論合作型政府：一個政府改革的新理論

李文釗

（中國人民大學 公共管理學院，北京 100872）

論合作型政府：一個政府改革的新理論

李文釗

（中國人民大學 公共管理學院，北京 100872）

過去的三十多年，指導世界各國政府改革實踐的核心理論是競爭型政府理念，它強調分權、單一功能組織、政府競爭和績效導向等，這些改革實踐在很大程度上使得政府更有效率、更好回應民眾和更多地推動了經(jīng)濟社會發(fā)展。不過，競爭型政府也導致了一系列的負面效應，包括中央政府對于組織的控制與協(xié)調能力下降、重復建設和公共物品供給能力下降等。新的時代和新的社會需要新的政府理論，一些糾正競爭型政府的思潮和理念正在各國興起，其有代表性的理論包括整體性政府和合作治理等。在上述理論基礎上，提出一個更為一般性的分析框架來整合不同的理論改革主張，認為合作型政府更適合作為競爭型政府的替代范式來指導未來政府改革實踐。合作型政府范式從內部與外部、組織與組織間兩個維度出發(fā)，將合作型政府的表現(xiàn)形式劃分為四種類型，即合作生產(chǎn)、合作制組織、整體性政府和合作治理。合作生產(chǎn)強調政府與公民合作，合作制組織主張政府內部的合作，整體性政府重視不同類型、不同層級政府之間合作，合作治理則突出政府與非營利組織、企業(yè)等組織之間合作。合作型政府的圖景正在形成中，值得我們重視。

合作型政府；合作生產(chǎn)；合作制組織；整體性政府；合作治理

政府改革實踐與政府理論存在緊密聯(lián)系，兩者相互促進、相互協(xié)調和共同演化。一方面，政府改革的實踐有意或無意地受到政府理論的影響，簡而言之，政府改革實踐是觀念的產(chǎn)物[1]。行政學鼻祖威爾遜提出政治與行政二分法，試圖建構行政自身的身份和獨立性，并以此推動政府改革和提升行政效率[2]。當然，對政府改革實踐影響最大的理論應該是韋伯的官僚制理論，它構成了現(xiàn)代政府運行的組織基礎[3]。另一方面，政府改革實踐也會推動新的政府理論產(chǎn)生。新公共管理理論就是源于美國、英國、澳大利亞、新西蘭等西方國家20世紀70年代和80年代的政府改革實踐，市場化和管理主義是其核心主張，至今仍然對世界各國產(chǎn)生深遠影響[4]。

新的時代和新的社會需要新的政府理論。通過對世界各國政府改革新實踐和新理論的總結與分析，我們發(fā)現(xiàn)一種全新的合作型政府范式正在形成，這種理論范式強調以合作取代競爭，通過政府部門之間、政府之間和政府內外的合作來推進政府改革，解決公共問題。我們將首先從合作的對象和合作的領域兩個維度出發(fā)，將合作型政府劃分為四種類型，即合作生產(chǎn)、合作制組織、整體性政府和合作治理。隨后，分別對每一種合作類型進行詳細介紹，討論不同合作類型背后的理論基礎、政府改革建議以及中國政府改革實踐與案例。最后，對合作型政府范式的意義及其對中國政府改革實踐的意蘊進行簡要評述。

一、從競爭型政府到合作型政府：一個新的政府理論范式

競爭型政府（Competitive Governments）是指導、推動和影響政府改革理念和實踐的最重要理論之一。該理論最早由布雷頓提出，他認為，“政府是競爭的，每一個政府自身內部存在競爭，它們之間存在競爭，最后它們也與社會中其他組織（Institutions）競爭提供物品和服務”[5]。從布雷頓的定義可以看出，競爭型政府存在三種類型競爭，即政府內部競爭（Intra-governmental Competition）、政府間競爭（Inter-governmental Competition）和政府內外競爭（Extra-governmental Competition）。20世紀80年代以來西方政府改革實踐與競爭型政府具有內在契合性，改革的本質是引入市場和競爭概念，促進政府部門間競爭、政府間競爭、政府內外間競爭，以提升行政效率、降低行政成本，為民眾提供更好的公共物品和服務。

競爭型政府也是理解中國政府行為與經(jīng)濟增長的一個重要理論。德國學者何夢筆首次將布雷頓的理論用于分析中國這種單一制國家，并提出轉型經(jīng)濟學者忽視了轉型研究的兩個重要維度：一個是國家，另一個是空間。政府競爭可以提出一個理解中國或俄羅斯這樣大國轉型的分析范式。隨后，中國學者開始將競爭型政府范式用于分析中國政府行為、經(jīng)濟轉型與經(jīng)濟增長等問題，并進一步將競爭型政府范式用于分析中國地方政府競爭，加深了我們對于中國地方政府行為邏輯及其與經(jīng)濟增長之間關系的理解[6]。在對地方政府競爭的性質研究中，研究者主要聚焦于稅收競爭、支出競爭、標尺競爭等，并探討了不同競爭策略，如模仿策略、標尺策略等。在對地方政府競爭的后果研究中，在地方政府競爭與經(jīng)濟增長之間關系得以實證檢驗之后[7]，目前更多研究聚焦于地方政府競爭的負面后果，如地方保護主義、公共支出結構扭曲等[8]。由此可見，以競爭型政府來推動政府改革，其消極性越來越明顯，需要以新的理論創(chuàng)新來解決競爭型政府所帶來的問題和難題。

