空心村與村民自治

張永棟

摘 要：村民自治是村民進行自我管理的偉大實踐，是建設(shè)社會主義民主政治的應(yīng)有之義。國內(nèi)學者普遍認為，村民個體是村民自治的當然主體，是村民自治過程中最重要的因素。近年來，我國城市化的發(fā)展引起大量農(nóng)村人口流向城市，使廣大農(nóng)村地區(qū)特別是偏遠地區(qū)出現(xiàn)了“人去村空”的空心村現(xiàn)象。對于人口遷出地的農(nóng)村來說自治主體的缺失顯然不利于村民自治的成長，而去往城市的農(nóng)民工由于失去了在農(nóng)村生活的經(jīng)驗，即使返鄉(xiāng)也很難形成治理鄉(xiāng)村的能力。解決空心村村民自治困境需要基層政府、農(nóng)村政治性維權(quán)組織以及村兩委三方形成合力促成村民自治的完善。

關(guān)鍵詞：空心村；村民自治；農(nóng)民工

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）03-0051-02

村民自治作為社會主義基層民主的偉大創(chuàng)造，對于建設(shè)社會主義民主政治、維護社會穩(wěn)定具有重要作用。村民作為村民自治的核心主體，其自治能力的高低直接影響到村民自治的有效性。農(nóng)民工作為城市化進程中不可缺少的一環(huán)在為城市發(fā)展做出巨大貢獻的同時，也使得人口遷出地的農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”。而且進城務(wù)工的農(nóng)民工越來越年輕化，80、90后的新生代農(nóng)民工成為農(nóng)民工主力?！翱招幕睂е铝舜迕褡灾沃黧w的缺失，特別是新生代農(nóng)民工的缺失不利于村民自治能力的提高。

一、空心村背景下的人口單向流動

空心村又稱空殼村或空洞村，國內(nèi)學者主要從地理意義上和經(jīng)濟學意義上對其概念進行界定，還有學者認為空心化還應(yīng)包括服務(wù)、精神與文化上的無形空心化。本文主要討論的是經(jīng)濟學意義上的空心化，即大批文化素質(zhì)較高的青壯年勞動力進城，村里只剩下老人、婦女和兒童。這種農(nóng)村人口空心化是20世紀90年代以后出現(xiàn)的新現(xiàn)象，是中國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的必由之路[1]。轉(zhuǎn)型期的中國經(jīng)濟有一個很大的特點是市場化。黨的十八屆三中全會明確提出：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用”，“促進商品和要素自由流動”。無論是用人單位還是勞動力都順應(yīng)市場規(guī)律，滿足自身的需求，這就促使了人口在空間上的流動。根據(jù)美國學者Ensile提出的“推拉理論”，影響人口遷移的因素包括遷出地的“推力”因素和遷入地的“拉力”因素。現(xiàn)代城市較農(nóng)村具有更好的職業(yè)、更高的收入水平、更好的居住條件等是吸引大量農(nóng)民工涌入城市的“拉力”因素。而且政府部門對農(nóng)民工也采取越來越優(yōu)惠的政策，如降低房屋首付以解決農(nóng)民工的住房問題，農(nóng)民工工會在保障和維護農(nóng)民工權(quán)益方面也發(fā)揮著越來越重要的作用。因此，農(nóng)民工也努力融入城市生活，想改變農(nóng)民身份成為新市民。農(nóng)村的“推力”作用表現(xiàn)在作為人口遷出地，城鎮(zhèn)化的發(fā)展使得農(nóng)村農(nóng)用土地減少，失地的農(nóng)民為了維持生計只能涌向城市。農(nóng)產(chǎn)品的價格增長遠低于物價的增長，通常一家農(nóng)戶的收入只夠勉強糊口，大大低于在城市打工的收入。賀雪峰認為，從結(jié)構(gòu)上分析我國農(nóng)村農(nóng)戶的構(gòu)成，主要有進城農(nóng)、半耕半工農(nóng)、中堅農(nóng)民、老弱病殘戶。而半耕半工農(nóng)在這里占到70%，“是當前中國農(nóng)村最為基本且不穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)”[2]。家庭中年輕的農(nóng)民進城務(wù)工，年老的在家務(wù)農(nóng)。反過來，半耕半工農(nóng)的農(nóng)戶結(jié)構(gòu)也免去了農(nóng)民工的“后顧之憂”，加劇了農(nóng)村“空心化”。

