面對洪水，運籌帷幄間又增輔助決策新手段
——圖示風(fēng)險 進退有據(jù)

文／本刊記者 軒 瑋 通訊員 萬洪濤

面對洪水，運籌帷幄間又增輔助決策新手段
——圖示風(fēng)險 進退有據(jù)

文／本刊記者 軒 瑋 通訊員 萬洪濤

“洪水是上帝的行為，但洪水損失主要因人而致?！?942年，被譽為美國洪水管理之父的基爾伯特·懷特教授在他的博士論文《調(diào)整人與洪水的關(guān)系》中這樣說。誠然，不少人寄希望于徹底避免洪災(zāi)的發(fā)生，但實踐證明，即便是在科技發(fā)達的今天，這不現(xiàn)實也不可能。反之，按照客觀規(guī)律辦事，與洪水和諧共處，通過摸清洪水的風(fēng)險特征，建設(shè)標準適度的防洪工程，并采取措施規(guī)避或分擔(dān)風(fēng)險，減少洪水損失，才是現(xiàn)代防洪理念的真諦。

如何科學(xué)管理洪水風(fēng)險？編制并應(yīng)用洪水風(fēng)險圖輔助決策，成為重要的解題密鑰之一。

與復(fù)雜洪水風(fēng)險長期共處不得不面對的現(xiàn)實

“心腹大患”，一直以來用以形容頻繁的洪澇災(zāi)害帶給中華民族的傷痛。無論山區(qū)、平原、沿海，受洪水威脅的土地幾乎都處于已開發(fā)的狀態(tài)，尤其是七大江河中下游和沿海平原，雖僅占國土面積10%，卻集中了全國一半的人口、1/3的耕地和3/4的GDP。

放眼全球，相比之下，這一定性結(jié)論令人感觸更加真切：美國雖與我國國土面積大致相當，但人口密度低，受洪水影響的人數(shù)相對較少；日本人口密度高，但因國土面積小，防洪投入大，標準高，洪災(zāi)損失相對較小。

基本國情水情是不得不面對的客觀現(xiàn)實，意味著中華民族要與復(fù)雜的洪水風(fēng)險長期共處，并在洪水風(fēng)險中求發(fā)展。隨之而來的問題是：社會在進步，科學(xué)技術(shù)水平不斷提高，通過哪些手段有效地減輕洪水災(zāi)害，維護經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展？經(jīng)過多年探索實踐，兩條基本認識已形成廣泛共識——防洪工程建設(shè)是制約水旱災(zāi)害的必要手段，非工程防洪減災(zāi)措施不可或缺。發(fā)達國家更進一步的經(jīng)驗表明，防洪標準達到一定程度后，要逐步將重點放在非工程措施上。

洪水風(fēng)險圖不僅是推進防洪非工程措施的基石，也是防洪工程措施合理布局及確定其適宜標準的科學(xué)依據(jù)。我國洪水風(fēng)險圖編制最早起步于20世紀80年代中期，經(jīng)歷了起步探索階段和試點研究階段之后，2013年5月，水利部、財政部聯(lián)合編制印發(fā)《全國山洪災(zāi)害防治項目實施方案（2013-2015年）》，在此基礎(chǔ)上，水利部專門編制了《全國重點地區(qū)洪水風(fēng)險圖編制項目實施方案（2013-2015年）》，以此為標志，我國洪水風(fēng)險圖編制工作正式進入生產(chǎn)和推廣應(yīng)用階段。

繪制好這幅覆蓋全國重點地區(qū)的煌煌巨圖絕非易事。洪水風(fēng)險圖并非一張圖，而是眾多圖的集合。我國地域遼闊，江河洪水特性各異，區(qū)域社會經(jīng)濟千差萬別，各地洪水風(fēng)險特征和防洪能力都處于變化之中，另外，洪水風(fēng)險圖的應(yīng)用需求多樣，包括防洪規(guī)劃或應(yīng)急預(yù)案制定、防汛指揮決策及避洪轉(zhuǎn)移、洪水保險、土地利用規(guī)劃等，各地應(yīng)用需求不一，這些需求對洪水風(fēng)險圖的尺度、表達方式、時效等要求又不盡相同。

