深化能源稅費(fèi)改革勢(shì)在必行

□ 劉滿平

深化能源稅費(fèi)改革勢(shì)在必行

□ 劉滿平

深化能源稅費(fèi)改革，對(duì)理順能源價(jià)格形成機(jī)制、降低社會(huì)用能成本具有重要意義。

我國(guó)能源價(jià)格總體高于主要能源生產(chǎn)國(guó)家。李曉東 供圖

日前，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本工作方案》，將降低能源成本作為降低國(guó)內(nèi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本的途徑之一。能源成本高低外在表現(xiàn)為能源價(jià)格的高低，由于我國(guó)能源價(jià)格實(shí)行的是價(jià)內(nèi)稅，包含政府對(duì)能源行業(yè)所征收的各種稅費(fèi)，因此，深化能源稅費(fèi)改革，對(duì)理順能源價(jià)格形成機(jī)制、降低社會(huì)用能成本具有重要意義。

我國(guó)能源價(jià)格總體高于主要能源生產(chǎn)國(guó)家

自金融危機(jī)以來(lái)，盡管全球能源產(chǎn)品價(jià)格普遍出現(xiàn)大幅下跌，但受多種因素影響，我國(guó)能源價(jià)格總體高于美國(guó)、俄羅斯、巴西等主要能源生產(chǎn)國(guó)家。

國(guó)內(nèi)煤炭?jī)r(jià)格高于主要國(guó)際市場(chǎng)。2015年底，中國(guó)秦皇島、澳大利亞BJ、歐洲ARA港和南非理查德RB動(dòng)力煤現(xiàn)貨價(jià)分別為每噸370元、339元、296元和318元。去年以來(lái)，隨著我國(guó)煤炭行業(yè)推進(jìn)供給側(cè)改革，執(zhí)行去產(chǎn)能政策，國(guó)內(nèi)煤炭?jī)r(jià)格持續(xù)上漲，而國(guó)際市場(chǎng)煤炭?jī)r(jià)格漲幅不大，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)煤炭?jī)r(jià)差進(jìn)一步拉大。

國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格屬于世界中等水平。石油市場(chǎng)化程度較高，各國(guó)不含稅的石油終端售價(jià)相差無(wú)幾，但由于不同的政策導(dǎo)向，包含稅費(fèi)后的成品油價(jià)格差別較大。例如，2015年10月，北京汽油價(jià)格每升5.92元，分別高出同期美國(guó)和加拿大54%和16%。

天然氣價(jià)格大幅高于國(guó)際市場(chǎng)。從液化天然氣（LNG）看，我國(guó)LNG進(jìn)口價(jià)格與日本差不多。2014年日本LNG進(jìn)口價(jià)格為每百萬(wàn)英熱單位16.33美元，是德國(guó)的1.8倍，是英國(guó)、美國(guó)和加拿大的2倍、3.8倍和4.2倍。從管道氣看，近年來(lái)隨著油價(jià)和煤價(jià)持續(xù)大幅下跌，長(zhǎng)期偏低的管道氣價(jià)在價(jià)格改革之后，比價(jià)反而有所提高。

電價(jià)總水平在國(guó)際處于中等水平。從銷售電價(jià)總水平看，按美元對(duì)人民幣匯率6.6換算，我國(guó)銷售電價(jià)總水平約為每千瓦時(shí)0.10美元，與美國(guó)、南非、土耳其等國(guó)家基本持平，在國(guó)際上處于中等水平。從電價(jià)結(jié)構(gòu)來(lái)看，中國(guó)工商業(yè)電價(jià)比美國(guó)高45%。

能源稅費(fèi)占比偏高是導(dǎo)致能源價(jià)格過(guò)高的重要原因

能源價(jià)格主要由能源市場(chǎng)供求關(guān)系決定，但同時(shí)也受其他多種因素影響，例如，資源稟賦、交易稅費(fèi)、定價(jià)機(jī)制、流通費(fèi)用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。由于我國(guó)實(shí)行的是價(jià)內(nèi)稅，最終消費(fèi)者所承擔(dān)的能源價(jià)格包含國(guó)家針對(duì)能源開發(fā)、生產(chǎn)、消費(fèi)過(guò)程中各經(jīng)濟(jì)主體及其經(jīng)濟(jì)行為所征收的各項(xiàng)稅收和費(fèi)用。因此，能源企業(yè)所負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)（簡(jiǎn)稱能源稅費(fèi)）高低也會(huì)影響我國(guó)能源價(jià)格的高低。以油氣行業(yè)為例，當(dāng)前我國(guó)征收的與能源相關(guān)的稅收，包括資源稅、增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車輛購(gòu)置稅、車船稅等。除稅收外，國(guó)家還對(duì)能源的開采征收有關(guān)費(fèi)用或政府性基金等，包括探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)、探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款，以及石油特別收益金、水利建設(shè)基金等?？傮w上看，能源稅收占整個(gè)能源稅費(fèi)的比重大，而收費(fèi)或基金比例小，影響不大。

