新農(nóng)業(yè)政策影響下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律完善

孫西汀

(福建農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 福州 350007)

新農(nóng)業(yè)政策影響下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律完善

孫西汀

(福建農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 福州 350007)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵一環(huán)，然而我國(guó)有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)滯后，影響現(xiàn)有農(nóng)地的集中經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而影響了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。政府不斷出臺(tái)農(nóng)業(yè)政策，以化解當(dāng)前面臨的農(nóng)地流轉(zhuǎn)難題。為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模發(fā)展，有必要將這些利農(nóng)決策上升為法律，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)。

農(nóng)業(yè)政策；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；法律保護(hù)

自從2002年黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”以來，中央一號(hào)文件已連續(xù)13次聚焦“三農(nóng)”問題。2008年黨的十七屆三中全會(huì)提出，“有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體”[1]，以推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。而我國(guó)農(nóng)村實(shí)行土地家庭承包制，要發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體就要鼓勵(lì)和支持流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包的土地。2013年中央一號(hào)文件為土地制度改革指明了方向：穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系；努力提高農(nóng)戶集約經(jīng)營(yíng)水平；大力支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織；培育壯大龍頭企業(yè)?！皥?jiān)持依法自愿有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！盵2]農(nóng)地制度改革必然涉及利益調(diào)整，需要法律的保駕護(hù)航。我們必須重構(gòu)農(nóng)地權(quán)利，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

一、明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可缺少的生產(chǎn)要素。我國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)間里一直秉承土地所有權(quán)和使用權(quán)合一的理論，堅(jiān)持土地不能在市場(chǎng)上流動(dòng)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，使我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生了重大變化，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，但其局限性也是顯而易見的：按人口平均分配土地的方式使大量農(nóng)民被束縛在土地上，且地塊過于零碎，基本上保持著小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的原始耕作方式，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率偏低。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體需要有一定規(guī)模的土地開展生產(chǎn)，因此鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)勢(shì)在必行，讓農(nóng)民手中的農(nóng)地向一些愿意擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模、推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)耕作方式的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體集中。我國(guó)1990年提出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”，即“所有權(quán)永久歸屬農(nóng)民集體，承包權(quán)屬于承包土地的農(nóng)民家庭，經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體并隨著經(jīng)營(yíng)主體變更而變動(dòng)”[3]，事實(shí)證明這是新時(shí)期解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的合理設(shè)置。2016年8月30日，中央深改組第二十七次會(huì)議審議通過《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，對(duì)“三權(quán)分置”的原則予以了明確框定，要求“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！谝婪ūＷo(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期?！盵4]“三權(quán)分置”的落實(shí)必須建立在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度清晰的基礎(chǔ)之上，但目前我國(guó)相關(guān)的法律規(guī)定明顯滯后。如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為“三權(quán)分置”理論新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利，究竟是物權(quán)還是債權(quán)？在現(xiàn)有法律中找不到依據(jù)。我國(guó)《物權(quán)法》第5條規(guī)定，“物權(quán)的種類和內(nèi)容直接由法律規(guī)定”，但《物權(quán)法》所規(guī)定的物權(quán)種類中并沒有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。根據(jù)我國(guó)財(cái)產(chǎn)法律制度的物債二分理論，非物權(quán)即債權(quán)。如果將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)理解為債權(quán)，則各種流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為，其實(shí)質(zhì)均為土地租賃。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人作為承租人，不享有轉(zhuǎn)讓和抵押土地的權(quán)利，即使轉(zhuǎn)租也須經(jīng)土地承包人同意。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大需要充足的資金支持，由于具有債權(quán)屬性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)受到限制，土地經(jīng)營(yíng)者無法寄望于通過抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)將資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成資金，影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投資的積極性，進(jìn)一步制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求?！叭龣?quán)分置”改革難以實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，所以只有通過修法的方式賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)地位，明確界定所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利邊界，為農(nóng)地“三權(quán)分置”構(gòu)筑完整的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

二、完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式

要滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的規(guī)模生產(chǎn)，條件之一即是要在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的前提下實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。目前我國(guó)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定主要來自《物權(quán)法》?！段餀?quán)法》第133條規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！钡?24條和第128條規(guī)定：“耕地、林地、草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！薄段餀?quán)法》對(duì)耕地、林地、草地與“四荒地”經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式作出不同的規(guī)定，主要是因?yàn)槎攉@得土地承包權(quán)的方式不同。“四荒地”的承包權(quán)是通過市場(chǎng)化的方式獲得的，承包人不局限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，因此對(duì)受流轉(zhuǎn)方和流轉(zhuǎn)方式限制不多；而耕地、林地和草地的承包是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員才有份的承包，在現(xiàn)有法律框架下流轉(zhuǎn)的方式僅限于轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓三種方式，而且要求受流轉(zhuǎn)方必須是同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，這一規(guī)定使得有能力開展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體無法獲得充足的土地資源。

