網(wǎng)絡(luò)空間四大治理體系的理念與共識解析

侯欣潔+王燦發(fā)

【摘要】美國、歐盟、中國、俄羅斯不同國家和政府間組織，不斷地把對網(wǎng)絡(luò)空間的治理提升到戰(zhàn)略高度，形成了美國、中國、俄羅斯、歐盟四大治理體系，雖然這四大治理體系在治理路徑與理念方面存在差異，其實質(zhì)反映了先發(fā)性優(yōu)勢和國際影響力的博弈狀態(tài)，但在網(wǎng)絡(luò)空間治理的戰(zhàn)略性地位認同、運行主體、治理領(lǐng)域和框架方面存在著共識與合作的基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】網(wǎng)絡(luò)空間；美國、歐盟、中國、俄羅斯治理體系；圈層；多利益攸關(guān)方

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和演變，網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展成為帶有虛擬社會、主權(quán)網(wǎng)絡(luò)化延伸和全球公域等復(fù)合色彩的體系概念。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的升級迭代和各國信息化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的差異性探索，網(wǎng)絡(luò)空間權(quán)益的重要性、控制力和博弈權(quán)的不平衡性逐漸顯現(xiàn)出來。網(wǎng)絡(luò)空間成為世界信息傳播新秩序構(gòu)成的重要一環(huán)，但同時也存在著先發(fā)性優(yōu)勢、控制力不平衡所造成的國際信息民主化秩序重組的問題。

網(wǎng)絡(luò)空間治理從原先互聯(lián)網(wǎng)治理所強調(diào)的專業(yè)性、技術(shù)性領(lǐng)域轉(zhuǎn)向更廣泛的政治、安全和經(jīng)濟領(lǐng)域，政府和政府間組織在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的重要性也日益凸顯。在當前的國際社會中，美國、歐盟、中國和俄羅斯，日益成為影響國際秩序的重要力量。基于網(wǎng)絡(luò)空間的特殊戰(zhàn)略性意義，美國、歐盟、中國、俄羅斯這些國家和政府組織，不約而同地不斷把網(wǎng)絡(luò)空間的治理提升到戰(zhàn)略高度，形成帶有各自立場與主張的網(wǎng)絡(luò)空間治理體系。這四大治理體系是基于網(wǎng)絡(luò)空間這一主權(quán)延伸和公權(quán)集聚特殊領(lǐng)域形成的涵蓋行為主體、治理主體、治理手段的互動體系。在治理角度、理念和框架方面，美國、歐盟、中國、俄羅斯的網(wǎng)絡(luò)空間治理體系有各自的著力點。由于政治主張、國際關(guān)系、利益訴求以及先發(fā)性優(yōu)勢的差異，也使得這四大治理體系形成兩種框架的博弈狀態(tài)。本文對這四大治理體系的共性與差異進行分析，試圖尋求網(wǎng)絡(luò)空間治理體系在建構(gòu)國際秩序方面的共識落腳點與戰(zhàn)略對接點。

一、四大治理體系的共性與差異

綜觀當下，網(wǎng)絡(luò)發(fā)展已進入3.0時代。網(wǎng)絡(luò)的行為主體主要包括：個人、機構(gòu)和企業(yè)3種。網(wǎng)絡(luò)治理的主體則包括：政府、行業(yè)協(xié)會（內(nèi)容、技術(shù)、行為）、國際組織（機構(gòu)）三個方面。具體治理的手段包括：協(xié)議（例如IPV4/IPV6或者TCP/IP）、法律、條例、規(guī)章以及標準（技術(shù)）?？梢哉f，行為主體、治理主體和治理手段的互動狀態(tài)即為網(wǎng)絡(luò)治理體系。

美國、歐盟、中國、俄羅斯雖然在先發(fā)性優(yōu)勢與戰(zhàn)略格局博弈程度方面各有差異，但在網(wǎng)絡(luò)空間治理戰(zhàn)略認同、運行主體、治理領(lǐng)域和框架方面仍然存在著共識與合作的基礎(chǔ)。

（一）網(wǎng)絡(luò)空間概念起點——圈層性發(fā)展/功能概念共識

全球網(wǎng)絡(luò)空間可以分為三個不同的層次構(gòu)成，即物理網(wǎng)絡(luò)層、邏輯網(wǎng)絡(luò)層以及網(wǎng)絡(luò)人格層。網(wǎng)絡(luò)人格層更加折射出關(guān)系屬性的競合體現(xiàn)，包括個人層面、網(wǎng)絡(luò)組織人格化和網(wǎng)絡(luò)國家權(quán)益的人格化?？梢哉f，圈層性發(fā)展/功能概念，是對技術(shù)性基礎(chǔ)設(shè)施概念的升級，是現(xiàn)代國際化網(wǎng)絡(luò)格局與權(quán)力博弈的重要體現(xiàn)。

