大數(shù)據(jù)背景下政府信息公開制度的中日比較

羅勇

摘要：文章從大數(shù)據(jù)背景下人民“知情權(quán)”的角度切入，從比較法的視野就中國政府現(xiàn)有信息公開制度進(jìn)行分析，并在借鑒日本的成熟經(jīng)驗(yàn)后主張應(yīng)當(dāng)在信息公開立法的目的中引入知情權(quán)，并在保障信息公開請求權(quán)的基礎(chǔ)上擴(kuò)張信息公開請求權(quán)人的主體范圍，完善信息公開載體的數(shù)據(jù)化管理，再輔以對“知情權(quán)”的相對限制性規(guī)定，從而將政府信息公開的管控形態(tài)從傳統(tǒng)的以行政行為為主導(dǎo)的封閉性信息支配模式，逐漸過渡為以保障知情權(quán)為主導(dǎo)的開放型信息支配模式，以應(yīng)對大數(shù)據(jù)時代的需求。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；知情權(quán)；政府信息公開制度；比較法

中圖分類號：D9228 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：

10085831（2017）01008608

人類和地球上所有的其他生物一樣，都賴以生存于一定的信息收集系統(tǒng)。但是，除去大自然賦予我們自身的遺傳基因等信息系統(tǒng)外，人類還擁有通過各種人工信息媒介創(chuàng)造出的其他生物所不能理解和體驗(yàn)的人文與社會環(huán)境。而以語言、文字為基礎(chǔ)的人類信息系統(tǒng)，構(gòu)建了從個體思想意識到迥異社會制度以及彼此相互關(guān)聯(lián)且不斷進(jìn)化的龐大信息網(wǎng)絡(luò)。在立足于自由競爭的樂觀主義古典理論看來，只要保證信息（言論）的自由流通和傳遞足矣，而無需對信息傳遞行為進(jìn)行人為干預(yù)和審查。然而，當(dāng)人類進(jìn)入信息社會后，自約翰·彌爾頓以來所推崇的“言論自由”古典理論已和現(xiàn)狀格格不入。隨著強(qiáng)大國家（政府）以及現(xiàn)代媒體等信息支配主體的出現(xiàn)，其與作為信息接受方的普通民眾在政治、經(jīng)濟(jì)等各個社會層面呈現(xiàn)出巨大的差距并最終造成決定性的不平等。隨著對信息壟斷形態(tài)的不斷延續(xù)和發(fā)展，在信息流通越來越呈現(xiàn)單向透明和支配的現(xiàn)代社會，作為古典樂觀主義理論基礎(chǔ)的信息自由流通觀點(diǎn)，已同經(jīng)濟(jì)學(xué)上的自由競爭理論一樣，逐漸成為一種海市蜃樓。

但是，承認(rèn)傳統(tǒng)信息自由流通理論崩潰的現(xiàn)實(shí)，并不等同于對信息壟斷現(xiàn)狀的默認(rèn)。相反，在進(jìn)入信息社會后，如何站在完善政府信息公開制度的高度矯正信息市場的扭曲狀態(tài)，理順國家、社會團(tuán)體、個人之間在信息支配方式上的相互關(guān)系，最大限度地滿足“知情權(quán)”的行使，從而恢復(fù)信息的自由流通并最終實(shí)現(xiàn)所有社會成員自身所需的政治和經(jīng)濟(jì)價值，是大數(shù)據(jù)時代面臨的重大課題。有鑒于此，筆者從比較研究的視野對大數(shù)據(jù)時代背景下中國現(xiàn)行政府信息公開制度存在的問題進(jìn)行分析，提出應(yīng)當(dāng)在保障“知情權(quán)”的基礎(chǔ)上完成從封閉型信息支配模式向開放型信息支配模式的過渡，以更好地應(yīng)對大數(shù)據(jù)時代的要求。

一、中國政府信息公開制度的概況

眾所周知，在中國長達(dá)數(shù)千年的封建社會形態(tài)下，形成了“民可使由之，不可使知之”的以行政管控為中心的封閉型信息支配模式，盡管這種封閉型信息支配模式符合當(dāng)時的意識形態(tài)且有利于封建國家的統(tǒng)治與穩(wěn)定。但隨著人類歷經(jīng)資產(chǎn)階級革命和社會主義革命而步入現(xiàn)代社會尤其是在以信息社會為特征的21世紀(jì)，計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)飛速發(fā)展，催生出以大數(shù)據(jù)為代表的信息處理模式，使得民眾要求政府信息公開、透明的訴求在技術(shù)上較之以往更具可操作性。

