關(guān)于建立和完善行政公益訴訟制度的幾點思考

仝亞麗

（中共和縣縣委黨校，安徽 馬鞍山 238200）

關(guān)于建立和完善行政公益訴訟制度的幾點思考

仝亞麗

（中共和縣縣委黨校，安徽 馬鞍山 238200）

行政公益訴訟是對于實施了侵害公益的違法行政行為（作為或不作為）的行政主體提起的訴訟。行政公益訴訟作為訴訟制度的一種，與其基本價值理念和精神相一致，都旨在實現(xiàn)公正、效率、制衡性及平衡性的價值目標(biāo)，對規(guī)制行政自由裁量權(quán)和建設(shè)法治政府也可發(fā)揮積極的保障作用。我國行政公益訴訟制度設(shè)計的內(nèi)容主要有：原告資格的確定、受案范圍的厘清以及舉證責(zé)任的分配等。

行政公益訴訟；原告；受案范圍；舉證責(zé)任

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會的進(jìn)步，社會生活的日趨復(fù)雜和多樣，行政行為已經(jīng)介入到社會活動的方方面面，與此同時，行政行為侵害國家利益和社會公共利益的事件常有發(fā)生，如污染環(huán)境、破壞自然資源、國土資源流失等，為了防止“公地悲劇”①公地悲劇，公地作為一項資源或財產(chǎn)有許多擁有者，他們中的每一個都有使用權(quán)，但沒有權(quán)利阻止其他人使用，而每一個人都傾向于過度使用，從而造成資源的枯竭，造成悲劇發(fā)生。如過度砍伐的森林、過度捕撈的漁業(yè)資源等就是典型例子。，維護(hù)自然資源和公共利益，一些國家的行政公益訴訟立法早已有之。我國2015年修訂的《行政訴訟法》雖然沒有明確規(guī)定行政公益訴訟制度，但是，行政公益訴訟在實踐中卻早已走進(jìn)我們的視野，其所具有的公益保障、監(jiān)督制約等功能難以替代，因此，建立和完善行政公益訴訟制度是現(xiàn)實提出的要求，是對實踐的必要的回應(yīng)。

1 行政公益訴訟制度建立之必要性

公益訴訟是指為保護(hù)公共利益而提起的訴訟，其原被告以及受案范圍具有廣泛性，而行政公益訴訟則是對于行政主體的違法或者不當(dāng)侵害公共利益的行政行為或者不行為提起的訴訟。意大利卡佩萊蒂教授對行政公益訴訟制度的重要性進(jìn)行了總結(jié)，可大致概括為以下幾點：行政公益訴訟與法制現(xiàn)代化的發(fā)展方向相符、契合法律的事前預(yù)防功能、且體現(xiàn)了訴訟經(jīng)濟(jì)的原則；從公共利益維護(hù)的角度，有必要將公益訴訟納入行政訴訟中；從監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的角度，有必要通過行政公益訴訟的制約作用，確保行政機(jī)關(guān)為公共利益服務(wù)、為民眾利益服務(wù)[1]?？ㄅ迦R蒂教授對行政公益訴訟重要性的闡述，表明立法上構(gòu)建行政公益訴訟是必要的。就建立行政公益訴訟制度的必要性，結(jié)合其可行性，分述如下：

1.1 行政公益訴訟制度與訴訟的基本價值理念相吻合

從根本上來看，一切訴訟最終目的就是為了公共利益，它們在本質(zhì)上具有一致性。傳統(tǒng)訴訟雖然是由于私益受損而引起的，但從根本上來看，對私益的保護(hù)，最終也將對公益產(chǎn)生有利的影響。公益與私益并不矛盾，二者相伴相生，互相依存。私益之實現(xiàn)有賴于公共利益之維護(hù)。一旦失去公共利益這一前提，個人私益便會失去依據(jù)[2]。另外，訴訟制度的根本目的之一即為個人利益或公共利益的保護(hù)鋪設(shè)平穩(wěn)有效的程序通道，當(dāng)公共利益的維護(hù)在現(xiàn)有的訴訟制度下出現(xiàn)不敷足用的缺憾時，應(yīng)當(dāng)考慮改善通道，使之更為便利有效。2015年起開展的檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點工作正是這種改善的體現(xiàn)。行政公益訴訟制度的建立，既符合訴訟的價值理念，也有利于改善目前在生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域因既有訴訟制度的不足而導(dǎo)致的利益維護(hù)不力之局面。