正如布雷頓所言，政府是復合的結構（Composite Structure），不過，這一復合結構不一定是競爭性的，也可以是合作性的。這樣，我們可以建構一種新的政府模型，即合作型政府，強調政府的合作屬性。合作型政府可以作為競爭型政府的替代范式，以解決復雜性、不確定性時代面臨的政府行動難題。由此，布雷頓所總結的七種政府模型，就可以轉化為筆者提出的八個政府模型。（見圖1）

合作型政府不僅意味著政府部門間、各級政府間、政府內外是合作的，而且意味著政府本身的合作性，這一點對于合作型政府尤其重要。我們可以從合作的對象和合作的領域，將合作型政府劃分為四種合作機制，每一種合作機制與一些公共管理理論相聯(lián)系，這也意味著合作型政府范式本身代表了一些正在萌芽的對政府理論的系統(tǒng)總結和全面概括。（參見表1）

圖1 八個政府模型

表1 合作型政府的機制和理論

對于合作的對象屬于內部、合作的領域屬于組織間的范疇，我們可以進一步借鑒政府競爭中有縱向競爭和橫向競爭、功能性競爭和地域性競爭的概念，提出橫向政府合作和縱向政府合作、功能性合作和地域性合作，對政府間合作進一步細化。在此基礎之上，結合合作型政府的機制和理論，進一步構造一個合作型政府的分析框架。（見圖2）

在后續(xù)四部分中，我們將首先對合作型政府的每一種類型進行詳細討論，論述它的理論基礎、機制和中國實際應用，以厘清合作型政府的性質和作用原理，為我們在實際中理解、診斷和推進合作型政府改革提供理論基礎。

二、公共領域、開放與合作生產(chǎn)

合作型政府首先意味著需要“找回公民”（Bring Citizens Back In）①，發(fā)揮公民在公共治理中的主體性作用，公民需要與政府合作來解決公共問題，提供公共物品和服務。公民與政府之間不只是契約（Engagement）或者參與（Participation）關系，而且還是合作關系。對于合作關系的強調，它要求對政府改革超越官僚制邏輯和新公共管理邏輯，意味著公共領域需要從封閉走向開放，從強調競爭到主張合作。官僚制理論認為市場存在敗筆，官僚因為有專業(yè)知識，可以壟斷公共物品或服務的供給與生產(chǎn)，解決公平與效率問題。新公共管理理論認為政府存在失敗的可能性，需要通過競爭、分權、私有化與市場化等來解決公共物品與服務供給中的難題。這些觀點客觀上造成了埃莉諾·奧斯特羅姆所謂的國家與市場、政府與公民社會之間巨大的鴻溝（the Great Divide），并且人為地建立人類問題解決的“概念陷阱”（Conceptual Traps），使得人們常常墮入非此即彼的選擇思維[9]。

圖2 合作性政府范式的基本框架

公共服務的合作生產(chǎn)（Coproduction of Public Services）是公共管理研究中最早從合作角度討論政府與公民之間關系的理論。該理論起源于20世紀70年代后期美國印第安納大學政治理論與政策分析研究中心（Workshop on Political Theory and Policy Analysis）埃莉諾·奧斯特羅姆夫婦及其同事對于大城市治理的研究。因為不滿合并大城市的主張，他們通過對警察服務的實證研究，強調城市公共服務的差異性和異質性，率先提出了公共服務的合作生產(chǎn)概念。后來，埃莉諾在回憶合作生產(chǎn)理論的提出時認為，他們主要是在實踐中觀察到大的警察部門并不能夠在實踐中提供較好的警察服務，而一些由社群控制的警察部門則能夠為市民提供優(yōu)質的警察服務，針對這一經(jīng)驗事實，他們開始進行理論反思。在借鑒李普斯基有關街頭官僚制的思想基礎之上，他們認識到公共服務的生產(chǎn)不同于物品生產(chǎn)，這些服務需要消費者合作，公共服務的生產(chǎn)過程是一個生產(chǎn)者與消費者合作的過程。

對于合作生產(chǎn)，埃莉諾給出一個經(jīng)典的定義，她指出“所謂合作生產(chǎn)，主要是指一種過程，在這一過程中，個人會貢獻一些用于生產(chǎn)物品或服務的投入，這些投入不屬于同一個組織”[9]。這一定義包含三個要素：專業(yè)生產(chǎn)者、公民和合作關系。一般而言，一些教育、衛(wèi)生或基礎設施的專業(yè)生產(chǎn)者或“常規(guī)生產(chǎn)者”（Regular Producer）是政府機構，而“個人”（Individuals）主要是指公民，他們會貢獻時間、資源、金錢等，合作生產(chǎn)意味著個人投入與機構投入相結合。隨后，一些研究者開始加入該領域，合作生產(chǎn)理論受到廣泛關注。有研究者將合作生產(chǎn)的范圍擴大，認為不僅個人是合作對象，群體（Group）和組織（Organization）也是合作對象。還有研究者從服務的角度研究合作生產(chǎn)，認為顧客會出現(xiàn)兩次：一次是以消費者身份出現(xiàn)，一次是以服務提供系統(tǒng)的一部分出現(xiàn)[10]。