因此，包括中國在內(nèi)的世界各國順應(yīng)歷史潮流，開始相繼建立符合本國國情的政府信息公開制度。中國在2007年1月17日國務(wù)院第165次常務(wù)會議上通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》（下文簡稱《條例》），并于2008年5月開始實(shí)施

中華人民共和國國務(wù)院令第492號。。較之中國以往的信息公開制度，《條例》在以下幾個方面具有重大的進(jìn)步。首先，明確了政府信息公開的義務(wù)主體。其不僅包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織等傳統(tǒng)意義上的義務(wù)主體，還將教育、水電氣供應(yīng)、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通等與人民利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位納入了調(diào)整范圍。其次，明確了政府信息公開的范圍，并以主動公開、被動公開和不予公開等三種模式靈活應(yīng)對，還對政府信息公開申請的形式、答復(fù)方式和時限要求進(jìn)行了規(guī)定。另外，為保障公民、法人或者其他社會組織及時、準(zhǔn)確地獲取政府信息，《條例》在設(shè)定具體制度時充分考慮不同社會群體平等獲取政府信息的訴求，要求政府信息公開的義務(wù)主體根據(jù)實(shí)際采用政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報(bào)刊、廣播、電視、設(shè)立公共查閱室、資料索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等多種方式公開政府信息。與此同時，對因政府信息公開而有可能受到影響的第三方權(quán)利保護(hù)，也通過書面征求意見書的形式給予了兼顧。此外，《條例》還建立政府信息公開審查機(jī)制來協(xié)調(diào)信息公開與保守秘密之間的關(guān)系。

《條例》頒布后各級義務(wù)主體都在較為積極地推行，比如在大部分省（直轄）市政府門戶網(wǎng)站的“政府信息公開”欄目中，基本設(shè)置了“政府信息公開指南”欄目且有編制內(nèi)容的達(dá)29個，占935%[1]。對此有學(xué)者認(rèn)為，在政府層面和社會層面的政府信息公開理念已得到更進(jìn)一步的張揚(yáng)，信息公開的實(shí)踐也在多個層面展開[2]。

筆者認(rèn)為，《條列》的出臺，表明中國政府對信息公開的態(tài)度發(fā)生了重大改變，即從傳統(tǒng)的“原則保密、例外公開”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸瓌t公開、例外保密”，在暢通政府信息的公開渠道，切實(shí)保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，充分發(fā)揮服務(wù)型政府的作用等方面具有重要意義，應(yīng)給予充分的肯定。但是也應(yīng)該看到，從《條例》制定已過去近9年，在當(dāng)下大力提倡“互聯(lián)網(wǎng)+”和“萬眾創(chuàng)業(yè)”的大數(shù)據(jù)時代，中國政府信息公開制度在如何應(yīng)對日益增強(qiáng)的“知情權(quán)”需求以及“知情權(quán)”的不當(dāng)使用等方面仍有進(jìn)一步完善和提高的空間。而日本在1998制定并于2012年修改的《關(guān)于公開行政機(jī)關(guān)持有信息的法律》（以下簡稱《信息公開法》）頗有借鑒之處，本文將從以下幾個方面就此展開比較分析。

二、中國政府信息公開制度目的性的不足

一般認(rèn)為，在構(gòu)建新制度時首先討論的是相關(guān)目的和理念，然后再將其明確體現(xiàn)在該制度的宗旨當(dāng)中。因此，在討論中國政府信息公開制度時同樣需要經(jīng)過上述過程。換言之，政府信息公開制度的目的是什么，所依據(jù)的原理何在，這是必須要厘清的首要問題。

