn)化建設(shè)提供大量的資本支持。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段演進(jìn)，尤其是在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，傳統(tǒng)的基于城鄉(xiāng)二元土地制度對(duì)農(nóng)村集體土地實(shí)施的嚴(yán)格管制已經(jīng)不能適應(yīng)制度環(huán)境的要求，阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。需要采取措施加以改革，逐步降低對(duì)農(nóng)村集體土地的管制程度，適當(dāng)提高農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，保證農(nóng)村集體、農(nóng)民家庭能夠合理分享土地流轉(zhuǎn)收益。

所有制管制方面。首先，完善相關(guān)法律，明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體。這里的關(guān)鍵點(diǎn)有三個(gè)：一是消除相關(guān)法律規(guī)定的矛盾之處，[46]明確農(nóng)村集體的土地所有權(quán)主體地位；二是以新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為契機(jī)，明確農(nóng)村集體成員組成，規(guī)定土地所有權(quán)主體的范圍；三是規(guī)范村級(jí)管理中的委托-代理程序，保證村委會(huì)或其他代理人能夠行使土地所有權(quán)主體權(quán)能。只有這樣，才能保證農(nóng)村土地所有權(quán)的完整性、排他性，減少上一級(jí)行政機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的干涉。其次，賦予集體土地更多的產(chǎn)權(quán)權(quán)能。進(jìn)行農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保試點(diǎn)改革，賦予集體土地抵押擔(dān)保權(quán)能，提高集體土地資本化程度；探索集體建設(shè)用地直接入市路徑，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)。

規(guī)劃管制方面。完善土地規(guī)劃制定程序，充分聽(tīng)取專家意見(jiàn)，提高土地規(guī)劃科學(xué)性。適時(shí)調(diào)整土地規(guī)劃，保證土地利用總體規(guī)劃能夠適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展要求、能夠適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化要求。在對(duì)農(nóng)村集體土地規(guī)劃方面，要充分考慮到集體成員發(fā)展要求，保證土地規(guī)劃既能夠適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體要求，也能夠給規(guī)劃區(qū)農(nóng)民帶來(lái)合理權(quán)益。

用途管制方面。適當(dāng)放松對(duì)農(nóng)用土地過(guò)于嚴(yán)格的用途管制，努力尋求一個(gè)合理的管制強(qiáng)度，保證農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)利在國(guó)家、農(nóng)村集體、農(nóng)民等主體之間有效分割。這項(xiàng)改革牽涉面廣、影響程度大，需要分步推進(jìn)：第一步，與征地制度改革同步進(jìn)行，逐步縮小征地范圍，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將土地發(fā)展權(quán)對(duì)價(jià)計(jì)入土地征收補(bǔ)償費(fèi)；第二步，鼓勵(lì)地方政府繼續(xù)開(kāi)展農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)，并對(duì)成都、上海、浙江等地的制度創(chuàng)新改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)推廣；第三步，逐步明確農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)歸集體和農(nóng)民擁有，將農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值的初始收益權(quán)賦予農(nóng)民，國(guó)家以稅收形式參與增值收益分配。[47]

3.保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制具有動(dòng)態(tài)適應(yīng)性，能夠適應(yīng)未來(lái)農(nóng)村土地制度環(huán)境的變化，減少分享偏差

我國(guó)農(nóng)村土地制度改革始終遵循了逐步推進(jìn)的基本邏輯。改革策略主要表現(xiàn)為對(duì)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行細(xì)分，將產(chǎn)權(quán)的不同方面賦予不同的經(jīng)濟(jì)主體，從而形成特定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。為了保證產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的相對(duì)有效性，就需要使產(chǎn)權(quán)安排具有一定彈性，能夠在狀態(tài)互動(dòng)過(guò)程中不斷調(diào)整，以求適應(yīng)環(huán)境變化。[48]同時(shí)，中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在著大量的模糊空間：中國(guó)農(nóng)村土地制度“有意模糊”的漸進(jìn)式實(shí)施特征，為正式規(guī)則、非正式規(guī)則等制度要素的協(xié)調(diào)及互動(dòng)創(chuàng)造了條件，最終導(dǎo)致有效的制度變遷；[49]國(guó)家在制定相關(guān)法律時(shí)有意模糊了農(nóng)村土地所有制的定義，而這恰好保證了農(nóng)村土地集體所有制得以穩(wěn)定。[50]而且，考慮到任何產(chǎn)權(quán)界定都需要耗費(fèi)成本，在成本約束下產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)都會(huì)存在一定公共域，即模糊空間?；仡櫢母镩_(kāi)放以來(lái)中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷，本質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)模糊空間不斷縮小、產(chǎn)權(quán)邊界逐步清晰的過(guò)程。