合作生產(chǎn)的理論基礎主要有四個，即知識論理論、生產(chǎn)函數(shù)理論、公民需求異質性理論和公民權利理論。哈耶克很早就認識到地方知識和科學知識的差異。他指出，知識分布在每一個人的頭腦中，要使得知識得到充分利用，必須調動每一個人的積極性，競爭和市場是實現(xiàn)分散知識得到充分利用的機制。從知識論的角度看合作生產(chǎn)，合作生產(chǎn)過程是一個知識分享和知識更有效率應用的過程，通過合作生產(chǎn)，可以將專業(yè)人員的科學知識與公民的地方知識有機結合。與知識論相對應，合作生產(chǎn)是基于對生產(chǎn)函數(shù)差異性的考慮。對此，埃莉諾討論了三種不同的生產(chǎn)函數(shù)，即政府和公民對于產(chǎn)出的貢獻可以替代的生產(chǎn)函數(shù)、政府和公民對于產(chǎn)出的貢獻是互補的生產(chǎn)函數(shù)以及產(chǎn)出在可能性邊界之下的生產(chǎn)函數(shù)，很顯然對于可替代的生產(chǎn)函數(shù)而言合作生產(chǎn)沒有優(yōu)勢，只有對于具有互補性的生產(chǎn)函數(shù)合作生產(chǎn)才具有優(yōu)勢。公民需求異質性理論是合作生產(chǎn)的另一個重要理論基礎，異質性是需求多樣性的前提，需要多樣性就要求通過合作來實現(xiàn)差異化生產(chǎn)[11]。公民權利更是合作生產(chǎn)合法性的基礎，它強調公民的主體性地位，公民應該在自己獲得的公共服務中發(fā)揮更大作用。有研究者提出了公民參與的階梯理論（Ladder of Participation），指出公民發(fā)揮作用的不同程度和方式[12]。

經(jīng)過20世紀70年代和80年代的研究高潮，合作生產(chǎn)理論隨之走向“沉寂”，處于“等待它的生命到來”（Waiting for Life to Arrive）②的狀態(tài)。新公共管理理論是導致合作生產(chǎn)理論被放棄和取代的重要原因之一，該理論認為“外包”“競爭”和“市場”而不是“合作”應該成為政府改革的思想基礎。大約從20世紀90年代末期開始，一些學者在尋找“新治理理論”（New Governance Theory）時，重新對合作生產(chǎn)理論進行闡述與發(fā)現(xiàn)，討論以合作生產(chǎn)理論推動公共服務改革，甚至將合作生產(chǎn)應用到更廣泛層面的政府改革之中，如合作政策制定、設計等。一些主流刊物如《公共行政評論》《公共管理評論》等都開始大量發(fā)表以合作生產(chǎn)為主題的論文，其中《公共管理評論》已經(jīng)分別于2006年、2014年和2016年發(fā)表了合作生產(chǎn)理論專刊（Special Issue），對于合作生產(chǎn)理論的研究日益深化。范登伯格等對合作生產(chǎn)理論的研究進展進行了總結，他們將合作生產(chǎn)理論研究主要劃分為三個方面，即有關合作生產(chǎn)的動機、合作生產(chǎn)的過程以及合作生產(chǎn)的效果。合作生產(chǎn)的動機關注公民為什么愿意參與合作生產(chǎn)，合作生產(chǎn)的過程關注合作生產(chǎn)是如何組織的，合作生產(chǎn)的效果關注它對于服務質量、民主和責任等的影響。當然，學者們對合作生產(chǎn)的內涵與外延存在廣泛爭論，甚至有學者專門寫論文討論合作生產(chǎn)意味著什么[13]。

作為合作型政府的一個機制，我們可以從廣義的角度理解合作生產(chǎn)。合作生產(chǎn)理論不僅意味著公共服務的合作生產(chǎn)，政府的其他職能和活動也可以使用合作生產(chǎn)的方法，如目標設定的合作生產(chǎn)（Goal Priority Co-production）、城市規(guī)劃和設計的合作（Urban Design and Planning Co-production）生產(chǎn) 、公 共 政 策 的 合 作 生 產(chǎn)（Policy making Co-production）、監(jiān)管的合作生產(chǎn)（Regulation Co-Production）、績效評估的合作生產(chǎn)（Assessment Co-Production）等。合作生產(chǎn)的理念要求我們重構政府與公民之間關系，要求公共領域的開放性，以及公共領域重新從以政府為中心向以公民為中心轉變。在這一轉變過程中，合作生產(chǎn)是關鍵。

中國的很多政府改革實踐已經(jīng)體現(xiàn)了合作生產(chǎn)的理念。2015年，教育部發(fā)布了《關于加強家庭教育工作的指導意見》，強調家庭教育的重要性，并明確家長在家庭教育中主體責任，這是教育服務合作生產(chǎn)的典型案例。除了在傳統(tǒng)的公共服務領域，如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老服務等方面體現(xiàn)了合作生產(chǎn)的理念之外，我國各級政府在其他方面的改革也開始使用合作生產(chǎn)的理念。云南鹽津試點預算合作生產(chǎn)，改變過去單純由政府編制、執(zhí)行和監(jiān)督預算的方式，實行群眾議事員與政府部門一起對預算進行管理。它的主要做法是在扣除行政性開支和剛性支出之后，將余下的資金作為資金庫納入公民合作生產(chǎn)預算方案的總量資金之中，然后分別由議事員和政府部門共同提出項目組成項目庫。政府部門自身或委托專業(yè)人員對項目進行一些技術性和政策性審查，隨后由民主議事會對項目進行表決形成預算計劃，預算執(zhí)行之后進行評估與反饋，為下一年的預算合作生產(chǎn)做好準備[14][15][16][17]。北京市于2014年在調整地鐵公交票價時，采取了政策制定的合作生產(chǎn)模式。與以往由政府單方面調整政策不同，這次北京市采取了合作生產(chǎn)的政策制定方式。首先，北京市將所有下屬地鐵公交成本收益信息向社會公開，并且收集了國內外不同城市地鐵公交票價政策，向社會公眾征求有關地鐵公交票價調整政策的意見和建議。隨后，在征求意見的基礎上，形成了兩套有關地鐵公交票價調整的方案，并舉行了聽證會，通過聽證會選擇了北京市地鐵公交價格改革方案。目前，北京市又進一步出臺了《關于推進價格機制改革的實施意見》，以后地鐵公交價格調整將每五年進行一次，進一步促進決策制定規(guī)則化。