要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，應(yīng)該允許耕地、林地、草地通過出租、抵押、入股等方式進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。其中租賃具有很大的靈活性，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可以和有意向出租流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶簽訂土地出租合同，在合同中約定雙方的權(quán)利義務(wù)，即使發(fā)生糾紛也可以依據(jù)合同內(nèi)容以及《合同法》的相關(guān)規(guī)定處理。通過租賃方式獲取農(nóng)村承包土地，可以成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體完成土地集中的重要方式。2005年農(nóng)業(yè)部制定的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以出租的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)予以認(rèn)可，但《物權(quán)法》對(duì)出租這種流轉(zhuǎn)方式并沒有規(guī)定，建議保留出租的流轉(zhuǎn)方式以保證法律的規(guī)范性。[5]由于《物權(quán)法》不允許耕地、林地和草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以抵押的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，銀行不敢給使用上述集體土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供貸款。為了更好地促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，放開抵押限制是一種比較好的舉措。2015年通過的《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》、2016年《農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》在試點(diǎn)城市的實(shí)施，意味著對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的立法工作已得到充分重視?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條第4款規(guī)定：“入股是指實(shí)行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)?！痹试S土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以入股的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，也是對(duì)其承包土地行使物權(quán)處分權(quán)能的一種表現(xiàn)，《物權(quán)法》應(yīng)該對(duì)此種流轉(zhuǎn)方式給予肯定，以促進(jìn)土地效益的實(shí)現(xiàn)。政府為化解當(dāng)前面臨的農(nóng)地流轉(zhuǎn)難題，頻頻出臺(tái)行政法規(guī)和規(guī)章，將利農(nóng)決策上升為法律，賦予這些措施合法效力，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的政策預(yù)期，激發(fā)他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。但現(xiàn)有法律不改，先出的條例辦法受限于上位法，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律保障顯得名不正言不順。

三、規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為

在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制背景下，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須流轉(zhuǎn)土地。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，容易產(chǎn)生糾紛，影響農(nóng)業(yè)正常生產(chǎn)。政府在出臺(tái)政策激勵(lì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的同時(shí)，必須規(guī)范雙方的流轉(zhuǎn)行為，正確引導(dǎo)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體流轉(zhuǎn)。

從流轉(zhuǎn)形式看，當(dāng)前農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不少屬于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶間自發(fā)、私下的行為，農(nóng)戶不會(huì)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)告申請(qǐng)，雙方甚至僅憑口頭約定就達(dá)成協(xié)議，根本沒有書面合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)；即便簽訂書面合同，合同條款也不齊備，遠(yuǎn)未達(dá)到規(guī)范的要求，糾紛隱患較多。定紛止?fàn)幍淖詈棉k法就是要求雙方簽訂書面農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。最好統(tǒng)一制發(fā)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同文本，明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件和雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，提高合同的規(guī)范性。鼓勵(lì)中介組織參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)地流轉(zhuǎn)合同的簽訂，為流轉(zhuǎn)雙方提供農(nóng)地的評(píng)估、談判、簽約、公證和登記等方面的服務(wù)，減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

從流轉(zhuǎn)期限看，目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過簽訂合同獲得的農(nóng)地期限大多數(shù)為3～5年，甚至只有1年。流轉(zhuǎn)后的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)期限偏短且難以統(tǒng)一，主要原因是農(nóng)戶惜地意識(shí)強(qiáng)，不愿意長(zhǎng)期流出土地。此外，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織以所有者身份隨意調(diào)整土地承包經(jīng)營(yíng)時(shí)間，造成農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)地缺乏明確預(yù)期，極大影響了他們進(jìn)行長(zhǎng)效投資和調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的積極性。為了促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，需要科學(xué)核算出農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投資回收期，規(guī)定一個(gè)科學(xué)合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的最低年限，以符合《物權(quán)法》第128條規(guī)定的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的期間必須少于承包期的剩余期限”；嚴(yán)禁農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的干預(yù)，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)租期相對(duì)穩(wěn)定，以保證農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體獲得穩(wěn)定的土地權(quán)利。[6]

從流轉(zhuǎn)限制看，為了避免耕地減少，保障國(guó)家糧食安全，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》明確提出：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途”。但因?yàn)榻?jīng)營(yíng)的土地并非自家“所有”，為了實(shí)現(xiàn)自身收益的最大化，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在經(jīng)營(yíng)過程中不乏利用流轉(zhuǎn)來的農(nóng)地隨意建造旅游度假村、辦公室、別墅，修建道路、興修水利等基礎(chǔ)設(shè)施，圈占耕地改為魚塘、果林等，以及違背種植規(guī)律過度利用耕地等行為。[7]所以在農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)需對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審批，嚴(yán)禁使用農(nóng)村土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中若有撂耕或毀耕行為，合同到期或解約后可要求農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體恢復(fù)土地原貌或土地質(zhì)量。

從流轉(zhuǎn)登記看，《物權(quán)法》第129條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人?！笨梢娹r(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不采取登記生效制度，而是采取登記對(duì)抗制度。正因如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)缺乏完善的土地流轉(zhuǎn)合同檔案，土地流轉(zhuǎn)供求信息不能及時(shí)匯總和發(fā)布，土地供需失衡，影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。為了解決土地流轉(zhuǎn)信息不暢，應(yīng)該實(shí)行土地流轉(zhuǎn)合同登記備案制度，方便相關(guān)部門和供需雙方了解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作中的新情況、新問題，切實(shí)制定有效措施，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前政府正加快步伐構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，鼓勵(lì)發(fā)展適度規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體獲取土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要手段。我們需要相應(yīng)的法律規(guī)范來修正農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策來引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。

[1]中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定[EB/OL].(2008-10-31)[2016-11-26].http://www.gov.cn/test/2008-10/31/content_1136796.htm.

[2]中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見[EB/OL].(2013-01-31)[2016-11-26].http://www.gov.cn/jrzg/2013-01/31/content_2324293.htm.

[3]何立，羅帥.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”——基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的解讀[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015(5).

[4]關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見[EB/OL].(2016-10-30)[2016-11-26].http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-10/30/c_1119815168.htm.

[5]袁震.論集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的沖突與協(xié)調(diào)[J].河北法學(xué)，2010(9)．

[6]劉靈輝.農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)下家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)?；芯縖J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2015(3).

[7]韓松.新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)問題及其對(duì)策[J].中國(guó)法學(xué)，2012(1).

2016-12-02

孫西汀(1972- )，女，副教授，碩士，從事經(jīng)濟(jì)法、電子商務(wù)法研究。

D922.32

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2095-7602(2017)05-0022-03