人口單向流動的結(jié)果不僅意味著農(nóng)村青壯年勞動力的流失，在政治層面上也表現(xiàn)為村民自治主體的缺位。新生代農(nóng)民工作為農(nóng)民工最大的亞群體，理應(yīng)成為村民自治的主體。

二、新生代農(nóng)民工成為新的政治參與主體

（一）新生代農(nóng)民工成為農(nóng)民工主力，具有較高的政治素養(yǎng)

根據(jù)《2015年新生代農(nóng)民工調(diào)查報告》中國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)：2009年，全國農(nóng)民工總量為2.3億人，外出農(nóng)民工數(shù)量為1.5億人，其中，16歲～30歲的占61.6%。這些大多是80、90后的新生代農(nóng)民工，平均年齡23歲，初次外出務(wù)工歲數(shù)基本上為初中剛畢業(yè)的年齡，很多都是中學畢業(yè)就參加工作，基本上失去了務(wù)農(nóng)的本領(lǐng)，他們代表了現(xiàn)階段進城務(wù)工的勞動力的大多數(shù)。新生代農(nóng)民工正逐漸成為具有政治參與意識的新農(nóng)民，實現(xiàn)了村民自治主體的代際更替。首先，與他們的父輩祖輩相比，新生代的農(nóng)民工大都是受過初高中甚至大學教育的公民，他們的童年和青少年階段都是在學校度過的，學校就是他們政治社會化最早的媒介，因此他們擁有較強的權(quán)利和義務(wù)意識。其次，對于大多是20世紀八九十年代出生的人來說，他們更易于接受網(wǎng)絡(luò)新媒體，所以就會有更多的途徑和機會參與到政治生活中來。周雪虹在他的《文化反哺》中就認為，在轉(zhuǎn)型期的中國農(nóng)村，受惠于改革紅利的新生代農(nóng)民工較老輩們更多地吸收了現(xiàn)代化的文化成果。他們表現(xiàn)出來的特點是更容易接受新鮮事物，較父輩們能夠具有較高的維權(quán)意識和民主意識。因此他們反過來教授自己的父輩們知識。最具有代表性的就是網(wǎng)絡(luò)的使用。作為最廣泛的傳播媒介，大多數(shù)老一代農(nóng)民工必須向自己的子輩們學習如何使用網(wǎng)絡(luò)。

（二）新生代農(nóng)民工具有較高的政治參與意識與參與能力

新生代農(nóng)民工政治參與是指新生代農(nóng)民工通過各種方式參加政治生活，并直接或間接地影響政治體系的構(gòu)成、運行方式和規(guī)則以及公共政策的政治行為[3]。與父輩們相比，作為農(nóng)民工最大的亞群體，他們具有較強的政治參與愿望和利益訴求。調(diào)查顯示，有高達85.3%的調(diào)查對象經(jīng)?；蚺紶柺湛?、收聽時事新聞；有83.1%的調(diào)查對象經(jīng)?；蚺紶柵c家人朋友談?wù)搰掖笫?；?jīng)?；蚺紶栮P(guān)注黨的路線、方針、政策的新生代農(nóng)民工占71.7%。而老一代農(nóng)民工，他們更加依賴于農(nóng)村的生活環(huán)境，不善于或者不愿意利用新媒體獲取新聞信息。同時，新生代農(nóng)民工具備了使用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體的能力。阿爾蒙德指出，公民參與分三種類型：狹隘觀念者（村民型）、服從型（臣民型）、參與者（參與型）。新生代農(nóng)民工的政治社會化主要是在學?；虍厴I(yè)后來到城市才形成的，因此受傳統(tǒng)的村民文化影響較小。為了更好地融入城市，他們對于參與政治生活更加積極，趨向于一種參與型的公民參與。而老一代農(nóng)民工更趨向于村民型、臣民型，或者居于兩者之間的一種公民參與。因此，無論是從政治社會化的過程，還是從政治參與的意識來看，新生代農(nóng)民工都比父輩要更加積極地參與到政治生活當中。