（二）美國和歐盟治理體系的共性分析

美國和歐盟治理體系，中國和俄羅斯治理體系之間各自存在著一定的共性特點。美國倡導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)治理模式——以多利益攸關(guān)方為原則。美國以其技術(shù)先發(fā)性優(yōu)勢、資源配置優(yōu)勢、標準頒發(fā)優(yōu)勢、知識產(chǎn)權(quán)利益固化優(yōu)勢、非政府組織功能性治理優(yōu)勢、健全法律體系優(yōu)勢以及國際組織影響力優(yōu)勢，締造了多層次、均衡性、統(tǒng)攝性兼具的“多利益攸關(guān)方”網(wǎng)絡(luò)治理體系。

國際互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會（ISOC）是領(lǐng)導(dǎo)國際互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的科技和經(jīng)濟發(fā)展并指導(dǎo)國際互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)政策制定的非盈利、非政府性組織。它發(fā)布了“多利益攸關(guān)方原則”下的網(wǎng)絡(luò)空間治理框架。值得注意的是，其框架與美國的多利益攸關(guān)方網(wǎng)絡(luò)空間治理體系如出一轍。主要是以技術(shù)層、標準層、傳輸層、應(yīng)用層、組織層和用戶層構(gòu)成，不同程度地強調(diào)企業(yè)與產(chǎn)業(yè)的先導(dǎo)優(yōu)勢和自治性約定，雖然兼顧了一些公共服務(wù)與政府機構(gòu)環(huán)節(jié)，但是整體上通過非政府行為主體方式進行治理。而美國也恰恰通過這種方式，實施功能性、隱蔽性國家治理模式。

歐盟體系雖然一定程度上贊同非政府行為主體的治理方式，但是不同層面表達打破美國網(wǎng)絡(luò)空間治理壟斷地位的主張，歐洲實行“差異化‘多利益攸關(guān)方”治理模式，通過維護私權(quán)為突破口，以加強跨國性網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)合作與治理為途徑，從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全乃至數(shù)據(jù)主權(quán)的終極目標。

（三）中國和俄羅斯治理體系的共性分析

中國作為后發(fā)性互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展大國，由于受到已有信息發(fā)達國家治理壁壘的影響，以政府間組織多邊協(xié)商為契機，以達成網(wǎng)絡(luò)空間共識為目標，以區(qū)域性和聯(lián)合國區(qū)隔層面形成網(wǎng)絡(luò)空間治理模型。雖然我國技術(shù)、標準、知識產(chǎn)權(quán)、非政府組織以及區(qū)域性國際組織影響力在不斷提升，但仍需要打造原發(fā)性、均衡性治理體系格局。

俄羅斯作為金磚國家之一，具有較高的戰(zhàn)略布局能力和技術(shù)標準控制優(yōu)勢，并以此試圖打造高保護強度的網(wǎng)絡(luò)空間法律治理體系，其通過技術(shù)自主性優(yōu)勢，配套強準入管控規(guī)制和高網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略規(guī)格予以實施，并希望這一網(wǎng)絡(luò)治理體系，可以發(fā)揮較大的區(qū)域示范性和影響力。俄羅斯網(wǎng)絡(luò)空間治理體系強調(diào)平等、自由，提倡更進一步發(fā)揮政府作用，這在一定程度上與中國網(wǎng)絡(luò)空間的治理體系不謀而合。

中國和俄羅斯從地緣政治、國際格局和網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個方面，形成了信息空間格局的共建共識，強調(diào)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的原則，提倡政府和政府間主導(dǎo)的多邊利益協(xié)調(diào)機制。2016年6月，中俄發(fā)布關(guān)于協(xié)作推進信息網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展的聯(lián)合聲明，達成七項共識，貫穿個人權(quán)益、經(jīng)濟、科技、網(wǎng)絡(luò)安全與反恐合作以及國家主權(quán)理念原則。[1]