1.2 刑民立法經(jīng)驗可資參酌

我國的刑事訴訟同其他國家一樣，實行的是國家追訴主義，這是因為犯罪行為對社會的公共安全侵害更加嚴(yán)重，需要國家為了公共利益的要求進(jìn)行訴訟。公訴是國家義務(wù)的體現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)具有國家權(quán)力和司法能力，能彌補(bǔ)私人起訴主義的不足[3]。雖然與刑事訴訟相比，行政訴訟并不涉及罪刑問題，但檢察機(jī)關(guān)代表國家起訴，目的旨在維護(hù)公共秩序和公共利益，當(dāng)行政訴訟涉及公共利益時，同樣由檢察機(jī)關(guān)代表國家起訴，提起公益訴訟，與法理并無齟齬。在我國的法治大背景下，行政公益訴訟制度的建立既有必要性，也有可行性。另外，民事訴訟法中既有關(guān)于公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定雖然和行政公益訴訟所要解決的爭議有不同，但它們都是為了公益的目的進(jìn)行訴訟的方式，可見其具有共同性。從公益出發(fā)，針對行政行為，在訴訟制度上作出安排，與我國法制發(fā)展的走向并不違背，相反，借鑒民事公益訴訟的確立，也是可行的。2015年起開展的檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點工作也多少包含了這樣的借鑒。

1.3 行政自由裁量權(quán)的規(guī)制需要建立行政公益訴訟

隨著社會的發(fā)展，社會事務(wù)的日趨復(fù)雜化，傳統(tǒng)的行政模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會的發(fā)展和需要。在傳統(tǒng)的行政模式下，行政主體的權(quán)力受到嚴(yán)格的限制，依法行政要求行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力、實施行政行為都必須要求法律的授權(quán)，超越立法規(guī)定的權(quán)限而行使行政權(quán)力作出的行政行為應(yīng)當(dāng)予以糾正。但在現(xiàn)代社會，事務(wù)的復(fù)雜化和專業(yè)化，要求行政主體擁有更多的自主權(quán)，行政主體享有自由裁量權(quán)，立法的規(guī)定是概括式和泛化，行政機(jī)關(guān)實質(zhì)上享有了“準(zhǔn)立法”以及“準(zhǔn)司法”之權(quán)限，就此，傳統(tǒng)模式下的由立法制約行政、法定權(quán)利受侵害由司法救濟(jì)的機(jī)制不敷足用[4]。所以對于行政主體違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨樗斐傻膿p害，無法通過立法得以救濟(jì)，一旦行政相對人不具備要求司法審查的資格，那么救濟(jì)的渠道將完全關(guān)閉，這自然不符合作為法治國家的價值要求。

1.4 法治政府建設(shè)需要建立行政公益訴訟制度

一項制度得以建立和運行，離不開大環(huán)境，一國的法律不完善，相關(guān)制度不健全，法律意識淡薄，是不可能建立行政公益訴訟制度的。當(dāng)前，在我國全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)法治政府，全面推進(jìn)司法改革的背景下，政府機(jī)關(guān)必須依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法，為建設(shè)法治政府，必須要完善相關(guān)法律制度，不僅要健全實體法律制度，也要完善程序法律制度，強(qiáng)化公民、團(tuán)體和政府的法治意識，維權(quán)意識。由此，行政公益訴訟制度之建立與完善是建設(shè)法治政府建設(shè)的必由之路。依法治國要求對行政權(quán)行使進(jìn)行約束和監(jiān)督，2015年起開展的檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點工作正是響應(yīng)了黨的十八屆四中全會上所提出的上述要求。