“我國洪水風(fēng)險圖編制的難度和工作量將超過世界上任何國家。”水利部總規(guī)劃師張志彤曾指出，“我國的洪水風(fēng)險圖編制工作，不僅要學(xué)習(xí)別國的先進經(jīng)驗，更需要以科學(xué)的態(tài)度，走開拓創(chuàng)新之路?！?/p>

避險轉(zhuǎn)移

云集智慧繪良圖 構(gòu)造科學(xué)防洪的“最強大腦”

避洪轉(zhuǎn)移例圖

作為落實綜合減災(zāi)理念、實現(xiàn)洪水風(fēng)險管理的重要基礎(chǔ)性工作，洪水風(fēng)險圖的編制超出以往熟悉的工作范疇，涉及基礎(chǔ)信息和專業(yè)資料收集、洪水風(fēng)險分析計算、風(fēng)險圖圖件編制、技術(shù)成果集成、管理應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)等。要在全國層面開展這樣一項專業(yè)性強、涉及領(lǐng)域廣、技術(shù)難度高的工作，并確保項目有效實施，一套科學(xué)高效的組織管理模式必不可少。

翻開有關(guān)的建設(shè)管理文件，從項目組織管理、保密管理，到實施方案編制、承擔(dān)單位確定、技術(shù)管理、質(zhì)量進度管理，再到成果匯總集成、驗收和檔案管理，無不看出嚴格、細致貫穿了對項目建設(shè)全流程全要素的具體要求。

比如考慮到洪水風(fēng)險圖編制處于起步階段，各地技術(shù)水平參差不齊，項目規(guī)定中央補助經(jīng)費由省級部門安排使用，不得下?lián)苁锌h級。對于洪水風(fēng)險圖管理中心的建設(shè)，明確省級是建設(shè)基礎(chǔ)和基本單元。再如為確保項目質(zhì)量,明確“具備水利水電工程勘測設(shè)計甲級資質(zhì)或水利工程咨詢甲級資質(zhì)的水利水電規(guī)劃勘測設(shè)計或科研單位”作為風(fēng)險圖編制承擔(dān)單位。

編制成果的科學(xué)、可靠、實用，是洪水風(fēng)險圖能發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。對于成果技術(shù)審查這一重要節(jié)點，項目要求項目組、流域機構(gòu)和涉及市縣防汛部門派專家或代表參加，專業(yè)涵蓋防汛、調(diào)度、水文、地理信息等各領(lǐng)域，充分發(fā)揮專家技術(shù)咨詢和把關(guān)作用。

全面開展洪水風(fēng)險圖編制，無先例可循。面對從業(yè)人員少、保密地圖獲取困難、建設(shè)管理經(jīng)驗缺乏、招標投標程序復(fù)雜等困難，能如期完成這項建設(shè)任務(wù)，壓力著實不小。為了解決影響項目進度的“腸梗阻”，項目組強化進度督導(dǎo)，建立進度月報、季報制度，全面掌握各地進展，加強技術(shù)指導(dǎo)和支援，想方設(shè)法幫助地方解決具體問題，全力推動項目實施。

截至目前，227處重點防洪保護區(qū)、78處國家蓄滯洪區(qū)、26處洪泛區(qū)、45座重點和重要防洪城市、198處重要中小河流重點河段的洪水風(fēng)險圖漸次繪制完成，覆蓋近半數(shù)防洪區(qū)的這套洪水“大數(shù)據(jù)”，形成科學(xué)防洪的“最強大腦”。

洪水淹沒水深例圖

哪會被淹？哪不太會被淹？ 洪水風(fēng)險圖成果應(yīng)用效益初顯

“有了洪水風(fēng)險圖，在制定應(yīng)急預(yù)案時，也就更有針對性，比如對一場特定的洪水，需要轉(zhuǎn)移多少人口，如何制定轉(zhuǎn)移路線，選擇哪作為避難場所等?！彼糠篮榭购禍p災(zāi)工程技術(shù)研究中心副主任向立云介紹，目前洪水風(fēng)險圖主要應(yīng)用于防汛指揮、避洪轉(zhuǎn)移、防災(zāi)救災(zāi)宣傳等領(lǐng)域。