（四）差異

很顯然，四大治理體系，呈現(xiàn)出兩大陣營特點，其差異主要集中在“網(wǎng)絡(luò)空間”的定位、治理與協(xié)商框架差異，以及顯隱性手段選取的角度。[2]美國締造了多層次、均衡性、統(tǒng)攝性兼具的“多利益攸關(guān)方”網(wǎng)絡(luò)治理體系。它將這種治理理念通過技術(shù)標準化方式、國際性非營利組織框架挪移等方式，在無形中擴大了其治理體系的影響力和深遠性。美國等發(fā)達國家希望以技術(shù)自治、標準自治、企業(yè)自治、國際組織協(xié)調(diào)等方式推行其功能性、隱性治理體系。雖然不能完全排除政府管理的作用，但從權(quán)限配比、組織成員所屬國來源等方式，限制其他國家以政府組織為代表、追求顯性治理的平等權(quán)力。[3]

二、網(wǎng)絡(luò)空間治理博弈的三個階段

網(wǎng)絡(luò)空間治理博弈的階段劃分，實際上與世界范圍內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展以及其發(fā)揮作用的范圍呈現(xiàn)出相似的發(fā)展曲線。

第一，互聯(lián)網(wǎng)治理階段，在這一階段，主要的治理共識框架依托于信息社會世界峰會?；ヂ?lián)網(wǎng)治理，更多地被定義為商業(yè)范疇的技術(shù)標準的博弈。先發(fā)優(yōu)勢國家美國占據(jù)絕對優(yōu)勢地位。

第二，網(wǎng)絡(luò)空間屬性趨近政治權(quán)力與主權(quán)的博弈，該階段力量博弈主要體現(xiàn)在美英主導(dǎo)的全球網(wǎng)絡(luò)空間治理大會和中俄基于聯(lián)合國框架的治理框架的角逐。

第三，聯(lián)合國協(xié)商框架博弈和自發(fā)性世界互聯(lián)網(wǎng)大會尋求共識階段。[4]

三、治理手段博弈的聚焦點

（一）技術(shù)的不平等性與不可靠性

1.萬維網(wǎng)結(jié)構(gòu)不均衡

萬維網(wǎng)結(jié)構(gòu)不均衡主要體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)層面的不平等性和強勢應(yīng)用層隱性控制力差異與安全威脅性。艾伯特拉斯洛·巴拉巴西曾論述網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的基本框架，1998年計算出網(wǎng)絡(luò)的“直徑”“十九度間隔”。通過搜索引擎抓取過程中，萬維網(wǎng)的拓撲結(jié)構(gòu)存在著高度不均衡現(xiàn)象，網(wǎng)絡(luò)連接和應(yīng)用層面存在優(yōu)先情節(jié)和凝聚特征。[5]

2.搜索引擎、社交工具等應(yīng)用存在被操控的風(fēng)險

無論是中心節(jié)點、超級鏈接的存在，還是向前過濾算法機制、社交工具的情緒感染，都存在著被操控的風(fēng)險。Robert Epstein通過多次實驗證實，存在搜索引擎操縱現(xiàn)象，并發(fā)現(xiàn)谷歌在搜索方面的絕對統(tǒng)治情況。絕大多數(shù)國家，90%以上在線搜索通過谷歌執(zhí)行。通過計算得出，谷歌能在不被人察覺的情況下操縱全球25%的國家大選。[6]

3.技術(shù)標準的壁壘性和大型跨國互聯(lián)網(wǎng)公司的市場強勢

全球互聯(lián)網(wǎng)博弈過程中，技術(shù)標準和協(xié)議壁壘是非常重要的一個環(huán)節(jié)。信息發(fā)達國家可利用芯片優(yōu)勢、操作系統(tǒng)優(yōu)勢、軟件開發(fā)優(yōu)勢和硬件覆蓋面優(yōu)勢等，通過更多的后門技術(shù)進行跨國數(shù)據(jù)搜集。這可能會造成一定的數(shù)據(jù)主權(quán)威脅和數(shù)據(jù)私權(quán)的侵犯。在移動互聯(lián)網(wǎng)時代，在已有互聯(lián)網(wǎng)標準格局劣勢的情況下，我國開始在標準層面追趕，開發(fā)3G國標，又在硬件設(shè)備上創(chuàng)建國有品牌優(yōu)勢。但在知識產(chǎn)權(quán)和專利權(quán)博弈過程中，確實占據(jù)較為劣勢的地位。另外，大型跨國互聯(lián)網(wǎng)公司通過強勁的市場滲透力和影響力，實現(xiàn)全球化發(fā)展戰(zhàn)略，其資本優(yōu)勢、品牌優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢在網(wǎng)絡(luò)治理中不斷聚攏寡頭型優(yōu)勢。因此，以大型跨國互聯(lián)網(wǎng)公司作為顯性網(wǎng)絡(luò)空間治理主體，通過標準和協(xié)議領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)網(wǎng)絡(luò)自治，極有利于其背后所屬的發(fā)達主權(quán)國家進行以企業(yè)為先導(dǎo)和中介的隱蔽性網(wǎng)絡(luò)治理戰(zhàn)略目標。