2 行政公益訴訟制度須實現(xiàn)之價值

2.1 公正性

公正是法學(xué)的重要價值，現(xiàn)代社會的存在和發(fā)展都離不開行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力以實現(xiàn)控制或管理，但同時，如何制約和監(jiān)督行政權(quán)，使其在公正的軌道內(nèi)行使，實為一項重要的課題。行政危害是一種社會風(fēng)險，是一種人為而非自然的風(fēng)險，在現(xiàn)代社會生活中，無處不在，不可避免，行政公益訴訟旨在維護(hù)社會公共利益，事先化解風(fēng)險，因而在其構(gòu)建中，在原告資格、受案范圍、訴訟程序等方面要始終秉持公正的價值理念，實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)力、權(quán)利與權(quán)力之間的對等和均衡，堅持正當(dāng)程序，實現(xiàn)對立意見的交涉和程序外因素的阻隔，做到直觀的公正，發(fā)揮出行政公益訴訟制度的應(yīng)有價值。

2.2 效率性

行政公益訴訟在講求公正的同時，必須講求效率，公正與效率相輔相成，效率的實現(xiàn)，爭議得到最快解決，才能盡可能的實現(xiàn)社會公正。行政公益訴訟并非即以司法權(quán)代替行政權(quán)，而是要兼顧行政行為高效率的優(yōu)點，實現(xiàn)公正性與效率性之統(tǒng)一。

2.3 制衡性

在建立行政公益訴訟制度中，我們一直把制約行政權(quán)力作為該制度的一大功能。因而其另一大價值即是制衡性。通過建立行政公益訴訟制度，我們將行政權(quán)力置于權(quán)力和權(quán)利制約之下，實現(xiàn)分權(quán)與制衡，同時實現(xiàn)權(quán)利制約權(quán)力。行政公益訴訟制度通過建立多層次全方位的制衡體系，制約行政公權(quán)力，更好地保障公益。

2.4 平衡性

行政公益訴訟制度并不只是對于公權(quán)力的一種制衡，該制度所體現(xiàn)的功能是多元的。法律宗旨之實現(xiàn)須在個人利益和社會公共利益之間建立平衡，結(jié)合利己主義和利他主義，最終在個人和社會之間達(dá)成良好的伙伴關(guān)系。我們不可否認(rèn)，在行政訴訟中，作為國家公權(quán)力代表的行政機(jī)關(guān)，其一直處于強(qiáng)勢的地位，而原告與被告之間的不平衡性一直阻礙著行政訴訟發(fā)揮其應(yīng)有的作用，因而，行政公益訴訟中原告資格的擴(kuò)大，可實現(xiàn)訴訟權(quán)利的平衡，建立起合理的訴訟結(jié)構(gòu)，使弱勢一方在法律上得到平等的對待，從而在一定程度上緩解社會矛盾。

3 我國行政公益訴訟制度中原告的確定

關(guān)于行政公益訴訟的原告，法學(xué)界有不同觀點，大致可分為：一元制；二元制；三元制；四元制。一元制學(xué)者認(rèn)為行政公益訴訟的原告僅限于特定的國家機(jī)關(guān)，主要是指檢察機(jī)關(guān)；二元制則認(rèn)為行政公益訴訟的原告除特定的國家機(jī)關(guān)外，也包括社會團(tuán)體；三元制學(xué)者認(rèn)為，特定國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民皆可以充任行政公益訴訟的原告；四元制則比三元制走得更遠(yuǎn)，認(rèn)為除特定國家機(jī)關(guān)、特定的社會組織和特定的公民外，相關(guān)人也可以充任行政公益訴訟的原告，如納稅人等特定身份的人。在四種模式中，最引人關(guān)注的是三大主體，即檢察機(jī)關(guān)、公民和社會團(tuán)體。

我們認(rèn)為，就提起行政公益訴訟的原告資格，首先應(yīng)認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)或社會團(tuán)體享有此種資格；其次，就公民個人，可向檢察機(jī)關(guān)申請?zhí)崞鸸嬖V訟，隨著立法和司法實踐的逐步完善，逐步對可作為行政公益訴訟原告的公民個人的范圍進(jìn)行放寬。由此，應(yīng)當(dāng)采取的是從嚴(yán)格限制到逐步放寬的原則。