三、平等、信任與合作制組織

合作性政府不僅要求與公民合作生產(chǎn)，而且還要求自身的組織也體現(xiàn)合作的原則和合作的精神，用合作替代控制，這意味著政府的組織模式需要變革，從官僚制組織向合作制組織變革[18]。事實上，只有本身具備合作精神的組織才能夠更好地與公民進行合作生產(chǎn)，兩者是相輔相成、共同促進和協(xié)調發(fā)展的。此外，與官僚制組織相比，合作制組織更可能與其他政府組織、社會組織和私人部門合作，合作本身具有溢出效應、互惠效應和疊加效應。

組織作為一種集體行動的工具，它本身需要對不同行為進行協(xié)調，以實現(xiàn)組織目標。巴納德最早認識到這一點，并將組織看作是一個協(xié)作系統(tǒng)。西蒙更是對組織中協(xié)作機制進行了探討，他稱之為組織影響機制，主要包括權威機制、溝通機制、效率機制和忠誠機制，其核心是實現(xiàn)個人目標與組織目標的協(xié)調統(tǒng)一。湯姆·克里斯滕森等對組織研究的精髓進行了總結，提出世界上的公共組織的結構和運行可以按照兩個核心變量去描述和分析，即分工（Specialization）和協(xié)調（Coordination），每一個變量都包含橫向和縱向要素。這意味著分工可以是橫向分工和縱向分工，前者如組織中經(jīng)常討論的按照目的、過程、顧客和地理區(qū)域進行組織，后者則是西蒙討論的重點，即決策的縱向分工。不同層級組織承擔不同決策任務，可以是橫向協(xié)調也可以是縱向協(xié)調，橫向協(xié)調主要是同一個層級部門之間協(xié)調，縱向協(xié)調則是不同層級部門或組織之間協(xié)調，如中央政府與地方政府之間協(xié)調。對于組織間協(xié)調問題（Inter-Organizational Coordination），我們將在下一部分中討論。在這一部分，我們重點討論組織內協(xié)調問題（Intra-Organizational Coordination），并且指出官僚制組織是實現(xiàn)協(xié)調的主要機制。在傳統(tǒng)上，協(xié)調意味著更多的控制，通過控制來實現(xiàn)協(xié)調，重視組織結構在協(xié)調中的作用。組織結構的核心是縱向分工，而縱向分工的過程也是強化控制的過程，協(xié)調與控制具有內在一致性。正如張康之所言，“由于控制是協(xié)調的前提，所以，組織的部門劃分、結構設計等，都優(yōu)先考慮的是能否實現(xiàn)有效的控制……組織既是控制者也是控制對象，當組織實現(xiàn)了對自身的控制時，是控制者與控制對象的統(tǒng)一；當組織實現(xiàn)了對環(huán)境的控制時，是控制者與控制對象的分立”[18]。不過，協(xié)調的需要會導致更多的控制，而更多的控制則需要更多的協(xié)調，這最終會導致協(xié)調失敗。塔洛克曾經(jīng)分析官僚制中信息失真和無政府主義，認為官僚制不可避免會導致信息傳遞失真，以及由于信息傳遞失真導致的控制不足，最終使得控制導向的官僚制組織處于無政府狀態(tài)[19]。

合作型政府要求政府自身的組織邏輯從控制導向轉向合作導向，合作制組織是將組織邏輯與合作的思想有機結合的產(chǎn)物。對于合作制組織的核心特征，張康之指出，“合作制組織更多地受到組織任務的引導和受到合作意識形態(tài)的規(guī)范”[18]。從對組織的關注到對任務的關注，這是合作制組織不同于官僚制組織的重大區(qū)別。對于任務的重視，使得所有成員都需要關注如何完成任務，專家的重要性也會在關注任務中得以突顯，這放松了對于控制的要求，為合作提供了可能性。一旦任務成為焦點，組織必須放棄自我中心主義，在組織內部進行合作，與組織外部進行合作，這也是合作型政府的核心思想。與此同時，組織在完成任務和應對風險過程中，也會逐漸形成一種合作文化，這種合作文化有利于克服組織中機會主義行為，避免組織中不合作行為的產(chǎn)生。在組織任務和合作文化的主導之下，組織系統(tǒng)會逐漸形成一種組織成員之間相互信任和基于信任的合作行為。合作行為內嵌于合作制組織之中，合作制組織也會內嵌于合作社會之中，最終實現(xiàn)合作在微觀、中觀與宏觀的有機統(tǒng)一。在合作型政府的建構中，合作制組織仍然是關鍵，這主要是因為現(xiàn)代社會是組織化社會所決定的，通過組織實現(xiàn)集體行動仍然是人類行動系統(tǒng)中最主要的方式。由此可見，合作制組織要求組織從控制邏輯走向合作邏輯，用平等取代不平等，用信任取代規(guī)則，用合作取代協(xié)作，最終實現(xiàn)開放系統(tǒng)之下合作制組織的生成。