（二）國際組織利益博弈

國際組織是目前世界網(wǎng)絡(luò)治理體系中非常重要的組成部分。國際非營利組織一定程度上成為全球網(wǎng)絡(luò)治理體系的協(xié)商平臺和現(xiàn)行的重要功能實施平臺。但由于信息發(fā)達國家的影響與滲透，一些國際組織成為其推廣全球化網(wǎng)絡(luò)治理體系理念的重要載體，這也使得當下網(wǎng)絡(luò)治理層面國際組織存在著利益博弈。安德魯·查德威克曾論述過互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域以往依靠電信管理模式的機制正在日益受到威脅。電信管理模式的機制基礎(chǔ)是國家間采用的相對簡單的技術(shù)協(xié)定。然而，隨著電信基礎(chǔ)設(shè)施所有制屬性的不斷私有化，以及ICT產(chǎn)業(yè)融合現(xiàn)象的加劇，必然需要更加綜合性的治理模式。[7]

在網(wǎng)絡(luò)空間治理博弈過程中，曾經(jīng)出現(xiàn)信息社會世界峰會（WSIS）功能弱化的情況，隨著針對互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu)（ICANN）等管理權(quán)的爭議，美英等國又通過國際互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會（ISOC）和全球網(wǎng)絡(luò)空間治理大會等形式傳遞其治理理念。而巴西等國則召開全球互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（GIF）分庭抗禮。中國也于2014年開始召開首屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會。中俄等國希望回歸到聯(lián)合國框架下的政府間組織國際電信聯(lián)盟（ITU）并通過WSIS組合推進新型多邊網(wǎng)絡(luò)治理理念。[8]

四、網(wǎng)絡(luò)治理戰(zhàn)略存在共識基礎(chǔ)

（一）網(wǎng)絡(luò)主權(quán)具有戰(zhàn)略性地位——戰(zhàn)略認同共識

在網(wǎng)絡(luò)治理體系構(gòu)建過程中，雖然四大體系各有差異，但各國在制定法律體系和國家層面戰(zhàn)略時都體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的戰(zhàn)略性這一點。因此，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的重要性認同具有治理體系的戰(zhàn)略認同的共識基礎(chǔ)。

（二）網(wǎng)絡(luò)治理體系需要多方主體參與，但權(quán)力比例和發(fā)揮方式需協(xié)調(diào)——運行主體共識

無論是美國、俄羅斯、中國還是歐盟，都認識到網(wǎng)絡(luò)治理層次的多元性、涉及鏈條的復(fù)雜性，都希望個人、專家、研究機構(gòu)、企業(yè)、國際組織和政府整合構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)治理體系。在這一點上，存在著體系運行主體的共識基礎(chǔ)。只不過，如何參與、如何協(xié)調(diào)、政府間組織功能大小需要進一步協(xié)商。

（三）圍繞用戶隱私、數(shù)據(jù)安全和網(wǎng)絡(luò)反恐等議題具有公私合作、政府間合作基礎(chǔ)——治理領(lǐng)域共識

近幾年來對于網(wǎng)絡(luò)空間安全問題，各國普遍認識到了可能存在的安全風(fēng)險，在涉及用戶隱私、數(shù)據(jù)安全和網(wǎng)絡(luò)反恐議題方面，不同政府要求與相關(guān)服務(wù)企業(yè)建立權(quán)益關(guān)系，并通過不同形式、機構(gòu)、會議展開政府間合作框架的商討，可以說，在這一點上，各國之間存在著共同的治理領(lǐng)域共識。

（四）全球網(wǎng)絡(luò)安全指數(shù)（GCI）框架下的合作基礎(chǔ)——治理框架共識

ITU曾與ABI研究公司建立了一個全球網(wǎng)絡(luò)安全指數(shù)（GCI），旨在捕捉每個國家承諾和防范網(wǎng)絡(luò)安全方面的能力，而不是評估其詳細功能或可能存在的漏洞。表1詳細描述了GCI涵蓋的五個領(lǐng)域的指數(shù)框架。從表1我們可以看到：全球網(wǎng)絡(luò)安全指數(shù)（GCI）涉及法律措施、技術(shù)措施、組織措施、能力構(gòu)建和合作領(lǐng)域。

