論我國殘疾人輔助性就業(yè)

包學(xué)雄，肖 靜

(廣西民族大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530000)

論我國殘疾人輔助性就業(yè)

包學(xué)雄，肖 靜

(廣西民族大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530000)

殘疾人就業(yè)保障模式可劃分為庇護(hù)性就業(yè)、支持性就業(yè)和輔助性就業(yè)。殘疾人輔助性就業(yè)保障模式在理論層面存在概念界定不清或重疊交叉的問題，在現(xiàn)實(shí)層面存在社會支持力量較弱、優(yōu)惠政策落實(shí)不到位、已有資源開發(fā)利用不充分等問題。本文借助殘疾人保障理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確相關(guān)概念間的區(qū)別與聯(lián)系，并提出相關(guān)參考建議。

殘疾人輔助性就業(yè)；問題；建議

一、問題的提出

殘疾人庇護(hù)性就業(yè)和支持性就業(yè)的說法是舶來品，而輔助性就業(yè)的概念誕生在我國，具有本土性，首次出現(xiàn)在2011年5月國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》中。國內(nèi)學(xué)者對殘疾人就業(yè)保障問題非常關(guān)注，對不同殘疾人就業(yè)保障模式有一定的研究。學(xué)者關(guān)于殘疾人就業(yè)保障模式的研究多以庇護(hù)性就業(yè)和支持性就業(yè)為主，有關(guān)殘疾人輔助性就業(yè)的研究相對較少，且多為實(shí)證研究，理論研究比較缺乏。所以，理論基礎(chǔ)相對不足使輔助性就業(yè)在實(shí)踐中缺乏理論指導(dǎo)，不能正常發(fā)展并發(fā)揮應(yīng)有的作用。本文結(jié)合殘疾人保障理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析、界定了相關(guān)概念，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)我國殘疾人輔助性就業(yè)實(shí)踐中存在的問題，提出參考建議。

二、概念界定與辨析

殘疾人就業(yè)保障模式與殘疾人保障理念的發(fā)展與轉(zhuǎn)變密不可分，據(jù)此可將殘疾人就業(yè)保障模式分為以下三種。

(一)庇護(hù)性就業(yè)

庇護(hù)工場的概念最早出現(xiàn)在17世紀(jì)的歐洲，英國于18與19世紀(jì)建立了類似庇護(hù)工場的殘疾人就業(yè)場所——工作之家與收容所。早期的庇護(hù)工場客觀上促進(jìn)了殘疾人就業(yè)活動(dòng)的發(fā)展，但它的保障理念來源于傳統(tǒng)的“醫(yī)學(xué)模式”，即主要體現(xiàn)的是社會對弱勢群體的同情與憐憫，而不是將就業(yè)權(quán)作為殘疾人群體的一項(xiàng)基本權(quán)利去保護(hù)。隨著殘疾人保障理念的轉(zhuǎn)變，庇護(hù)性就業(yè)在實(shí)質(zhì)、內(nèi)容和方式等方面發(fā)生了轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代庇護(hù)性就業(yè)的保護(hù)對象一般是就業(yè)能力不足、需要長期進(jìn)行就業(yè)扶持的殘疾人，在觀念上也將就業(yè)權(quán)視為殘疾人的一項(xiàng)基本權(quán)利。具體來說，庇護(hù)性就業(yè)是指為了幫助殘疾人身心康復(fù)，提高其就業(yè)能力并能夠通過就業(yè)實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，而設(shè)立專門的就業(yè)場所并制定一系列保護(hù)性就業(yè)政策的一種集中就業(yè)實(shí)現(xiàn)形式。部分殘疾人可在庇護(hù)工場長期就業(yè)，另一部分則可通過庇護(hù)工場的康復(fù)訓(xùn)練，轉(zhuǎn)到其他部門，甚至進(jìn)行公開就業(yè)[1]，具有保護(hù)性、間歇性、臨時(shí)性、過渡性等特征。

(二)支持性就業(yè)

20世紀(jì)70年代，美國社會形成了殘疾人支持性就業(yè)模式。該模式源于“社會模式”的保障理念，認(rèn)為殘疾人可以與普通人一樣進(jìn)入具有競爭性的勞動(dòng)力市場，且在具有競爭性的職場中工作，而并非要在庇護(hù)性的職場終老[2]。支持性就業(yè)理念深受當(dāng)時(shí)回歸主流和融合教育思潮的影響，主張對殘疾人群體進(jìn)行人力資源開發(fā)與利用，并且“授之以漁”，而不是單純對之進(jìn)行憐憫、施舍，對庇護(hù)性就業(yè)造成很大沖擊。具體來說，支持性就業(yè)是指幫助具有一定勞動(dòng)能力且具有高就業(yè)需求的殘疾人融入具有競爭性的勞動(dòng)力市場，且保證其在整個(gè)過程中不受歧視和偏見，核心是就業(yè)輔導(dǎo)，具有保障對象廣泛性、保障水平較高性、保障方式個(gè)體性、保障過程長期性等特點(diǎn)。其中，與庇護(hù)性就業(yè)明顯不同的一點(diǎn)是，支持性就業(yè)的工作場所是與一般非殘障者共同被雇傭的場合，而不是專門設(shè)立的工作場地[3]。