《條例》規(guī)定政府信息公開的目的在于“提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮信息對群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)活動的服務(wù)作用”（第1條）。從表述看，《條例》的目的著重于經(jīng)濟(jì)層面，即要讓政府支配的信息在生活和經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮服務(wù)作用，而達(dá)到上述目的的手段就是提高透明度并依法行政。筆者認(rèn)為，政府信息公開制度固然可以促進(jìn)行政的高效運(yùn)行，但并不只是一種簡單提高行政效率的手段，同時還是基于中國憲法所規(guī)定的人民民主和公民權(quán)利保障政治理念的體現(xiàn)。顯然，《條例》的目的并未充分闡明政府信息公開所依據(jù)的上述原理，所造成的結(jié)果就是無法應(yīng)對大數(shù)據(jù)時代個人和強(qiáng)大的集團(tuán)（尤其以作為信息活動主體的國家）之間由于信息收集、積累、處理和使用等方面的巨大差距所造成的失衡狀態(tài)。

和中國《條例》相同，日本當(dāng)初在制定《信息公開法》時也沒有明文將“知情權(quán)”寫入立法目的

日本《信息公開法》第1條規(guī)定，本法的目的是基于國民主權(quán)的理念，在規(guī)定請求公開行政文書的相關(guān)權(quán)利時謀求行政機(jī)關(guān)所持有的信息更加公開以促使政府認(rèn)真履行對國民的說明義務(wù)，與此同時推進(jìn)行政在國民正確的理解和批判之下公正和民主的施行。。在立法草案階段，作為草擬該法的行政改革委員會專門委員會所設(shè)分會行政信息公開委員會在1996年11月公布的《關(guān)于信息公開法草案的思考》中所做的解釋是，由于對“知情權(quán)”存在多種理解，因此在“知情權(quán)”作為一項(xiàng)權(quán)利尚未入憲的前提下，對其單獨(dú)討論并將其表述寫進(jìn)法律條文是否妥當(dāng)，認(rèn)為由《信息公開法》明文確定“知情權(quán)”的時機(jī)并不成熟。但是日本學(xué)界普遍認(rèn)為，具有請求權(quán)性質(zhì)的知情權(quán)是憲法層面最重要的基本權(quán)利之一[3]，而作為狹義“知情權(quán)”的公開請求權(quán)在立法層面已經(jīng)條件成熟[4]，且日本最高法院的判決對此也持積極態(tài)度

外務(wù)省秘密電文漏洩事件（最1小決昭和53·5·31刑集32卷3號457頁），北方ジャーナル事件大法廷判決（最大判昭和61·6·11民集40卷3號872頁）。需要指出的是，在日本最高法院的上述判決中所提及的“知情權(quán)”只是在描述信息受領(lǐng)權(quán)的上下文中出現(xiàn)，并未明確是否包含了作為信息受領(lǐng)權(quán)的理論前提和基礎(chǔ)的信息公開請求權(quán)。。此外，大阪府、京都府、沖繩縣、京都市、川崎市等日本各級地方自治體在先于《信息公開法》制定的地方信息公開條例中，相繼強(qiáng)調(diào)了對“知情權(quán)”的保障。而在圍繞《信息公開法》的制定而于最近修訂的愛知縣、高知縣、秋田縣、巖手縣、東京都等地方信息公開條例中，也對“知情權(quán)”的尊重和保障予以明確規(guī)定。這種重視“知情權(quán)”的趨勢其實(shí)是對司法實(shí)踐中條例運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)的一種正?；貞?yīng)

比如，在依據(jù)大阪府信息公開條例的規(guī)定而請求公開大阪府知事應(yīng)酬費(fèi)用和自來水部門座談會費(fèi)用相關(guān)文書資料的訴訟中，法院認(rèn)為在條文中明確規(guī)定了知情權(quán)的情況下應(yīng)當(dāng)對條例適用例外的范圍進(jìn)行限制性解釋（判例時報(bào)1309號3頁）。。因此，在《信息公開法》制定后眾議院內(nèi)閣委員會和參議院總務(wù)委員會同時要求，應(yīng)當(dāng)就法律上明確規(guī)定知情權(quán)的相關(guān)事項(xiàng)繼續(xù)進(jìn)行研討，最終的結(jié)果就是在2012年的《信息公開法》修訂中將保障“知情權(quán)”明確寫入該法的目的之中。從日本的實(shí)踐看，盡管最初在立法層面沒有明確“知情權(quán)”，但在學(xué)界和司法實(shí)踐中已經(jīng)廣泛承認(rèn)保障知情權(quán)是政府信息公開制度的重要目的，且在法律修正中最終予以確認(rèn)，塵埃落定的結(jié)論無疑對該制度的實(shí)施和完善具有積極意義。