3.1 檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度構(gòu)想

依據(jù)2015年7月1日全國人大常委會通過的《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，最高人民檢察院于2015年7月2日發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點方案》，就生態(tài)環(huán)境和資源、國有資產(chǎn)、國有土地使用權(quán)出讓以及食品藥品安全等領(lǐng)域的公益保護(hù)，開始由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的試點工作。就檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的相關(guān)問題，下文作進(jìn)一步的闡述。

3.1.1 檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)與實踐考量

檢察機(jī)關(guān)充任行政公益訴訟的原告的做法有理論基礎(chǔ)和憲法依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)是法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表國家，負(fù)有維護(hù)公共利益的職責(zé)，基于委托保護(hù)公共利益不受侵害。同時根據(jù)訴訟擔(dān)當(dāng)理論，訴權(quán)與實體權(quán)的權(quán)利主體發(fā)生了分離，原告不一定是權(quán)利的享有者，從理論基礎(chǔ)上看，檢察機(jī)關(guān)雖然并不專享公共利益，但具有維護(hù)公共利益的職責(zé)，因此，其提起公益訴訟充任原告，理論上并無不妥。另外，我國《憲法》第129條和第131條分別規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人干涉”。這些規(guī)定從憲法上為檢察機(jī)關(guān)充任行政公益訴訟的原告提供了憲法依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟也是其發(fā)揮憲法上確立的監(jiān)督權(quán)之重要體現(xiàn)，可使其監(jiān)督權(quán)具體化、明確化。同時檢察機(jī)關(guān)的獨立性有利于其在行政公益訴訟中代表公共利益，與行政主體形成力量上的均衡。

檢察機(jī)關(guān)可作為行政公益訴訟的原告，這一做法也可從國外立法與司法實踐經(jīng)驗中得到借鑒。在西方國家的類似行政公益訴訟的程序中，檢察機(jī)關(guān)在其中發(fā)揮了重要的作用，其身影出現(xiàn)在行政公益訴訟的各個環(huán)節(jié)，例如公益代表人制度、私人檢察總長制度等。這些實踐經(jīng)驗對檢察機(jī)關(guān)充任行政公益訴訟原告的制度都可資借鑒。另外，我國檢察機(jī)關(guān)充任行政公益訴訟的原告，還有著得天獨厚的優(yōu)勢。檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨立性和外部性，其超脫的地位和專門的職能，皆有助于解決決行政公益訴訟中的費用負(fù)擔(dān)和證明責(zé)任分配等棘手問題。檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的公正性和非私己性，也有助于行政公益訴訟真正落實在公益的目的上[2]。上述論證，在檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)開始公益訴訟試點工作的前提下仍有必要，以避免對檢察機(jī)關(guān)不務(wù)正業(yè)的誤解。

3.1.2 檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度設(shè)計

檢察機(jī)關(guān)代表的是公共利益，于行政公益訴訟之提起時，從其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的角度看，實為公訴人，并非通常的訴訟程序中之原告。其提起訴訟之動因一方面在于維護(hù)公共安全與利益，另一方面也是法律監(jiān)督職責(zé)之所在，而通常情形下，訴訟中原告提起訴訟則為了滿足個人利益，保護(hù)公共利益之效果頂多也是作為副效應(yīng)而發(fā)生的，其不能當(dāng)然的充任公共利益維護(hù)的代表，也欠缺特有的法律監(jiān)督之權(quán)限。檢察機(jī)關(guān)因其法律監(jiān)督職責(zé)，在其提起行政公益訴訟時，其有責(zé)任關(guān)注訴訟過程中的公正性和合法性等情況。檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)公益之外的法律監(jiān)督職責(zé)，使其區(qū)別與僅有維護(hù)公益宗旨之消費者協(xié)會和環(huán)保協(xié)會等組織或單位，是其身份雙重性的體現(xiàn)。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟也會面臨一些不可忽視的問題，例如，行政公益訴訟與傳統(tǒng)的檢察機(jī)關(guān)履行的職責(zé)有很大的差別，就此，其人員素養(yǎng)可能有待相應(yīng)的提高和完善；或者，檢察機(jī)關(guān)的司法獨立性不夠強(qiáng)等，因而需要審慎穩(wěn)妥的加以規(guī)定。解決這些問題，首先，為了避免檢察機(jī)關(guān)的事務(wù)過于冗雜，加大檢察機(jī)關(guān)的司法負(fù)擔(dān)，就其起訴，應(yīng)限定一定的受案范圍，應(yīng)主要限定在對國家安全和國家利益的方面，如嚴(yán)重侵犯人權(quán)、嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境資源、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和國有資產(chǎn)流失這幾大方面。其次，從根本上說，檢察權(quán)來源于人民的授權(quán)[5]，檢察機(jī)關(guān)本身作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)受人民對其工作的監(jiān)督。為了訴訟的公正，為了公益的保護(hù)，需要加強(qiáng)人民監(jiān)督員對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。人民監(jiān)督員應(yīng)該保證人民性和專業(yè)性，加強(qiáng)流動性。對于有證據(jù)證明的嚴(yán)重影響國家利益的行政行為，經(jīng)申請檢察機(jī)關(guān)不提起訴訟的，應(yīng)允許公民個人自行充任原告，提起訴訟。最后，作為一項創(chuàng)新舉措，雖然已經(jīng)開始試點，對于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的實施狀況還需在實踐中不斷完善。在試點過程中，要克服地方性、功利性和隨意性，要從思想上重視，制度上完善，行動上落實。