需要指出的是，當前合作制組織的理念并沒有在中國政府改革實踐中得到貫徹，究其原因，相對于與公民或社會合作，政府自身組織結構和組織邏輯變革更為困難。當然，官僚制組織內部也正在形成一些有利于合作的探索與實踐，如建立一些基于任務導向和戰(zhàn)略導向的跨部門組織，設立一些跨部門的委員會或領導小組，促進人員在部門之間有效流動，推行組織內大部門體制改革，舉行一些有利于合作、學習與信任的溝通、對話和合作平臺等。不過，由于公共事務的復雜性和不確定性，政府部門之間、政府與社會之間邊界正在變得模糊，這也使得合作本身需要跨越邊界，探討組織內部、組織之間、組織與社會之間廣泛而多層次的合作體系，這也正是合作型政府的精髓所在。

四、跨部門、聯(lián)合與整體性政府

合作型政府的第三種類型是關注政府或部門間合作，整體性政府（Whole-of-Government）是實現(xiàn)這種合作的主要理論和機制。由于政府結構是復合的而非單一的，不同類型和不同層次政府或部門在面對一些復雜的公共問題時，任何單一政府或部門都不能夠很好應對和解決，它需要不同政府或部門共同行動（Working Together）來解決難題。正如湯姆·克里斯滕森等所提出的，大的問題與任務很少遵循組織邊界，但是它們常常跨越行政層級、部門和單位，這些對于政治和行政領導者而言造成了很多挑戰(zhàn)。

對于政府或部門間合作的重視，可以追溯到政府間關系研究的文獻中?？峡傻略趯γ绹?lián)邦主義發(fā)展階段的總結中，將聯(lián)邦主義發(fā)展階段總結為二元聯(lián)邦制（Dual Federalism）、合作聯(lián)邦制（Cooperative Federalism）和強制聯(lián)邦制（Coercive Federalism）。在這三種聯(lián)邦制度中，合作聯(lián)邦制是對不同層級政府合作的強調，不過，這種模式很快就被聯(lián)邦主導模式取代。德爾.S.懷特則從另一個更為宏大的視角對美國聯(lián)邦制的發(fā)展階段進行了總結。他指出，美國聯(lián)邦制可以劃分為三個階段：聯(lián)邦主義階段（Federalism）、政府間關系階段（Inter-governmental Relations）、政府間管理階段（Inter-governmental Management）。很顯然，越是后面的階段，越是強調不同層級和不同類型政府間合作，政府間關系也取代聯(lián)邦主義成為描述美國不同層級政府間關系的概念。

不過，對于跨部門、聯(lián)合與共同行動的強調則是新公共管理運動（New Public Management，NPM）和政府改革實踐面臨的共同問題。一方面，新公共管理的理論主張結構化分權（Structural Devolution），給予傳統(tǒng)機構更多的自主性，建立更多的具有制度和法律獨立性的管制機構，按照單一功能或服務建立組織（Single Purpose Organization），主張通過市場競爭來提升效率。這使得政府自身的縱向和橫向分化產(chǎn)生了過多的公共組織，不同公共組織之間協(xié)調、合作、沖突處理等成為重大問題，政治和行政領導人面臨對公共組織間實現(xiàn)控制和協(xié)調的難題，合作能力也成為政治和行政領導人面臨的挑戰(zhàn)之一。另一方面，按照新公共管理理論進行的政府改革實踐并不能夠很好回應復雜性和不確定性問題給政府帶來的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)既包括國內難題，如城市中環(huán)境、能源、交通難題，流域水治理難題，大氣治理難題等；也包括國際性問題，如“9·11事件”引發(fā)的國家安全和全球反恐問題、全球氣候變暖問題、SARS等全球性公共衛(wèi)生問題、全球性金融危機問題等。

針對這些問題，政府實踐和理論研究都給予了關注，實踐者正在嘗試一些改革措施，研究者則提出一些觀念和主張。歐洲學者和美國學者對于同樣的問題，分別使用了不同概念進行描述和提出方案，美國學者稱之為合作性公共管理（Collaborative Public Management）或機構性集體行動（Institutional Collective Action Framework），歐洲學者稱之為整體性政府（Whole-of-Government）或聯(lián)合政府（Joint up Government）。奧里利對合作性公共管理下了一個定義，他認為，“合作性公共管理是一個概念，它主要描述促進和控制用多組織制度安排解決問題的過程，這些問題通常不能夠或者不容易被一個組織解決”[20]。理查德.C.菲沃克則主要從集體行動困境角度討論了政府部門之間面臨跨部門合作時，有哪些合作機制可以選擇。湯姆·克里斯滕森在探討整體性政府理論時，將其作為后公共管理（Post-NPM）的理論來討論，是對新公共管理理論的超越，其核心特征包括從結構層面（Structure Feature）促進政府間或政府部門間合作。這種結構層面既包括縱向等級式合作，也包括橫向協(xié)調式合作；注重跨部門之間的談判特征（Negotiate Feature），由于不同部門之間存在不同目標，要共同行動就必須相互協(xié)調；強調領導力（Leadership Perspective）在促進合作中的重要性，跨部門合作與領導力、公共企業(yè)家精神存在緊密聯(lián)系；認為跨部門合作需要注重價值觀點（Cultural Perspective），倫理法則和價值基礎在合作中發(fā)揮重要作用；主張跨部門合作有時是一種迷思（Myth Perspective），整體性政府從某種程度上看是一種裝飾門面的措施（Window-Dressing），更多是出于合法性考慮而不是效率考慮。