筆者認(rèn)為，對于中國政府信息公開制度的目的而言，更應(yīng)明確保障乃至強(qiáng)化“知情權(quán)”是其根本目的。這是因?yàn)檎谛惺故苋嗣袼卸@得的權(quán)力時所生成、取得和持有的信息（數(shù)據(jù)）是人民共同擁有財(cái)產(chǎn)之一部分，而該財(cái)產(chǎn)的權(quán)利主體為人民，因此符合邏輯的結(jié)論就是應(yīng)當(dāng)承認(rèn)本來的權(quán)利人（人民）擁有獲取和利用相關(guān)信息的權(quán)利——“知情權(quán)”?！爸闄?quán)”作為最基本最重要的公民權(quán)之一，已被國際社會廣泛認(rèn)可：“所有的人都有獲取、接受以及傳播信息的自由”。而前聯(lián)邦德國基本法第5條也規(guī)定，“每個人都有自由表達(dá)和傳播意見的自由，擁有從一般能夠就近獲得信息的來源處不受妨礙的獲取信息的知情權(quán)”。中國憲法雖然沒有直接規(guī)定“知情權(quán)”，但公民的監(jiān)督、批評、檢舉權(quán)等都是“知情權(quán)”的具體體現(xiàn)，而政府信息公開制度就是國家（政府）為應(yīng)人民“知情權(quán)”的訴求而主動進(jìn)行的一種制度性演化。尤其是在大數(shù)據(jù)時代，“知情權(quán)”的現(xiàn)實(shí)需求或曰對經(jīng)濟(jì)信息公開透明的合理訴求較之以往更為強(qiáng)烈，這就要求在現(xiàn)實(shí)層面必須重新審視政府信息公開制度的目的性。綜上，在中國政府信息公開制度的目的中明確強(qiáng)化“知情權(quán)”的宗旨，不僅已具有充分的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需求，而且還可達(dá)到綱舉目張之效果，對解決現(xiàn)代信息社會中信息支配方和信息接受方之間的二元對立矛盾，實(shí)現(xiàn)對大數(shù)據(jù)時代政府信息支配的制衡理念和保障信息自由流通都具有現(xiàn)實(shí)意義。

三、信息公開制度中保障“知情權(quán)”的立法建議

（一）確定和保障信息公開請求權(quán)

關(guān)于信息公開請求權(quán)，《條例》一方面確認(rèn)了“知情權(quán)”的行使主體（公民、法人或者其他組織）擁有政府信息公開請求權(quán)，即除了政府機(jī)關(guān)主動公開外，還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向負(fù)有政府信息公開義務(wù)的機(jī)關(guān)申請獲取相關(guān)政府信息（第13條），但當(dāng)信息公開請求權(quán)人認(rèn)為負(fù)有信息公開的義務(wù)人（行政機(jī)關(guān)）不依法履行政府信息公開義務(wù)時，所能采取的救濟(jì)渠道僅僅是向上級行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報(bào)（第33條第1款），而提起行政復(fù)議或行政訴訟的情形則僅限于行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了公開請求權(quán)人合法權(quán)益時（第33條第2款）。按照正常的邏輯推斷，如果要保障信息公開請求權(quán)，應(yīng)當(dāng)是先行政舉報(bào)后司法救濟(jì)的遞進(jìn)關(guān)系。但是從《條例》的上下文關(guān)系看，行政舉報(bào)和司法救濟(jì)（行政復(fù)議和行政訴訟）是并列關(guān)系，因此在該條文中行政機(jī)關(guān)的不作為（信息不予公開）似乎不屬于侵犯了信息公開請求權(quán)人的合法權(quán)益。換言之，《條例》一方面承認(rèn)信息公開請求權(quán)以實(shí)現(xiàn)“知情權(quán)”，但在另一方面又規(guī)定只能通過舉報(bào)的方式予以救濟(jì)。顯然在制度設(shè)計(jì)上似乎在盡可能地限制該權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