ITU and ABI Research報告（2015）顯示，2014年全球網(wǎng)絡(luò)安全GCI平均指數(shù)為0.28。根據(jù)規(guī)劃的2020年提升40%的目標，到2020年全球網(wǎng)絡(luò)安全GCI平均指數(shù)應(yīng)提高到0.39。不同的指標組間的最高水平的排名是相關(guān)法律措施，平均為0.50。

在2014年全球網(wǎng)絡(luò)安全指數(shù)水平等級的區(qū)域圖中，用藍色標記全球網(wǎng)絡(luò)安全指數(shù)水平等級較高區(qū)域，用橙色標記全球網(wǎng)絡(luò)安全指數(shù)水平較低區(qū)域。其中，北美國家網(wǎng)絡(luò)安全防范水平最高，大多數(shù)其他發(fā)達國家具有相對較高的防范水平，但在許多發(fā)展中國家，其網(wǎng)絡(luò)安全防范水平較低，特別是在非洲，網(wǎng)絡(luò)安全防范水平較低。按照國家來測算，美國的網(wǎng)絡(luò)安全指數(shù)GCI評級最高為0.824，其次是加拿大和澳大利亞GCI評級為0.794，馬來西亞和阿曼GCI評級為0.765。其他9個評級高于0.7的國家是新西蘭、挪威、巴西、愛沙尼亞、德國、印度、日本、韓國、英國。而在天平的另一端，索引中包含的9個國家GCI為0，另有42個國家評級低于0.1。全球網(wǎng)絡(luò)安全指數(shù)排名最高的國家，同樣在信息通信技術(shù)ICT發(fā)展指數(shù)排名中排名也相應(yīng)靠前。[9]

五、結(jié)語

美國憑借其多種優(yōu)勢，締造了“多利益攸關(guān)方”網(wǎng)絡(luò)治理體系。歐盟的網(wǎng)絡(luò)空間治理體系，是差別化的“多利益攸關(guān)方”治理模式，并不主張建立由政府主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)空間治理方式，而是松散的、自上而下的治理體系。中國采用的是互聯(lián)網(wǎng)多邊治理體系，中國的網(wǎng)絡(luò)空間治理準則，呈現(xiàn)出區(qū)域性協(xié)同向國際性拓展的道路。俄羅斯采取了政府主導(dǎo)型治理模式，強調(diào)政府在網(wǎng)絡(luò)空間中的主導(dǎo)作用，核心在于通過立法和行政手段，正確發(fā)揮政府的干預(yù)作用。

雖然四大治理體系存在著道路與理念的差異，但仍可以在戰(zhàn)略認同、運行主體、治理領(lǐng)域和治理框架方面存在合作的基礎(chǔ)，希望在未來能夠以聯(lián)合國為框架主體，構(gòu)建更多有效溝通與協(xié)作機制的平臺。

參考文獻：

[1]中華人民共和國主席和俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)關(guān)于協(xié)作推進信息網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展的聯(lián)合聲明[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/zgjx/2016-06/26/c_135466694.htm

[2]虞爽.應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)空間的國家安全挑戰(zhàn)——一場虛擬與現(xiàn)實交織的博弈[J].世界知識，2016（6）：14-24.

[3]安德魯·查德威克.互聯(lián)網(wǎng)政治學(xué)：國家、公民與新傳播技術(shù)[M].任孟山，譯.北京：華夏出版社，2010：278.

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[6]Robert Epstein.SyncMind|互聯(lián)網(wǎng)和搜索引擎給你了信息，卻控制了你的思維[EB/OL].http：//mp.weixin.qq.com/s？__biz=MzA3MzI4MjgzMw==&mid=2650715104&idx=1&sn=ff03263ec82f088b6fa183251ed2670c&scene=23&srcid=0701t0OaXp7apj5b29riZVre#rd.

[7]安德魯·查德威克.互聯(lián)網(wǎng)政治學(xué)：國家、公民與新傳播技術(shù)[M].任孟山，譯.北京：華夏出版社，2010：282.

[8]支振鋒.網(wǎng)絡(luò)主權(quán)植根于現(xiàn)代法理[EB/OL].http：//news.gmw.cn/2015-12/17/content_18127395.htm

[9]International Telecommunication Union.Measuring the information society report 2015.ISBN 978-92-61-15791-3.http：//www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Pages/publications/mis2015.aspx

編校：趙 亮