因此，在設(shè)計(jì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制時(shí)，就必須保證這種機(jī)制具有動(dòng)態(tài)適應(yīng)性，能夠與變化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)?，F(xiàn)階段，在大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化背景下，土地功能已由過(guò)去的生產(chǎn)性功能為主轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)產(chǎn)性功能為主，農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)提出了新要求，更加重視土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)、發(fā)展權(quán)，努力實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，為自身市民化提供資本支持。為了適應(yīng)這一制度環(huán)境變化，就需要改革現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。一是加快農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，明確農(nóng)民家庭土地流轉(zhuǎn)收益分配主體地位。農(nóng)村土地確權(quán)改革，是一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度改革，通過(guò)土地確權(quán)可以保證農(nóng)民家庭作為土地承包人的法律地位，防止其他主體隨意侵害農(nóng)民土地權(quán)益。二是加快農(nóng)村土地資本化改革進(jìn)程。通過(guò)改革試點(diǎn)，逐步賦予農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能，鼓勵(lì)地方政府和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押擔(dān)保方式創(chuàng)新解決農(nóng)民資金需求。三是加快城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化建設(shè)進(jìn)程，使土地要素在城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)值。四是加快征地制度改革，提高農(nóng)民土地增值收益分配比例?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并逐步引入市場(chǎng)機(jī)制，合理分配農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值收益，切實(shí)提高農(nóng)民收益分配比例。

四、小結(jié)與展望

黨的十八屆三中全會(huì)提出，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為必然趨勢(shì)，合理的土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制設(shè)計(jì)已經(jīng)成為一個(gè)比較緊迫的課題。

轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)出多樣化特征，土地流轉(zhuǎn)收益來(lái)源也存在差異，相應(yīng)的，就需要選擇不同的分配模式來(lái)合理分配土地流轉(zhuǎn)收益。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配涉及到多個(gè)主體，包括中央政府、地方政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民、用地單位等，流轉(zhuǎn)收益分配需要兼顧各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的利益要求，保證各個(gè)主體能夠得到與自身土地權(quán)利相一致的收益分配比例。制度環(huán)境總是處于不斷變化之中，制度環(huán)境變化會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，相關(guān)主體的權(quán)利內(nèi)涵和利益訴求也會(huì)發(fā)生變化，這就需要保證土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制具有動(dòng)態(tài)適應(yīng)性，能夠適應(yīng)制度環(huán)境變化，減少可能出現(xiàn)的分配偏差。只有這樣，才能設(shè)計(jì)出一個(gè)可行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。

現(xiàn)階段，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化，農(nóng)村的人口、土地關(guān)系正在發(fā)生變化，土地流轉(zhuǎn)比例不斷提高。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配需要適應(yīng)這一變化趨勢(shì)，在多方面進(jìn)行改革。改革方向之一是建立完善農(nóng)村土地市場(chǎng)，通過(guò)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，讓市場(chǎng)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配過(guò)程中發(fā)揮更大作用。改革方向之二是逐步放松對(duì)農(nóng)村集體土地的不當(dāng)管制，提高農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，最終消除集體所有土地與國(guó)有土地的權(quán)利差異，實(shí)行同地、同權(quán)、同價(jià)。改革方向之三是通過(guò)明確土地發(fā)展權(quán)歸屬，逐步改革現(xiàn)有的征地制度，保證農(nóng)民和農(nóng)村集體能夠獲得土地增值收益的初始權(quán)益，國(guó)家以稅收方式參與土地增值收益分配。

可以新一輪農(nóng)村土地制度改革為契機(jī)，深化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配制度改革，保證農(nóng)民能夠分享合理的土地流轉(zhuǎn)收益，喚醒農(nóng)村土地這一“沉睡的資本”。[50]

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F301.2

A

1008-8091(2017)04-0092-08

2017-04-21

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 “農(nóng)民工市民化進(jìn)程中農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)研究” (14BJY089)；揚(yáng)州大學(xué)蘇中發(fā)展研究院研究項(xiàng)目(szfz201602)：“以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革推動(dòng)蘇中農(nóng)民收入增加研究”。

揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院，揚(yáng)州,225012

徐美銀(1967- )，男，揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士,研究方向：農(nóng)村土地問(wèn)題。