《條例》之所以如此規(guī)定，還是源于對“知情權(quán)”與信息公開請求權(quán)的內(nèi)在關(guān)系的認(rèn)知有所欠缺。對此，有日本學(xué)者作出了如下精辟的分析：“可以認(rèn)為知情權(quán)作為言論的、表達(dá)自由的現(xiàn)代形態(tài)，其最大特點(diǎn)在于不僅體現(xiàn)在接受信息這樣的消極性權(quán)利，還表現(xiàn)在包括對信息源（即向不特定多數(shù)人提供信息的公權(quán)力機(jī)關(guān)）提出獲得信息要求的積極性權(quán)利?！盵5]基于上述理念，日本《信息公開法》對于信息公開請求權(quán)的規(guī)定簡潔明快：任何人都有權(quán)依據(jù)本法向行政機(jī)關(guān)首長要求公開該行政機(jī)關(guān)所持有的行政文書（第4條），該行政首長在接到請求后，除法律規(guī)定不予公開的信息外，必須向請求權(quán)人公開（第5條）。

筆者認(rèn)為，要改變傳統(tǒng)行政信息單向支配模式在行政機(jī)關(guān)中根深蒂固的影響，就必須確立和保障信息公開請求權(quán)，而日本的上述理念和制度設(shè)計(jì)頗值得借鑒。蓋因信息公開請求權(quán)是“知情權(quán)”在政府信息公開制度中最重要的體現(xiàn)，因此首先要從制度上激發(fā)人民的主觀能動性，讓人民愿意也能夠行使信息公開請求權(quán)。一言以蔽之，應(yīng)當(dāng)將信息公開請求權(quán)具體化和實(shí)體化，即明確權(quán)利主體擁有政府信息公開請求權(quán)；當(dāng)該請求權(quán)受到妨礙時，賦予權(quán)利主體選擇權(quán)，即進(jìn)行行政舉報(bào)或者尋求司法救濟(jì)，同時也可無需行政舉報(bào)而直接尋求司法救濟(jì)。只有確立并保障信息公開請求權(quán)，才能將強(qiáng)化“知情權(quán)”的理念貫穿其中。

（二）擴(kuò)張信息公開請求權(quán)人的主體范圍

在確立信息公開請求權(quán)之后，隨之而來的便是權(quán)利行使的主體問題。

《條例》規(guī)定權(quán)利行使主體為公民、法人和其他組織。相對于法人和其他組織，公民的表述有討論的余地。顯然公民是一個法律概念，而只有擁有中國國籍的個體才能稱為公民，因此實(shí)際上《條例》對信息公開請求權(quán)人的資格采取了國籍要件說。除了國籍的限制以外，在司法實(shí)踐中還出現(xiàn)了人民法院不支持和申請人無利害關(guān)系的信息公開申請的案例

在“李鑫與虞城縣人民政府信息公開案”中，法院以原告李鑫與被告虞城縣人民政府的政府信息公開行為沒有法律上的利害關(guān)系判決駁回起訴。。因此，有學(xué)者認(rèn)為在中國現(xiàn)有條件下信息公開請求權(quán)還難以賦予“任何人”[6]。但筆者認(rèn)為，以國籍為要件對請求權(quán)主體進(jìn)行限制的做法，已經(jīng)不能完全適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代資源共享的要求，實(shí)有與時俱進(jìn)的必要。

對此，《信息公開法》卻采用了無國籍說，將信息公開請求權(quán)的行使主體擴(kuò)張至“任何人”，即不論國籍、住所、年齡、個人或法人，都可依據(jù)規(guī)定向行政機(jī)關(guān)首長請求公開該行政機(jī)關(guān)持有的行政文書。作為學(xué)理解釋，甚至還極其罕見地將“任何人”的范圍繼續(xù)擴(kuò)展至在日居住的外國人以及在國外居住的外國人[7]。根據(jù)專門負(fù)責(zé)起草《信息公開法》的行政信息公開委員會所做的說明，對外國人公開請求所做的限制僅僅是必須通過郵遞方式和使用日語請求公開。但在《信息公開法》草案階段，對是否就信息公開請求權(quán)課以國籍限制的問題，行政信息公開委員會存在不同觀點(diǎn)[8]。贊成說認(rèn)為，鑒于信息公開制度的理念是基于國民主權(quán)，因此行使公開請求權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)以日本國民為中心，至于外國人請求公開的情形，采用對等保證主義足矣。否定說則認(rèn)為，立足于國際協(xié)調(diào)主義的觀點(diǎn)則應(yīng)廣泛地賦予外國人公開請求權(quán)，而且即使以國籍為公開請求權(quán)的限制要件，也不能完全避免通過日本國民代為行使該權(quán)利的規(guī)避行為。經(jīng)過綜合評判，為體現(xiàn)日本向世界開放的政策導(dǎo)向，最后采用了否定說的觀點(diǎn)，確定了國際上通行的任何人都可行使的請求權(quán)人無國籍說