3.2 社會團(tuán)體提起行政公益訴訟的制度構(gòu)想

民事訴訟法早就規(guī)定有社會團(tuán)體可提起公益訴訟的制度，可見由社會團(tuán)體提起行政公益訴訟具有可行性，且就此，學(xué)術(shù)界較無爭議。原因在于：首先，由社會團(tuán)體提起行政公益訴訟可方便訴訟的順利進(jìn)行。社會組織在經(jīng)濟(jì)來源和人力保障上，可以支撐行政公益訴訟所須必要的成本。公民個人在經(jīng)濟(jì)以及知識水平上具有狹隘性和局限性，而社會團(tuán)體能整合資源，更能代表集體的利益，體現(xiàn)集體的智慧，其一定的經(jīng)濟(jì)實力也能彌補(bǔ)公民個人所要承擔(dān)的訴訟費用等壓力；其次，社會團(tuán)體中的公益組織，宗旨在于維護(hù)公共利益，使其充任行政公益訴訟中的原告，可以避免由公民個人提起訴訟中的因私人利益和公共利益相沖突等而產(chǎn)生的“搭便車”等問題；最后，行政公益訴訟本身具有原告資格的人往往具有不特定性，公益組織作為行政公益訴訟原告有利于減少當(dāng)事人過多、影響訴訟效率的現(xiàn)象，在很大程度上能防止濫訴，減少了司法資源的浪費，符合訴訟經(jīng)濟(jì)的原則。

3.3 公民提起行政公益訴訟的制度構(gòu)想

3.3.1 公民提起行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)與實踐需求

公民能否作為原告提起行政公益訴訟，就此，學(xué)術(shù)界充滿了爭議，但現(xiàn)代行政法發(fā)展的趨勢之一即為越來越寬松的原告資格，其為公民作為原告參與行政公益訴訟提供了理論和實踐的基礎(chǔ)。

不可否認(rèn)，人與人之間，人與社會，人與自然的聯(lián)系具有普遍性，相互影響、共同依存，因而公共利益受到侵害，必然最終對個人利益產(chǎn)生不利影響，在這一情形下，公民作為公益訴訟的原告無可厚非。同時，作為社會人，交往是人們行為的主要動機(jī)，而參與行政公益訴訟正是作為公民交往的一種途徑，通過庭上庭下的交涉使公民之間、公民與政府之間達(dá)成共識。此外公益信托理論也為公民個人提起行政公益訴訟提供了理論基礎(chǔ)，這在前文已有詳細(xì)的闡述，這里就不再作贅述。公民作為委托人，在作為受托人的國家或政府履行失職時，自然可以代為行使訴訟權(quán)，提起行政公益訴訟?！稇椃ā返?條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)?！惫衲茏鳛樵鏋榱斯娴哪康奶崞鹦姓V訟，是社會主義民主和上述憲法規(guī)定在訴訟上的一種具體體現(xiàn)和落實，是人民主權(quán)原則的需要?！稇椃ā返?1條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有權(quán)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”?，F(xiàn)代管理事務(wù)日趨復(fù)雜多樣，行政主體擁有更多的自主權(quán)，行政權(quán)力不斷膨脹，公民提起行政公益訴訟，體現(xiàn)了私權(quán)利對公權(quán)力的一種制約與監(jiān)督，體現(xiàn)了對于《憲法》所規(guī)定的公民基本權(quán)利的一種尊重與落實，有利于形成人人參與公共利益保護(hù)的機(jī)制，實現(xiàn)司法監(jiān)督體系的完整性[6]。