與世界主要能源生產(chǎn)國(guó)家相比，我國(guó)能源稅費(fèi)占整個(gè)能源價(jià)格構(gòu)成的比重偏高。以成品油為例，按照目前我國(guó)成品油價(jià)格結(jié)構(gòu)，各種稅費(fèi)占整個(gè)油價(jià)的比例大約為48%，稅負(fù)水平高于美國(guó)（15%）、日本（41%），在國(guó)際上處于中等偏上的水平。由于國(guó)內(nèi)成品油實(shí)際消費(fèi)價(jià)和稅費(fèi)是混合在一起的，不是價(jià)稅分離，所以導(dǎo)致國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格相對(duì)較高。如果除去稅費(fèi)，國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格與美國(guó)多數(shù)加油站的價(jià)格基本持平。

現(xiàn)行能源稅費(fèi)存在問題

我國(guó)現(xiàn)行的能源稅費(fèi)存在一些問題，需要加以解決。

能源收費(fèi)種類偏多，隨意性較大。當(dāng)前我國(guó)油氣行業(yè)要繳納15種稅收、6種收費(fèi)，收費(fèi)的種類較多，不符合“正稅清費(fèi)”的稅制改革方向。同時(shí)，這種費(fèi)、稅、金同時(shí)并存的稅費(fèi)體系過(guò)于煩瑣復(fù)雜，無(wú)助于促進(jìn)資源產(chǎn)品價(jià)格改革。在其他能源稅費(fèi)制度中，也明顯存在著稅費(fèi)混淆、以費(fèi)擠稅等現(xiàn)象。此外，能源稅費(fèi)收取尤其是相關(guān)收費(fèi)后續(xù)利用制度欠缺，隨意性較大，在建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和支撐替代能源方面未能發(fā)揮應(yīng)有作用。

部分稅種存在征收環(huán)節(jié)不合理、重復(fù)計(jì)征等問題。例如，資源稅定性不準(zhǔn)確、功能定位不合理，征收方式和計(jì)稅依據(jù)不科學(xué)，且征收范圍窄、稅率低。消費(fèi)稅稅率低，生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收不合理，同時(shí)采用價(jià)內(nèi)稅，不利于增強(qiáng)消費(fèi)者的節(jié)能意識(shí)。而且，按照現(xiàn)有稅制將消費(fèi)稅納入計(jì)征教育費(fèi)附加和城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)的基數(shù)，使得稅種重疊，存在重復(fù)計(jì)征，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重。

能源稅收優(yōu)惠政策單一，范圍相對(duì)狹窄，力度不大。一是稅收優(yōu)惠方式單一，主要限于減稅和免稅，受益面比較窄，影響稅收支出的調(diào)節(jié)效果。二是稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)的范圍不寬，力度較小，僅在增值稅與所得稅中對(duì)一部分能源有所體現(xiàn)。三是對(duì)新能源的稅收優(yōu)惠力度不大，不利于其大規(guī)模開發(fā)和推廣。

能源稅費(fèi)改革的基本思路

首先，深化能源稅費(fèi)改革要堅(jiān)持三大原則。

要注重公平和效率。我國(guó)新一輪稅制改革總體目標(biāo)是“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率”。作為其組成部分，能源稅費(fèi)改革也要遵循公平和效率原則。公平原則是指相同納稅能力的人負(fù)擔(dān)相同的稅收，不同納稅能力的人負(fù)擔(dān)不同的稅收。效率原則是指稅收對(duì)資源配置和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不產(chǎn)生影響，從而使稅收額外負(fù)擔(dān)最小，額外收益最大。

要將外部性內(nèi)部化。能源外部性在現(xiàn)實(shí)中的危害巨大且廣泛，而這種外部性沒有在現(xiàn)行稅費(fèi)體系中充分體現(xiàn)。因此，需要將外部性內(nèi)部化，將能源生產(chǎn)和消費(fèi)中對(duì)外部社會(huì)所產(chǎn)生的效應(yīng)納入生產(chǎn)者和消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)行為當(dāng)中，利用經(jīng)濟(jì)杠桿或市場(chǎng)機(jī)制有效控制外部不經(jīng)濟(jì)性；或通過(guò)政府行為、法律手段，控制外部不經(jīng)濟(jì)性的發(fā)生和鼓勵(lì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生正效應(yīng)的生產(chǎn)行為。

要盡量減量化，不能增加納稅人總體負(fù)擔(dān)。當(dāng)前減稅和減負(fù)是稅改的總體方向，能源稅費(fèi)體系改革應(yīng)與總體稅制改革目標(biāo)相一致，應(yīng)盡量減量化，避免重復(fù)征收，新增能源稅收應(yīng)通過(guò)降低其他一些稅種的稅負(fù)來(lái)加以抵消，以實(shí)現(xiàn)不加重企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)的目標(biāo)。