三、農(nóng)村“空心化”下的村民自治主體“錯位”與“缺位”

（一）“空心化”對村民自治主體“錯位”形成助力

村民自治這一概念早在19世紀20年代就已經(jīng)提出，但是作為一項制度規(guī)定最早出現(xiàn)在1982年的《憲法》。1982年我國修訂頒布的《憲法》第111條，規(guī)定“村民委員會是基層群眾自治性組織”。對于村民自治的概念，我國政界和學術(shù)界一致認為：“村民自治就是農(nóng)民作為主體，對村內(nèi)事務(wù)進行自我管理、自我教育和自我服務(wù)，以保障自身的權(quán)利和履行義務(wù)的一種組織方式?！弊?0世紀80年代以來，在結(jié)束了人民公社的組織管理形式之后，村民自治作為村民自我管理的形式逐步走向成熟，但是改革開放給鄉(xiāng)村管理帶來紅利的同時也暴露出一些問題。來自“鄉(xiāng)政”和村黨支部的干預導致村民不能正常管理本村事務(wù)，形成村民自治主體的“錯位”。從村民自治主體來講，一方面，表現(xiàn)在村民以外的主體因素?！班l(xiāng)政”對“村政”的干預，《村委會組織法》第4條規(guī)定了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。但事實上由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層政權(quán)，作為縣和村的連接點，都會對村民自治施加壓力。還表現(xiàn)在村黨支部對村委會的影響?！洞逦瘯M織法》第3條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導核心作用：依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。”但是在實際運作中，因為村兩委成員兼有村黨支部和村委會的雙重身份，以及村委的黨員身份，使得村黨支部包攬了村內(nèi)的事權(quán)、財權(quán)等重要事務(wù)。

那么怎樣判斷村民是否擁有了主體地位，充分行使了自己的權(quán)利呢？村民自治主體應(yīng)包括兩個特征：首先，村民自治主體必須是法律上規(guī)定的享有村民自治權(quán)利的主體；其次，村民自治主體必須能夠依法參與村民自治活動、行使村民自治權(quán)利。村民自治主體既享有村民自治權(quán)利同時也能行使村民自治權(quán)利[4]。由于農(nóng)村勞動力的外流，這些具有較高政治素養(yǎng)的村民不能參與到村民自治的日常事務(wù)中來，村民自治主體缺失，自治的有效性就不能得到保障，“鄉(xiāng)政”與村黨委對村務(wù)形成干預就有了更大的空間。

（二）“空心化”造成村民自治主體缺位

大量農(nóng)民工進城務(wù)工造成了農(nóng)村的“空心化”，而村民自治是村民的自治，村民自治主體是村民自治的核心因素。村民自治是一種廣大村民群眾廣泛參與村莊公共事務(wù)的直接民主形式，是農(nóng)村基層的群眾自治，要求由村民自己管理本村事務(wù)，廣大村民群眾以主人翁的身份自覺參與到公共生活中，自主管理本村事務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，2010年我國農(nóng)民工總量達到2.42億人，其中外出農(nóng)民工1.53億人。至2015年，農(nóng)民工人數(shù)更是達到了2.74億人，外出農(nóng)民工的人數(shù)為1.68億。因此，缺乏群眾基礎(chǔ)的村民自治勢必會使村民自治出現(xiàn)合法性危機，村民不能了解村內(nèi)的具體情況，就不能很好地維護自身的利益，也不能履行基本的義務(wù)。村民群眾是村民自治的主體，村民會議和村民代表會議是村民自治的組織和權(quán)力機構(gòu)。村民會議由于參加會議人員相對要少得多，容易召集，有利于提高民主決策的效率而成為村民民主決策的主要形式。根據(jù)我國《村委會組織法》第20條規(guī)定“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表”。村民代表的產(chǎn)生方法一般有兩種：一是根據(jù)村住戶的多少，由村民按戶推選產(chǎn)生，一般五戶至十五戶推選一人；二是由各村小組推選產(chǎn)生。中國有2.7億的農(nóng)民工離開農(nóng)村來到城市，而留在農(nóng)村的大部分是“6199部隊”，作為村民代表的青壯年只有在村里進行換屆選舉等重大事務(wù)的時候才返鄉(xiāng)。常年脫離農(nóng)村生活的外出農(nóng)民工逐漸對自己的家鄉(xiāng)由熟悉到陌生，甚至有些童年的時候就離開家鄉(xiāng)，對農(nóng)村事務(wù)更是一無所知。他們只是擁有農(nóng)民身份，其實已經(jīng)完全適應(yīng)了城市的生活而急于融入城市。與此同時，《村委會組織法》對于村民代表資格的規(guī)定是在本村居住六個月以上的村民才具有村民代表的資格。這就決定了常年在外打工，“候鳥式”返鄉(xiāng)的農(nóng)民工們即使因為自家的土地、房屋等財產(chǎn)依然在農(nóng)村，也不能作為村民代表參與到民主決策中，更不用說日常的民主管理、民主監(jiān)督。村民自治主體的“缺位”和“失位”使村民自治的合法性受到挑戰(zhàn)，村民作為真正的自治主體得不到保障，不利于村民自治的民主化建設(shè)。