瑞典、挪威、丹麥、比利時、荷蘭、新西蘭、美國、加拿大、德國（環(huán)境信息法）、歐盟等國家和地區(qū)都未對公開請求權(quán)行使主體的國籍作出限制。。

日本的上述相關(guān)制度設(shè)計(jì)，充分體現(xiàn)了信息公開請求權(quán)行使主體無限性的原則[9]。著眼于保障和強(qiáng)化“知情權(quán)”的角度，采取無國籍說的日本模式較為合理。因此筆者認(rèn)為，應(yīng)在中國信息公開制度的理念重構(gòu)中吸收日本權(quán)利行使主體無限性的原則。換言之，要盡可能使信息公開請求權(quán)的主體實(shí)體化和人格化，即從社會、公眾等抽象的概念具體到每個人、任何人等個體。尤其是在大數(shù)據(jù)時代，隨著信息公開的客體——信息量呈現(xiàn)幾何級的增長，如果信息享有主體不隨之?dāng)U張，則無法滿足社會公眾參與各種經(jīng)濟(jì)活動而對信息的需求。因此，只要該信息公開請求沒有危害國家安全和社會公共利益，就不宜探究公開請求權(quán)人的目的正當(dāng)與否。有鑒于此，中國最高人民法院在《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》中已作出了積極的回應(yīng)，在一定程度上實(shí)際降低了對公開請求權(quán)人目的的司法審查標(biāo)準(zhǔn)

《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第5條規(guī)定：被告（行政機(jī)關(guān)）以政府信息與申請人自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)為由不予提供的，人民法院可以要求原告（信息公開請求權(quán)人）對特殊需要事由做出說明。而在該司法解釋的征求意見稿中所使用的表述是“舉證”。從“舉證”責(zé)任到“說明”責(zé)任，顯而易見減輕了原告的證明責(zé)任。。由此筆者主張，中國信息公開請求權(quán)人的范圍可采用無國籍說，即只要收到用漢語表述的信息公開申請，不管其目的何在，行政機(jī)關(guān)就附帶產(chǎn)生公開與否的說明義務(wù)。當(dāng)然，考慮到中國人口眾多、幅員遼闊、行政機(jī)關(guān)日常工作繁重等具體國情，作為一種折中，在現(xiàn)階段可考慮將信息公開請求權(quán)人的范圍限定在中國國內(nèi)居住者為宜。

（三）完善信息公開載體的數(shù)據(jù)化管理

1 信息公開載體的數(shù)據(jù)化

在大數(shù)據(jù)時代，政府信息公開所依賴的手段將不可避免地從傳統(tǒng)的平面紙質(zhì)載體過渡到各種立體化的電子信息載體，而要實(shí)現(xiàn)上述轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)就在于政府信息公開客體的數(shù)據(jù)化。因此，在保障權(quán)利主體行使其“知情權(quán)”時，還必須討論政府信息公開制度的客體——信息——在大數(shù)據(jù)時代為因應(yīng)知情權(quán)的需求而在數(shù)字化管理上對其信息載體的完善。

但是，《條例》對是否包含數(shù)據(jù)化形式的信息只有概括性描述，即行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的以一定形式記錄、保存的信息，但未明確以何種形式或載體來記錄和保存（第2條）。而日本《信息公開法》對政府信息公開客體的定義則非常明確：當(dāng)行政機(jī)關(guān)工作人員在履行職務(wù)時生成以及取得的文件、圖形和以電磁方式的記錄作為組織使用的文件而被行政機(jī)關(guān)持有者，皆為信息公開的對象（第2條第2款）。日本《信息公開法》的特點(diǎn)之一便是將電磁方式的記錄也囊括進(jìn)信息公開的客體范疇。所謂電磁方式的記錄指以電子方式、磁力方式以及其他不能為人的知覺所認(rèn)識的方式做成的記錄，錄音錄像帶、U盤、光盤等都包含其中?？偠灾?，只要能夠?qū)⑿畔⑤d入信息載體，采取何種方式在所不問。上述制度設(shè)計(jì)充分體現(xiàn)了信息公開客體的無限性和信息公開方式的無限性原則[9] 。雖然在《信息公開法》制定以前的日本地方信息公開條例中，信息公開載體一般只局限于傳統(tǒng)的紙質(zhì)載體，包含電子信息載體的極為少見。但隨著《信息公開法》的制定，日本各地方信息條例也陸續(xù)認(rèn)可了電磁方式的記錄作為信息公開的對象。