很顯然，與美國學者相比，歐洲學者的整體性政府的概念更加強調政府之間或政府部門之間合作；而美國學者的合作性公共管理則既包括政府部門或政府之間合作，也可能包含政府與第三部門等其他組織之間的合作，包含范圍更廣泛。考慮到我們將政府與社會之間合作問題納入合作治理的范疇中討論，因此，在探討合作性公共管理時主要關注政府之間或部門之間合作。不過，這兩個學派之間存在共同特點，都認為需要通過政府部門之間合作來解決公共問題。對此，美國學者巴達赫有精辟的闡述，他指出:“本人把合作界定為兩個或兩個以上的機構從事的任何共同活動，通過一起工作而非獨立行事來增加公共價值?！盵21]根據(jù)這一定義，跨部門合作有兩個關鍵點：一是一起工作和聯(lián)合行動，二是增加公共價值。當然，這一新的情景也給公共管理構成了重大挑戰(zhàn)。

對于跨部門或跨政府間合作，我們可以根據(jù)政府的層次和類型兩個維度，將整體性政府所討論的部門間合作或政府間合作劃分為四種類型，即部門間合作、縱向部門間合作、政府間合作和縱向政府間合作等（見表2）。當然，在實際合作形態(tài)中，可能存在混合形式（Hybrid Forms），即同時包含橫向、縱向、功能性和地域性的政府合作。

表2 跨部門和跨政府合作的類型

中國政府之間在遵循政府競爭邏輯的同時，也開始重視政府之間或部門之間合作，整體性政府也逐漸成為中國政府改革的一種重要邏輯。在中央層面，國務院通過建立議事協(xié)調機構、部際聯(lián)席會議和部門協(xié)議來促進部委之間協(xié)調與合作[22]。在地方層面，目前泛珠江三角洲區(qū)域合作則是地方政府或部門之間合作的典型，來自泛珠三角“9+2”的合作區(qū)目前共簽訂了191項政府間協(xié)議，形成了“地理路徑”“抱團路徑”“借勢路徑”等不同合作形式[23]。在縱向層面合作方面，中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)是中央部委與北京市形成的中央部門—省級政府之間合作的新方式。在部門間或政府間合作的混合形式方面，京津冀合作是其中典型，它既包括中央政府和中央部委，也包括地方政府和地方委辦局，形成了復雜的政府間或部門間合作網(wǎng)絡。

伊拉克政治平衡被打破以及“新月帶”的出現(xiàn)，使什葉派伊朗陣營不斷壯大，破壞了美國中東戰(zhàn)略與地區(qū)平衡，加上美元霸權和以色列安全受到威脅，美國特朗普政府上臺后就改變了對伊朗的政策，采取極限施壓手段，退出伊朗核協(xié)議，重啟對伊朗制裁，限制各國進口伊朗石油等。以色列則對伊朗在敘利亞的軍事目標采取軍事打擊。伊朗面臨更為嚴峻的局面。

五、多元主體、共同行動與合作治理

合作型政府的第四種類型是關注政府與社會的組織間合作，合作治理（Collaborative Governance）是實現(xiàn)這種合作的主要理論和機制。張康之對合作治理給出了非常精辟的定義，他指出，“合作治理是指政府與社會、公共部門與私部門之間在社會運行中所實現(xiàn)的合作與互動”[18]。合作治理既是合作型政府最復雜的形態(tài)和模式，也是治理理論發(fā)展的高級階段，它代表了合作型政府的最高級類型。

合作治理既強調政府部門之間、政府之間合作，也強調政府與社會之間合作，它是對于合作生產(chǎn)理論和整體性政府理論的綜合，也意味著需要處理更為復雜的關系模式。對此，美國學者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉.D.埃格斯用了一個不同的詞語來概括這種現(xiàn)象，他們稱之為“網(wǎng)絡化治理”（Governing by Network），并認為“網(wǎng)絡化治理象征著世界上改變公共部門形態(tài)的四種有影響的發(fā)展趨勢正在合流”[24]，這些有影響的發(fā)展趨勢包括第三方政府、協(xié)同政府、數(shù)字化革命和消費者需求。以此為基礎，他們根據(jù)公私合作程度和網(wǎng)絡管理能力，區(qū)分了四種不同類型的政府，即層級制政府、協(xié)同政府、第三方政府和網(wǎng)絡化政府（見圖3）。戈德史密斯等討論的網(wǎng)絡化政府就是我們這里討論合作型政府的第四種類型，即包含外部主體的組織間合作。他們所討論的網(wǎng)絡化政府也包含了第三方政府、協(xié)作政府等特征，與我們討論的合作治理包含合作生產(chǎn)理論與整體性政府具有內在一致性。這說明，世界上正在發(fā)生同樣的變革趨勢和事實，不同學者從不同角度使用不同詞語，用不同理論對此進行闡述。

合作治理也是治理理論的最新發(fā)展，它代表了治理理論的核心和精華，即對于合作的強調和重視，通過合作實現(xiàn)治理，也使得治理回歸到其本來的含義。20世紀70年代和80年代興起的新公共管理運動很快被世界銀行所倡導的治理理論所取代。與新公共管理相比，治理理論最大的特色是放棄了政府對公共事務治理的“壟斷”，強調公共領域的“開放性”，網(wǎng)絡治理（Network Governance）是治理理論中最典型和最具有代表性的理論。根據(jù)學者Eva Sorensen和 Jacob Torfing對網(wǎng)絡治理的定義，它包含如下特征：（1）相對穩(wěn)定、相互依賴的橫向關系，不過在操作上各個主體是獨立的；（2）各主體之間通過談判、協(xié)商與合作進行互動；（3）各主體之間在一個管制、規(guī)范、認知和想象的框架之下行動；（4）在外部主體制定的有限規(guī)則之下自我管制；（5）它是為了實現(xiàn)公共利益和公共目的。由此可見，治理理論的最大特色是強調政府與其他主體之間合作、信任與共同行動，從而一起解決人類自身面臨的公共問題。在我們的討論中，網(wǎng)絡治理將作為合作治理的一種類型進行分析，網(wǎng)絡是合作的體現(xiàn)。張康之更是基于全球化、后工業(yè)化變革的背景討論了合作治理成為人類社會治理的方向和趨勢，他認為：“可以斷定，在全球化、后工業(yè)化的歷史進程中，合作治理理論就是新的思維工具庫中的一種最有必要試著使用的思維工具。有了這種思維工具，也就會使合作治理的實踐成為可能?！盵18]