公民個人提起行政公益訴訟在實踐上也彌補(bǔ)了檢察機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體起訴的不足。社會的進(jìn)步和發(fā)展離不開行政權(quán)的實施和維護(hù)，但隨著自由裁量權(quán)的興起，行政損害現(xiàn)象并不少見。盡管相較于個人，檢察機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體在經(jīng)濟(jì)實力、人才資源、舉證責(zé)任等方面都有顯著的優(yōu)勢。它有利于提升公民的政治素養(yǎng)，體現(xiàn)公民對于社會的責(zé)任感。公民作為最龐大的群體，其參與行政公益訴訟，能夠確保更加迅速地發(fā)現(xiàn)行政損害公益的現(xiàn)象。正如有學(xué)者指出，“在我國社會發(fā)展過程中，賦予普通公民行政公益訴訟原告資格，其最大的優(yōu)點在于能在最大的范圍內(nèi)迅速、及時地發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的違法行政行為，并啟動訴訟程序予以監(jiān)督。 ”[7]

3.3.2 公民提起行政公益訴訟的制度設(shè)計

通過司法程序保護(hù)公共利益是公民的一項重要權(quán)利，但這并不意味著不加限定地讓所有公民提起行政公益訴訟。根據(jù)審慎穩(wěn)妥，防止濫訴的原則，對可以提起行政公益訴訟的公民范圍應(yīng)當(dāng)有必要的限制，以防止浪費司法資源，阻礙行政權(quán)的正常有效實施。

在限制上，在現(xiàn)今中國的法治背景下，要經(jīng)歷從嚴(yán)到逐步放寬的過程。在有證據(jù)證明有侵害公益的情形下，提起行政公益訴訟，公民應(yīng)首先向檢察機(jī)關(guān)提出申請，若被申請的檢察機(jī)關(guān)并未提起公益訴訟且無正當(dāng)理由，則公民個人也可以自行作為原告提起公益訴訟。由此，既要保證公益得以保護(hù)，又要防止濫訴，實現(xiàn)公正和效率的統(tǒng)一。

4 行政公益訴訟之受案范圍

行政公益訴訟中的受案范圍問題是另一大爭議點?！胺删褪浅试S全體公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展”[9]，但具體到行政公益訴訟的受案范圍，尚須參考法治發(fā)展的成熟度、人民法院的審判水平、司法機(jī)關(guān)的獨立性，以及該事項對于公益的損害程度及人民的迫切性等加以確定。為了立法的明確，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)今的法治發(fā)展，對受案范圍可以采取列舉式和兜底條款的方式，并對無需采取公益訴訟的事項進(jìn)行明確排除。其中應(yīng)明確列舉的有：污染環(huán)境破壞自然資源的危害行為、造成國有資產(chǎn)流失行為、違法轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)，以及嚴(yán)重危害食品藥品安全等方面。在這些事項中，往往原告難覓，而現(xiàn)實的侵害又要求必須采取措施。我國有關(guān)行政公益訴訟的司法實踐尚處于起步階段，因而受案范圍不應(yīng)規(guī)定過寬，同時又為了保證立法的彈性化和前瞻性，要為行政公益訴訟的受案范圍預(yù)留一部分彈性空間。就此，兜底條款的設(shè)置也是必要的。即規(guī)定類似“其他由法律規(guī)定的需要提起行政公益訴訟的案件”的條款?！稒z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》“二（二）1”部分已經(jīng)列舉了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的受案范圍中的領(lǐng)域包括“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓”，并明確了“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”領(lǐng)域為重點，但應(yīng)當(dāng)注意到該條規(guī)定并沒有作封閉式列舉，而是綴以“等領(lǐng)域”的表述，意味著將來依據(jù)其時的現(xiàn)實情況仍有擴(kuò)張的空間，以及重點轉(zhuǎn)移的空間。另外，對于抽象行政行為，我們?nèi)詰?yīng)依據(jù)行政訴訟的相關(guān)規(guī)定。行政公益訴訟允許規(guī)章以下的其他規(guī)范性法律文件應(yīng)具有可訴性，因為對于公益的侵害，往往抽象行政行為比具體行政行為具有更強(qiáng)的破壞性，波及面更廣。