風(fēng)高浪急，洪水洶涌。連日暴雨侵襲下，安徽華陽湖水位持續(xù)高漲，2016年7月15日，華陽河湖泊群最高水位17.1m，僅低于歷史最高水位0.24m，位居歷史第二。部分圩口潰破，華陽河湖泊群無外排能力，高水位長期運行，湖圩區(qū)壓力巨大，加之隨時可能受臺風(fēng)影響，湖泊周邊破圩風(fēng)險極高。汛情緊急！下游萬頃農(nóng)田和數(shù)萬名百姓告急！

金溝河流域管理局在洪水風(fēng)險區(qū)沙灣縣城區(qū)和南五宮村設(shè)立了展板，對沙灣縣洪水風(fēng)險區(qū)進行公示，現(xiàn)場開展洪水警示教育，讓洪水風(fēng)險區(qū)范圍內(nèi)的單位、企業(yè)及群眾對所在區(qū)域的洪水災(zāi)害和淹沒范圍有了更深一步的了解，同呼吁當?shù)卣畬樗L(fēng)險區(qū)范圍科學(xué)地開展長期規(guī)劃，避免重點區(qū)域人口與資產(chǎn)過度集中，不合理工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局出現(xiàn)。

安徽防辦緊急調(diào)用華陽河蓄洪區(qū)洪水風(fēng)險圖資料，分析了不同頻率洪水可能的淹沒范圍和淹沒水深。依據(jù)華陽河湖泊群周邊圩口的分布和防洪能力，對萬畝以上圩口、千畝以上圩口、聯(lián)合防守圩口分類施策，有序組織人員轉(zhuǎn)移，分階段加高加固圩堤，最終37處重要圩口安然無恙，有效保障了人民群眾的生命安全。

2013年“菲特”臺風(fēng)侵襲寧波，持續(xù)的強降雨曾讓這座城市遭受嚴重的內(nèi)澇災(zāi)害，其中城區(qū)積水150多處，受淹地下車庫100多個。據(jù)報道，保險賠付超過35億元，其中車險賠付16.13億元；而在2015年“燦鴻”臺風(fēng)來臨前，得益于洪水風(fēng)險圖的運用，寧波防辦提前預(yù)測臺風(fēng)降水可能使城市哪些地方產(chǎn)生積水，并計算了積水范圍、深度和排水的時間。根據(jù)預(yù)警信息，保險公司向90余萬車主發(fā)送提示短信，告知車輛涉水出險和理賠注意事項，最終車險賠付僅數(shù)千萬元。

此外，寧波市作為全國巨災(zāi)保險試點城市，市政府還出資為全市公眾投保了巨災(zāi)險。根據(jù)救助規(guī)則，若臺風(fēng)、暴雨等巨災(zāi)導(dǎo)致居民家里進水超過0.2m，按照進水深度的不同可以向保險公司提出理賠。寧波城市洪水風(fēng)險圖編制成果，為承擔(dān)寧波巨災(zāi)保險的商業(yè)保險公司確定保單金額提供了相關(guān)參考依據(jù)。

在向立云看來，洪水風(fēng)險圖更重要的作用在于科學(xué)指導(dǎo)土地利用規(guī)劃，防患于未然。“比如在洪水風(fēng)險高的地方，不安排開發(fā)建設(shè)，或者安排不怕被水淹的土地利用方式，如建公園、生態(tài)保護區(qū)域等；在具有一定洪水風(fēng)險的地方，如果要開發(fā)，可采取相應(yīng)的措施，如抬高地基等?！?/p>

目前，全國重點地區(qū)洪水風(fēng)險圖編制項目（2013—2015年）已收官。圖示風(fēng)險，進退有據(jù)——這些精心繪制形成的風(fēng)險圖，似乎正靜靜解說著人與洪水的關(guān)系：人類正在經(jīng)歷從戰(zhàn)天斗地、改變自然到認識自然、順應(yīng)自然，不斷調(diào)整自身的行為，與洪水和諧共處的偉大轉(zhuǎn)折。