圖3 政府管理的形態(tài)

合作治理作為實現(xiàn)組織之間、政府內外之間合作的形式，主張國家—市場—社會的有效合作和多主體之間合作[25]。很多研究者試圖為合作治理提出一個一般性的理論框架，為合作治理研究的知識積累提供基礎。在理論模型的建構中，主要有兩個有代表性的理論模型，即克里斯·安塞爾等的“合作治理的權變模型”（A Contingency Model of Collaborative Governance）和愛默生等的“合作治理的整合性框架 ”（An Integrated Framework for Collaborative Governance）。在“合作治理的權變模型”中，克里斯·安塞爾和艾利森·蓋西通過對137個合作治理個案的研究，發(fā)現(xiàn)了影響合作治理的因素，這些因素包括：沖突和合作的歷史、利益相關者參與的激勵、權力與資源不平衡、領導力和制度設計等。此外，有一些影響因素對合作過程同樣重要，即面對面對話、信任建立、承諾發(fā)展和共享信念建立等。在“合作治理的整合性框架”中，愛默生等則發(fā)展了一個更為宏觀的分析框架。這一分析框架是由一些嵌套的維度構成，這些維度主要有三類，即一個更大的系統(tǒng)，合作治理政體（Collaborative Governance Regime，CGR）以及合作治理政體中動態(tài)演化所導致的行動、結果、影響和適應性等。他們還初步提出一個供理論檢驗的10個命題，這10個命題包括合作治理產(chǎn)生的條件、合作過程與動機、聯(lián)合行動的能力、合作行動、合作行動的結果以及合作行動的可持續(xù)性等問題。應該說，這兩個理論模型都強調信任、承諾、相互理解、合法性等在合作治理中的作用，這也意味著合作治理本身是合作的理念在多組織共同行動的情景中被加以應用。

中國政府也開始使用合作治理來解決其所面臨的復雜公共問題，這尤其體現(xiàn)在公共服務、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、城市更新、區(qū)域環(huán)境治理[26][27][28]、國家創(chuàng)新系統(tǒng)[29]等領域。以區(qū)域環(huán)境治理為例，河流、空氣都具有跨區(qū)域特征，需要各級、各類政府部門、非營利組織、企業(yè)、公民等通過合作方式來解決水污染和空氣污染問題，如淮河、太湖、珠江等流域開展合作治理解決水污染和實現(xiàn)水資源有效利用，京津冀通過聯(lián)防聯(lián)治來解決大氣污染難題等。以創(chuàng)新領域為例，中國非常重視國家、產(chǎn)業(yè)、高校等主體在創(chuàng)新系統(tǒng)中作用互補，建立產(chǎn)學研合作機制，實施產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，注重科技、教育、金融等領域合作，通過合作治理來提升中國創(chuàng)新能力，試圖讓中國從制造業(yè)大國走向創(chuàng)新強國。在城市發(fā)展領域，通常需要政府、居民、社區(qū)、非營利組織、企業(yè)等共同設計方案、共同實施計劃、共同完成改造目標，充分調動各方面積極性，有效使用各方面知識，實現(xiàn)歷史傳承、基礎設施更新和居民生活品質提升。很顯然，合作治理成為城市治理的新選擇和新方向。

五、結論

政府改革既是實踐的主題，也是公共管理研究的重心[30]。理論研究需要回應政府改革實踐，反過來，政府改革實踐需要理論研究的指導。本文試圖提出一個更為一般性的分析框架來整合不同的理論改革主張，認為合作型政府可以作為競爭型政府的替代范式，以此為基礎指導未來政府的改革實踐。合作型政府范式從內部與外部、組織與組織間兩個維度出發(fā)，將合作型政府的表現(xiàn)形式劃分為四種類型，即合作生產(chǎn)、合作制組織、整體性政府和合作治理。

合作型政府范式對于未來中國政府的改革實踐具有重要指導意義，它可以為我們理解中國政府改革的實踐、診斷中國政府改革存在問題和提供中國政府改革的建議提供一個系統(tǒng)性的分析框架與理論模型。不同政府部門，可以分別針對不同維度來進行合作型政府建設，各級政府、各個不同部門可以有不同側重面。而向合作型政府邁進的過程，將會使得中國政府通過改革實踐更好地解決自身面臨的公共問題，尤其是全球化、后工業(yè)社會給政府帶來的挑戰(zhàn)。當然，本文只是提供了一個概念性分類框架，對于不同維度的合作型政府之間內在邏輯、合作型政府建設的影響因素、合作型政府的績效、合作型政府的實證檢驗等仍然需要進一步深入研究，這也是發(fā)展一個更為一般的合作型政府范式理論的必經(jīng)之路。對于這些問題，仍然有待后續(xù)深入研究，也有待不同學者的合作研究。

注釋：

①這一詞匯主要是受“找回國家”（Bring State Back In）的啟發(fā)?！罢一貒摇庇杀说谩ぐＮ乃?、迪特里?！斒┻~耶和西達·斯考克波等提出，他們主編了《找回國家》一書，重新討論了國家在經(jīng)濟發(fā)展、社會再分配、國際關系和社會治理中作用。

②“等待它的生命到來”借用了Cook對于斷點回歸設計歷史回顧時的用法，強調一種新的設計被發(fā)明，隨后研究者放棄了這一研究設計，而經(jīng)過很長的等待之后，斷點回歸設計才重新獲得新的生命，更多的人接受了間斷回歸的設計。同樣，合作生產(chǎn)理論也經(jīng)歷了類似過程。

[1]Ostrom，V.Artisanship and Artifact[J].Public Administration Review，1980，40（4）:309—317.