筆者認(rèn)為，在大數(shù)據(jù)時代，隨著計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛躍發(fā)展，信息的儲存和表現(xiàn)形式已從傳統(tǒng)的紅頭文件、報(bào)刊等平面媒體紙質(zhì)文件發(fā)展到了以云儲存、平板電腦、智能手機(jī)等為代表的立體形態(tài)。因此，為保障人民的知情權(quán)，順應(yīng)大數(shù)據(jù)時代行政電子化、信息化的要求來提供相適應(yīng)的信息形式，應(yīng)當(dāng)最大可能擴(kuò)大《條例》的調(diào)整范圍，明確中國政府信息公開的客體要從傳統(tǒng)的紙質(zhì)資料擴(kuò)展到以電磁方式記錄的資料，即所有隸屬于記載相關(guān)政府信息的形式都可以成為公開的對象。

2 政府信息公開的數(shù)據(jù)化操作模式

從某種意義上講，在大數(shù)據(jù)背景下政府公開信息管理的最佳途徑就是政務(wù)電子化，其中政府門戶網(wǎng)站中的“信息發(fā)布”已成為自《條例》實(shí)施以來中國政府信息公開的最主要方式。比如在2010年上海市政府主動公開的政府信息中，就有984%來自政府網(wǎng)站公布；60個中央部委及直屬機(jī)構(gòu)、31個省級政府都公布了政府網(wǎng)站中電子形式申請公開的方式和流程[10]。除了門戶網(wǎng)站以外，政府部門還逐漸開始借用微博、電子觸摸屏等新興媒體組合形式來實(shí)施政府信息公開。

但是，在政府信息公開的電子化進(jìn)程中，仍然存在不少妨礙民眾及時獲得相關(guān)信息的制度建設(shè)問題，集中體現(xiàn)在信息的數(shù)據(jù)化建設(shè)上。政府信息雖然借用了互聯(lián)網(wǎng)的形式公開，但是公開的內(nèi)容仍然沿用傳統(tǒng)模式，無法滿足大數(shù)據(jù)時代民眾對“知情權(quán)”的需求，這其實(shí)是政府信息公開相關(guān)意識淡薄的又一體現(xiàn)。眾所周知，由于歷史傳統(tǒng)的慣性使然，中國行政機(jī)關(guān)具有強(qiáng)大的行政強(qiáng)勢思維，因此將在行政行為過程中所生成的文書、決議等相關(guān)信息自然地視為政府的占有物便是順理成章之事，最后的結(jié)果是不為民知，更談不上為民所用。筆者認(rèn)為，上述信息是政府機(jī)關(guān)在履行其行政職責(zé)的過程中形成的公共財(cái)產(chǎn)，理應(yīng)成為全體人民所共享的共有財(cái)產(chǎn)。因此行政機(jī)關(guān)所做的應(yīng)該是以最大的努力滿足人民的“知情權(quán)”，即應(yīng)當(dāng)將該共有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為能夠?yàn)槿嗣癖阌诠蚕?、使用乃至?chuàng)造新財(cái)富的工具。