5 行政公益訴訟制度中舉證責(zé)任的分配

舉證責(zé)任是行政公益訴訟中一項重要問題，就此，學(xué)術(shù)界尚未形成統(tǒng)一的觀點，《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》就此也未作出明確的規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為由于檢察機(jī)關(guān)具有強(qiáng)大的舉證能力，因而應(yīng)該由原告負(fù)舉證責(zé)任，這點我們并不同意，雖然檢察機(jī)關(guān)具有強(qiáng)大的抗辯能力，但行政主體本身因其具有公權(quán)力，其舉證能力也十分強(qiáng)大，由其負(fù)舉證責(zé)任，較能查明事實，對公共利益的維護(hù)也較為便利。由原告承擔(dān)舉證責(zé)任，不利于更多主體參與到行政公益訴訟中，可能會削弱公共利益的維護(hù)動力。同時行政公益訴訟雖然有其特殊性，但仍屬于行政訴訟的范疇，因而參考行政訴訟，應(yīng)由被告負(fù)舉證責(zé)任。

因此，在行政公益訴訟的過程，由被告負(fù)舉證責(zé)任，由被告證明其行為的合法性和合理性，提出證據(jù)證明自己的自己本身沒有過錯，或者有免責(zé)事由。如果被告提供不出充分的證據(jù)排除自己的責(zé)任，則被告要承擔(dān)舉證不足敗訴的風(fēng)險。原告若為檢察機(jī)關(guān)，因其本身具有強(qiáng)大的舉證能力，則要證明有損害公益的事實的存在，以及損害事實與行政行為有因果關(guān)系。對于公民和社會團(tuán)體來說，因為對于公益的損害，在事實方面舉證一般較為困難，并且其舉證能力等方面相較行政主體處于弱勢地位，因而在這種情況下，經(jīng)法院許可，原告只要提供一定線索，證明有公益侵害的事實即可，其他舉證負(fù)擔(dān)由被告承擔(dān)，如果被告舉證不能，則承擔(dān)敗訴風(fēng)險。

綜上，我國建立行政公益訴訟制度已經(jīng)具備了充足的條件。其本身符合訴訟的價值理念和基本精神，刑事公益訴訟和民事公益訴訟為其提供了立法借鑒，法學(xué)研究的豐碩成果也為其提供了理論依據(jù)，自由裁量權(quán)的興起要求行政公益訴訟的確立，行政公益訴訟不僅具有可行性，也是法治和社會發(fā)展的必需品。與一般的行政訴訟不同，原告資格的認(rèn)定在行政公益訴訟中十分關(guān)鍵。就行政公益訴訟而言，我國宜首先認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體充任原告的資格，但對公民個人充任原告資格的問題，應(yīng)采取從嚴(yán)格限制到逐步放寬的原則，其可向檢察機(jī)關(guān)申請?zhí)崞鸸嬖V訟，并隨著法治發(fā)展和立法與司法實踐的逐漸完善，將行政公益訴訟中原告范圍逐步放寬；對于行政公益訴訟受案范圍可以采取列舉式加兜底條款，并明確排除的方式；為了保證行政公益訴訟的效率，在舉證責(zé)任方面，通過合理分配舉證責(zé)任，平衡原被告雙方舉證責(zé)任，實現(xiàn)原被告雙方訴訟權(quán)利的對等。

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1672-2868（2017）04-0029-06

2017-01-16

仝亞麗（1978-），女，安徽馬鞍山人。中共和縣縣委黨校，講師。研究方向：法學(xué)。

責(zé)任編輯：楊松水