BOT項目中政府公信力建設路徑研究

文/徐一惠

一、基本案情

20世紀90年代，印度政府受投資環(huán)境和成功BOT項目影響，同時為促進國內發(fā)電行業(yè)發(fā)展、吸引外資，大力推行改革，批準了一系列重大能源項目，并對這些項目發(fā)布優(yōu)惠政策，安然公司因此與印度政府合作。項目由安然籌劃，巴克蒂承建，通用電氣提供設備，這幾乎是當時世界上實力最強的組合，預計電廠建成后將運行20年。項目的籌劃商、承包商、當地經濟環(huán)境、市場預期等條件使得項目前景看上去一片大好。項目1995年進入建設階段。而1997年東南亞金融危機爆發(fā)，盧比對美元匯率迅速貶值，對印度經濟造成嚴重沖擊。金融危機和印度國內政策變動使項目進度嚴重延遲，增加了建設方費用，直至 1999年，項目第一期才投入運營。2000年世界能源價格上漲，使得這一價差上升到差不多4倍。至11月份，電力局已無力支付大博電廠當月電費，工程承包商、供貨商也被迫陸續(xù)停止了二期工程。印度大博電廠項目最終以政府失信、項目失敗告終。

二、印度大博電廠項目失敗原因分析

(一)印度政府管理和治理能力不到位

對于經驗較少和在引進外資和新技術的印度來說，前期投入是必要的，但是印度大博電廠項目卻恰恰在可行性分析上投入較少，導致項目的各項條款不合理不完善，并且對于安然公司還承諾了高回報率，因此政府對于項目的管理能力導致了大博電廠項目從一開始就存在風險漏洞。

(二)印度行政管理體制存在弊端是失信的直接原因

印度政府為發(fā)電行業(yè)制定了優(yōu)惠政策，電價減少2/3，并且規(guī)定電力局為發(fā)電企業(yè)補助，對于重要的選區(qū)執(zhí)政黨還要再進行電費補貼，這一系列政治化的定價政策也影響了電力局的利潤；其次印度國內用戶偷電、欠費現象頻發(fā)，當時電力損耗達到三成以上，印度電力行業(yè)累積債務超過250億美元。此背景下即使經濟正常發(fā)展大博電廠項目也難收到電費，更何談加上金融危機的沖擊。

(三)風險分配不合理，印度政府過度擔保導致信用風險過大

大博電廠項目中，安然和馬邦電力局簽訂了售電協議，協議規(guī)定大博電廠發(fā)電后，馬邦電力局要對電廠所發(fā)電進行收購，并且還規(guī)定了最低購電量，目的是保證電廠的投資收益和正常運轉，收購要以美元結算。從協議條款看，大博電廠似乎風險很小，匯率風險、價格風險都轉移到了馬邦電力局和為電力局反擔保的馬邦政府身上，只要保證電廠正常生產發(fā)電項目就可以成功，但是它忽略了馬邦電力局自身已經入不敷出，并且政府也是存在信用風險的，一旦發(fā)生不可預知的風險馬邦電力局和政府都無法承擔，那項目必然失敗。

(四)經濟周期沖擊導致政府“客觀失信”

受1997年東南亞金融危機的影響，盧比兌美元貶值40%以上，對于印度的各行各業(yè)都造成重擊，同樣也波及到了大博電廠項目，項目工程進度被拖延，大大增加了電廠建設的費用。匯率變動導致了馬邦電力局需要使用接近兩倍與其他來源的電力價格來購買大博電廠發(fā)出的電力。本身就負債累累的馬邦電力局因此而瀕臨破產，完全沒有能力支付大博電廠的電費。由于電費價格均在馬邦政府和印度政府預期內，最后兩個政府也相繼違約，項目的承包商和供貨商也被迫停止項目開展，項目宣告失敗，安然公司因該項目失敗受到了嚴重影響。

三、BOT項目中政府公信力建設路徑

(一)確定謹慎的承諾機制，避免失信于民

我國要加快建立政府部門的承諾機制，對于政府職能范圍內的事情要用制度規(guī)范來強制約束，要求政府對社會公眾的服務期限和服務質量進行承諾，并進行追蹤和督促，確保承諾于民的事項按時、按質完成。其次完善政府績效考核體系，把各級政府為社會辦實事的踐諾情況加進政府績效考核范圍，積極營造公平競爭、統(tǒng)一高效的市場環(huán)境。

(二)建立專業(yè)機構，提高政府信用管理能力

我國可以借鑒國外經驗，目前很多國家在開展BOT項目時都建立專門的管理機構，比如英國、愛爾蘭、意大利、德國、日本、等，其中以英國最為典型。英國政府成立了財政部特別工作小組，該小組在項目的標準化運作方面做了很多工作，對于項目前期談判和論證、政策的提案等進行支持和提高咨詢幫助，從前期準備工作到項目建成的后期進行全程跟進，對于項目中的障礙進行清除，大大提高了項目的運作效率，從而保證項目的進展順利。

(三)政府要提高信用風險意識，建立風險分擔機制

政府應當保證政策的穩(wěn)定性，主要負責政治風險、稅收風險的管控，而私人部門具有豐富的項目管理經驗，所以對于項目中的建設風險、運營風險、項目移交風險進行防范和補救，并要利用衍生品等措施對項目的金融風險進行規(guī)避，而對于市場風險和不可抗力等因素就要由雙方共同承擔。因此，政府要提供信用風險意識，明確自身信用在項目中扮演的角色是降低項目違約風險、減小項目投資成本，而不是成為最后一根救命稻草，一旦政府信用缺失，項目必然失敗。

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