其次，深化能源稅費(fèi)改革要注意以下問題。

完善現(xiàn)行資源稅，規(guī)范資源稅費(fèi)。分期次階段、合理提高稅率標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，原則上應(yīng)對(duì)所有應(yīng)稅能源普遍提高稅率標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)煤炭、石油等非再生性能源實(shí)行定額稅率和比例稅率相結(jié)合的復(fù)合稅率，即在開采或生產(chǎn)環(huán)節(jié)按定額稅率從量計(jì)征，在銷售環(huán)節(jié)按比例稅率從價(jià)計(jì)征；調(diào)整納稅環(huán)節(jié)，將目前在能源被使用或被銷售過(guò)程中征收，調(diào)整至能源被生產(chǎn)或被開采過(guò)程中征收；完善計(jì)征方式，探索建立天然氣和煤炭特別收益金制度，將資源溢價(jià)收歸國(guó)有，保障國(guó)家資源所有者權(quán)益的充分實(shí)現(xiàn)；規(guī)范資源稅費(fèi)，將現(xiàn)有資源開采有關(guān)的基金和費(fèi)用逐步納入資源稅范疇，增加透明度。

部分稅種存在征收環(huán)節(jié)不合理、重復(fù)計(jì)征等問題。李曉東 供圖

完善現(xiàn)行消費(fèi)稅，探索實(shí)現(xiàn)“價(jià)稅分離”。擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，對(duì)目前不符合節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的高能耗產(chǎn)品、高資源消耗品納入消費(fèi)稅征稅范圍；調(diào)整納稅環(huán)節(jié)，將在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改為在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，增強(qiáng)消費(fèi)者稅收意識(shí)，以達(dá)到抑制消費(fèi)高耗能、高污染消費(fèi)品的目的；改革消費(fèi)稅的計(jì)稅方式，將價(jià)內(nèi)稅改為價(jià)外稅，從“價(jià)稅合一”逐步走向“價(jià)稅分離”，以體現(xiàn)能源稀缺程度、市場(chǎng)供求關(guān)系和稅收中性、稅負(fù)公平原則。

完善電價(jià)構(gòu)成，將生態(tài)成本納入電價(jià)。將煤炭的污染和健康損害等外部成本內(nèi)部化，即將生態(tài)成本納入電價(jià)是未來(lái)電價(jià)改革的一個(gè)重要內(nèi)容。而將生態(tài)成本納入電價(jià)有兩種途徑：第一種是對(duì)煤電進(jìn)行生態(tài)成本收費(fèi)，即在煤電上網(wǎng)電價(jià)中增加一部分作為外部性成本內(nèi)部化費(fèi)用（上交國(guó)家）。第二種是對(duì)包括水、風(fēng)、核、太陽(yáng)能等非化石能源電力進(jìn)行生態(tài)收益補(bǔ)償，或者在清潔能源上網(wǎng)電價(jià)中減少一部分，作為生態(tài)收益內(nèi)部化補(bǔ)貼（國(guó)家支付）。同時(shí)，按照國(guó)家節(jié)能減排部署，利用碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的建立和運(yùn)行，探討清潔低碳電力抵免二氧化碳排放量的交易機(jī)制，以及研究對(duì)電力企業(yè)設(shè)立上網(wǎng)電力單位電量二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)水電等清潔可再生能源的發(fā)展。

清理涉及能源礦產(chǎn)的各種收費(fèi)和基金，實(shí)現(xiàn)“價(jià)費(fèi)分離”。目前國(guó)內(nèi)針對(duì)能源礦產(chǎn)資源生產(chǎn)和消費(fèi)過(guò)程中征收的稅費(fèi)基金種類較多，部分甚至重疊，建議對(duì)涉及能源礦產(chǎn)的各種收費(fèi)和基金徹底清理、歸并整合、正稅清費(fèi)，健全反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度，解決好稅費(fèi)重疊、以費(fèi)擠稅、功能交叉等突出問題，實(shí)現(xiàn)“價(jià)費(fèi)分離”。

建立對(duì)低收入群體的財(cái)政補(bǔ)貼制度。為減少能源資源稅和消費(fèi)稅改革給現(xiàn)有利益格局帶來(lái)重大調(diào)整，可以調(diào)整相關(guān)行業(yè)的增值稅和居民的所得稅，并建立低收入群體基本能源消耗的定向補(bǔ)貼制度。當(dāng)能源支出超出其收入一定幅度時(shí)對(duì)低收入群體進(jìn)行直接補(bǔ)貼，以實(shí)現(xiàn)在能源稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時(shí)不增加企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)。

（作者單位：國(guó)家發(fā)改委）