[2]Wilson，Woodrow.The Study of Administration [J].Political Science Quarterly，1887，2（2）:197—222.

[3]韋伯.支配社會學[M].桂林：廣西師范大學出版社，2010.

[4]Ewan Ferlie，Laurence E.Lynn，Christopher Pollitt. The Oxford Handbook of Public Management[M]. NewYork:OxfordUniversityPress，2005.

[5]Breton，A.Competitive Governments:An Economic Theory of Politics and Public Finance[M].London：Cambridge University Press，1996.

[6]周業(yè)安，馮興元，趙堅毅.地方政府競爭與市場秩序的重構[J].中國社會科學，2004，（1）：56—65.

[7]周業(yè)安，李濤.地方政府競爭和經(jīng)濟增長：基于我國省級面板數(shù)據(jù)的空間計量經(jīng)濟學研究[M].北京：中國人民大學出版社，2013.

[8]傅勇，張晏.中國式分權與財政支出結構偏向:為增長而競爭的代價[J].管理世界，2007，（3）：4—12.

[9]Ostrom， E. Crossing the Great Divide: Coproduction， Synergy，and Development[J]. World Developm ent，1996，24（6）:1073—1087.

[10]Normann，R.Service Management[M].Chichester: Wiley，1984.

[11]Aligica，Paul Dragos，Tarko，Vlad.Co-production，Polycentricity，and Value Heterogeneity:the Ostroms’Public Choice Institutionalism Revisited [J].American Political Science Review，2013，107 （4）：726—741.

[12]Arnstein，SherryR.ALadderofCitizenParticipation [J].Journal of the American Institute of Planners，1969，35（4）：216—224.

[13]Brandsen， T.， Honingh， M.Distinguishing Different Types of Coproduction:a Conceptual Analysis Based on the Classical Definitions[J]. Public Administration Review，2016，76（3）：427—435.

[14]林慕華.參與式預算中的群眾議事員:舞臺、角色與演繹——基于鹽津案例的實證研究[J].公共行政評論，2014，（5）：66—87.

[15]賈西津.參與式預算的模式:云南鹽津案例[J].公共行政評論，2014，（5）：47—65.

[16]茍燕楠，韓福國.參與程序與預算認同:基于“鹽津模式”與“溫嶺模式”的比較分析[J].公共行政評論，2014，（5）：35—46.

[17]馬駿.鹽津縣“群眾參與預算”:國家治理現(xiàn)代化的基層探索[J].公共行政評論，2014，（5）：5—34.

[18]張康之.為了人的共生共在[M].北京：人民出版社，2016.

[19]塔洛克.官僚體制的政治[M].北京：商務印書館，2010.

[20]O’Leary，R.，Bingham，L.B.The Collaborative Public Manager:New Ideas for the Twenty-first Century[M].Washington:Georgetown University Press，2009.

[21]尤金·巴達赫.跨部門合作——管理“巧匠”的理論與實踐[M].北京：北京大學出版社，2011.

[22]朱春奎，毛萬磊.議事協(xié)調機構、部際聯(lián)席會議和部門協(xié)議:中國政府部門橫向協(xié)調機制研究[J].行政論壇，2015，22（6）：39—44.

[23]馬捷，鎖利銘，陳斌.從合作區(qū)到區(qū)域合作網(wǎng)絡：結構、路徑與演進——來自“9+2”合作區(qū)191項府際協(xié)議的網(wǎng)絡分析[J].中國軟科學，2014，（12）：79—92.

[24]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉.D.埃格斯.網(wǎng)絡化治理：公共部門的新形態(tài)[M].北京：北京大學出版社，2008.

[25]Arun Agrawal，Maria Carmen Lemos.A Greener Revolution in the Making: Environmental Governance in the 21st Century[J].Environment Science&Policy for Sustainable Development，2007，49（5）：36—45.

[26]蘇里.跨界水污染的合理模式選擇與構建——以蘇浙邊界王江涇流域為例[D].南京大學學位論文，2010.

[27]范永茂，殷玉敏.跨界環(huán)境問題的合作治理模式選擇——理論討論和三個案例[J].公共管理學報，2016，（2）：63—75.

[28]汪偉全.空氣污染的跨域合作治理研究——以北京地區(qū)為例[J].公共管理學報，2014，（1）：55—64.

[29]梅文智.關于中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)核心區(qū)高新企業(yè)“產(chǎn)學研”合作的調查研究[J].蘭州學刊，2010，（9）：28—32.

[30]李文釗，毛壽龍.中國政府改革:基本邏輯與發(fā)展趨勢[J].管理世界，2010，（8）：44—58.

編輯 王秀芳

G529

A

1007-905X（2017）01-0065-09

2016-11-23

國家自然科學基金項目（71633004）；中國人民大學專項經(jīng)費項目（15XNL001）

李文釗，男，中國人民大學公共管理學院副教授，主要從事治理理論、政府改革、制度分析理論與方法研究。