(三)輔助性就業(yè)

2015年6月29日，我國殘聯(lián)、國家發(fā)展改革委、民政部、財(cái)政部、人力資源社會保障部等8部門共同印發(fā)了《關(guān)于發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)的意見》，指出：“輔助性就業(yè)指組織就業(yè)年齡段內(nèi)有就業(yè)意愿但難以進(jìn)入競爭性勞動(dòng)力市場的智力、精神和重度肢體殘疾人從事生產(chǎn)勞動(dòng)的一種集中就業(yè)形式，在勞動(dòng)時(shí)間、勞動(dòng)強(qiáng)度、勞動(dòng)報(bào)酬和勞動(dòng)協(xié)議簽訂等方面相對普通勞動(dòng)者較為靈活?！盵4]本文中的輔助性就業(yè)概念以文件釋義為準(zhǔn)。輔助性就業(yè)并不等同于庇護(hù)性就業(yè)，但可以作為庇護(hù)性就業(yè)的一部分，即它保障的是殘疾程度較高的、最困難的群體，且主要以康復(fù)和融入社區(qū)為主，以勞動(dòng)和職業(yè)介紹為輔。

三、輔助性就業(yè)與福利企業(yè)的不同

我國福利企業(yè)是支持性就業(yè)的重要載體。相比而言，輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)在我國發(fā)展起步較晚，且與福利企業(yè)的區(qū)別越來越明顯，二者的不同主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)保障對象不同

輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)主要安置智力、精神和肢體具有重度殘疾的殘疾人，勞動(dòng)能力有限；而福利企業(yè)安排就業(yè)的殘疾人一般都具有一定的勞動(dòng)能力，甚至與正常人的勞動(dòng)效率相當(dāng)，只是由于某種殘疾而受到歧視，難以在競爭性勞動(dòng)力市場中謀取職位。

(二)保障目的不同

保障對象的不同，使得二者的保障目的不同。輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)安置殘疾人主要以在勞動(dòng)中康復(fù)、在勞動(dòng)中融入社會為主要目的，而福利企業(yè)一般具有獲得一定經(jīng)濟(jì)收入、保障自身生活的要求。

(三)機(jī)構(gòu)性質(zhì)不同

輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)突出庇護(hù)性、非營利性、福利性的特點(diǎn)，機(jī)構(gòu)營利除維持正常開支外，只能用于招錄更多的殘疾人。而福利企業(yè)雖具有一定的福利性，但仍要將盈利作為一個(gè)重要目標(biāo)，它的實(shí)質(zhì)還是企業(yè)。

(四)機(jī)構(gòu)地位不同

輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)可以是獨(dú)立法人，也可以是獨(dú)立法人的附設(shè)機(jī)構(gòu)。而且，輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)堅(jiān)持就近和便利原則。福利企業(yè)一般具有獨(dú)立法人地位。

(五)優(yōu)惠條件不同

輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)庇護(hù)性、非營利性、福利性的特點(diǎn)，使它對政府的依賴更高，政府在其中處于責(zé)任主體的地位。它可以享受比福利企業(yè)更多的扶持政策，包括用地、資金扶持等方面，當(dāng)然也可以接受社會的捐贈。

此外，在輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)中，殘疾人與用人單位之間可以簽訂勞動(dòng)合同，也可以簽訂相關(guān)的服務(wù)協(xié)議；勞動(dòng)報(bào)酬可以低于最低工資；勞動(dòng)時(shí)間可以低于最低工作時(shí)間[5]。所以，與福利企業(yè)相比，輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)就業(yè)形式、就業(yè)條件更加靈活。

四、我國殘疾人輔助性就業(yè)存在的問題

殘疾人輔助性就業(yè)是集托管、勞動(dòng)和養(yǎng)老為一體的理想的殘疾人保障模式。我國的殘疾人輔助性就業(yè)取得了一定成就，但同時(shí)也面臨很多問題。

(一)政府為主要支持力量，社會力量弱

輔助性就業(yè)具有庇護(hù)性、非營利性、福利性的特點(diǎn)，屬于基本公共服務(wù)的一部分，這就決定了它的發(fā)展需要政府的大力支持。社會上的非盈利組織也可以參與進(jìn)來，但我國NGO組織發(fā)展疲軟且力量有限，故暫不能承擔(dān)過多的責(zé)任。其他如專門的慈善機(jī)構(gòu)、企業(yè)慈善組織和基金會等社會力量也相對有限。在輔助性就業(yè)實(shí)施過程中，就業(yè)項(xiàng)目的選擇與產(chǎn)品銷售也是比較困難的問題。