四、村民自治主體的回歸

近年來，村民自治主體的構(gòu)成又有了新變化，退休老干部重新出任村干部成為了鄉(xiāng)村治理的新鄉(xiāng)賢，這無疑是對村民自治主體的有效補充。退休老干部具有多年豐富的從政經(jīng)驗，而且掌握著一定的政治資源，對村民自治做出越來越多的貢獻。但是他們再次回到農(nóng)村開展工作也會存在一些問題。比如在城市工作和生活多年，家屬都長期在城市生活，那么退休老干部必須往返于城鄉(xiāng)之間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會應(yīng)了解具體情況，對這些退休老干部以及家屬給予住房等生活保障，以留住退休老干部。另外，各級政府應(yīng)給予退休老干部以政策性支持，支持他們招商引資，對村民集體貸款提供優(yōu)惠政策等。為促進退休老干部返鄉(xiāng)常態(tài)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會還應(yīng)完善干部管理體制機制，完善對于退休老干部的管理。

農(nóng)村留不住人，新生代農(nóng)民工不愿返鄉(xiāng)，這是現(xiàn)在農(nóng)村自治主體缺失的根本原因，而農(nóng)村留不住人則是因為農(nóng)村經(jīng)濟不發(fā)達。由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民失去了賴以生存的土地，在“民以食為天”的中國，沒有土地的農(nóng)民必然會另尋出路。即使還留有部分土地，也是賀雪峰所說的半耕半工式的農(nóng)戶。新生代農(nóng)民工長期在城市務(wù)工，已經(jīng)完全脫離了農(nóng)村的生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，徒有農(nóng)民之名，其實已經(jīng)在向新市民轉(zhuǎn)變。農(nóng)村發(fā)展是得靠政府和社會各界的幫扶，但是最主要還是得靠農(nóng)民自主創(chuàng)新。“中國第一村”華西村、安徽鳳陽縣小崗村都是農(nóng)村改革的典范。只有農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展了，農(nóng)民最基本的溫飽問題解決了，農(nóng)村才會留住人。另外，對于返鄉(xiāng)的新生代農(nóng)民工也要給予優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，加大農(nóng)業(yè)補貼力度。

對于原有的村民代表要加強培訓，緊跟時代步伐，實現(xiàn)村級管理的現(xiàn)代化?，F(xiàn)在農(nóng)村兩委普遍存在著開會才露面的現(xiàn)象，平日都不在村里的工作崗位上，這樣很難對村里的日常事務(wù)進行掌握。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)做好對村委的考勤監(jiān)督，做好對村干部的理論知識培訓，提高其政治參與能力。村民自治主體是維護村民自治權(quán)的核心，特別要轉(zhuǎn)變村民自治主體的傳統(tǒng)政治觀念，作為村民與上級政府的橋梁，及時掌握村民的利益訴求，做好上傳下達才會減少群體性事件的發(fā)生。很多農(nóng)民維權(quán)的突發(fā)事件都是因為農(nóng)民在自己合法利益得不到很好保障的情況下情緒得不到疏解才釀成的，如果能及時了解農(nóng)民的情況、傳達農(nóng)民的意愿，對農(nóng)民做好情緒疏導工作，也許就不會發(fā)生那么多的農(nóng)民上訪事件。

參考文獻：

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