(二)優(yōu)惠政策落實(shí)不到位

輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)不以盈利為目的，如果相關(guān)優(yōu)惠政策落實(shí)不到位，就難以為繼。優(yōu)惠政策能不能落實(shí)到位，與當(dāng)?shù)卣膱?zhí)行力度與執(zhí)行方式有很大關(guān)系。輔助性就業(yè)牽涉的部門較多，需要各部門以大局為重，并做好協(xié)調(diào)工作。殘疾人保障部門在博弈中常常處于弱勢地位，不利于優(yōu)惠政策的落實(shí)。如輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)用地問題，由于土地資源的有限與潛力，相關(guān)部門很容易因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益而忽視殘疾人的社會效益。

(三)已有資源開發(fā)利用不充分

輔助性就業(yè)發(fā)展可以利用我國已有的殘疾人社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，如近幾年全國各地推行的“陽光家園”計(jì)劃就是重要的載體。但許多地方機(jī)構(gòu)沒有充分挖掘自身潛力，還只停留在托養(yǎng)照顧階段，既吸引不到更多的殘疾人參加，也沒有開展工療服務(wù)，使這些機(jī)構(gòu)形同擺設(shè)，浪費(fèi)了殘疾人職業(yè)康復(fù)資源[6]，未實(shí)現(xiàn)殘疾人輔助性就業(yè)和殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的有機(jī)結(jié)合。

五、促進(jìn)我國殘疾人輔助性就業(yè)的建議

(一)鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持社會力量

政府在發(fā)展輔助性就業(yè)過程中的壓力可通過社會力量分散，這要求政府適當(dāng)放權(quán)，為社會力量進(jìn)入打開通道，將鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持社會力量的優(yōu)惠措施落實(shí)到位。政府可以鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持社會力量直接興辦輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)，也可以鼓勵(lì)各類單位開發(fā)、提供輔助性就業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)項(xiàng)目，通過購買社會服務(wù)的方式解決項(xiàng)目選擇匱乏和產(chǎn)品銷售困難的問題，從供給總量上滿足保障對象的就業(yè)需求。

(二)監(jiān)督優(yōu)惠政策落實(shí)到位

優(yōu)惠政策的落實(shí)與否與當(dāng)?shù)卣臎Q策與執(zhí)行有很大關(guān)系。輔助性就業(yè)牽涉部門較多，處于弱勢的殘疾人群體很容易在利益博弈中利益受損。所以，中央政府要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，各級殘聯(lián)要協(xié)助有關(guān)部門制定發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)的規(guī)劃和扶持政策，并監(jiān)督落實(shí)到位。此外，各相關(guān)部門也應(yīng)做到政務(wù)公開透明、接受社會的監(jiān)督。

(三)利用已有資源，加快隊(duì)伍建設(shè)

輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)可以借助我國已有的殘疾人社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，關(guān)鍵是要做到原有機(jī)構(gòu)的職能拓展，實(shí)現(xiàn)殘疾人輔助性就業(yè)和殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的有機(jī)結(jié)合。在專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)方面，既要注重輔助性就業(yè)專業(yè)人才的培養(yǎng)，又要加強(qiáng)對原有工作人員的培訓(xùn)，提高其服務(wù)和管理水平。在機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，到2020年所有縣(市、旗)應(yīng)至少建有一所殘疾人輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)，基本滿足具有一定勞動(dòng)能力的智力、精神和重度肢體殘疾人的就業(yè)需求。

[1]熊文娟,李倫,雷江華.我國庇護(hù)工場的發(fā)展歷程、優(yōu)勢及挑戰(zhàn)[J].綏化學(xué)院學(xué)報(bào),2014(4):10-14.

[2]周姊毓.殘疾人支持性就業(yè)的國際經(jīng)驗(yàn)及本土化策略[J].現(xiàn)代特殊教育,2016(5):75-77.

[3]宋頌.國際殘疾人支持性就業(yè)比較研究[J].殘疾人研究,2015(1):66-69.

[4]崔麗.發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)[N].農(nóng)民日報(bào),2015-07-15.

[5]中國殘疾人聯(lián)合會.《關(guān)于發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)的意見》釋義[EB/OL].(2015-09-10)[2016-12-01].http://www.cdpf.org.cn/zcft/zcjd/201509/t20150910_527552.shtml.

[6]符大偉.促進(jìn)智力和精神殘疾人輔助性就業(yè)的實(shí)踐探索——以廣州市康園工療服務(wù)機(jī)構(gòu)為例[J].殘疾人研究,2015(3):23-27.

2017-03-11

包學(xué)雄(1964- )，男，教授，從事殘疾人社會保障理論與政策、社會保障基金管理研究；肖靜(1993- )，女，碩士研究生，從事社會保障理論與政策研究。

D669.69

A

2095-7602(2017)07-0040-03