而在大數(shù)據(jù)背景下，政府信息公開的一個重要使命就是為國民經(jīng)濟(jì)服務(wù)以滿足國家增強(qiáng)國際競爭力的需要[11]。雖然《條例》第2條認(rèn)識到了政府信息公開的目的是為經(jīng)濟(jì)服務(wù)，但是在具體如何實(shí)施上基本還是空白。對此，將信息如何數(shù)據(jù)化后并及時公開以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，日本政府信息公開制度有不少成熟的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。日本政府在信息公開電子化的過程中逐漸認(rèn)識到，雖然目前通過政府網(wǎng)站公開的數(shù)據(jù)信息從信息提供的角度而言有一定的成果，但是目前信息提供的模式基本上仍然是以信息公開請求權(quán)人通過閱覽畫面或印刷為主，不僅檢索不便，而且很難通過計(jì)算機(jī)對大量且多樣的數(shù)據(jù)進(jìn)行高速、橫向的綜合處理和應(yīng)用。對此，日本政府成立的高度情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)社會推進(jìn)戰(zhàn)略本部，為順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，在2013年7月4日公布了“電子行政公開數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，其目的是將政府、獨(dú)立行政法人、地方公共團(tuán)體等所持有的數(shù)量龐大的公共數(shù)據(jù)提供給經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)領(lǐng)域，以此為契機(jī)進(jìn)一步完善日本的政府信息公開制度。根據(jù)“電子行政公開數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，政府提出了以下四個原則：（1）要積極主動地公開公共數(shù)據(jù)；（2）為此應(yīng)當(dāng)以機(jī)器能夠識別和辨認(rèn)的形式予以公開；（3）為了鼓勵運(yùn)用公共數(shù)據(jù)，不管是否有盈利目的都不妨礙對該數(shù)據(jù)的利用；（4）將可能公開的數(shù)據(jù)盡可能迅速地納入到公開的體系，并切實(shí)積累相關(guān)成果。其中非常重要一點(diǎn)就是制定相應(yīng)的規(guī)范，將政府所持有的公共數(shù)據(jù)或信息轉(zhuǎn)換成便于機(jī)器識別的數(shù)據(jù)方式，以便推廣包括營利目在內(nèi)的二次利用。

筆者認(rèn)為，中國可借鑒日本政府的做法，根據(jù)具體國情進(jìn)行政府信息的數(shù)據(jù)化建設(shè)。具體而言，在政府信息的數(shù)據(jù)化作業(yè)時，首先要明確機(jī)器識別數(shù)據(jù)形式的公開范圍。在實(shí)際調(diào)查大數(shù)據(jù)背景下民眾對信息公開數(shù)據(jù)化的需求后，圍繞需求集中的若干領(lǐng)域優(yōu)先進(jìn)行信息的數(shù)據(jù)化作業(yè)。為此，需要依托現(xiàn)有公開數(shù)據(jù)網(wǎng)站，建立信息的機(jī)器識別系統(tǒng)，必須讓計(jì)算機(jī)能夠識別該數(shù)據(jù)的邏輯構(gòu)造并處理構(gòu)造中的相關(guān)數(shù)值，使計(jì)算機(jī)能夠自動對數(shù)據(jù)進(jìn)行加工、編集，最終實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)對數(shù)據(jù)的識別和再利用。同時還要充實(shí)和完善政府各部門可共享公開數(shù)據(jù)的手段，并配套實(shí)用輔導(dǎo)手冊等輔助措施。此外，還需要對信息數(shù)據(jù)化公開后的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估。比如，該數(shù)據(jù)化信息是否被法律法規(guī)禁止公開，公開以后是否會泄露個人隱私和商業(yè)秘密，或者導(dǎo)致利用人不遵守知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)的規(guī)定以及不同的數(shù)據(jù)統(tǒng)合之后是否會發(fā)生不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，數(shù)據(jù)是否會被使用者改寫等。

利用計(jì)算機(jī)對大量數(shù)據(jù)進(jìn)行高速綜合處理和應(yīng)用，實(shí)施上述數(shù)據(jù)化建設(shè)有以下優(yōu)點(diǎn)：第一，在減少數(shù)據(jù)建設(shè)成本的同時，還可搞活經(jīng)濟(jì)，催生出一大批新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。比如在對氣象、地質(zhì)、交通觀測和勘察數(shù)據(jù)等專門數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和分析后用于商業(yè)領(lǐng)域。第二，實(shí)現(xiàn)官民協(xié)作的公共服務(wù)提供。即通過對行政機(jī)關(guān)和相關(guān)民間機(jī)構(gòu)（教育、醫(yī)療、水電氣等提供公共服務(wù)的事業(yè)單位）掌握的數(shù)據(jù)予以綜合，便于政府機(jī)關(guān)提供高品質(zhì)的利民和防災(zāi)等信息服務(wù)。第三，便于市場主體加深對政府政策的理解，提升其創(chuàng)業(yè)成功率。在大力提倡萬眾創(chuàng)業(yè)的今天，創(chuàng)客等大數(shù)據(jù)時代下的潛在市場主體在進(jìn)入市場前，可通過政府電子政務(wù)提供的大數(shù)據(jù)，對政府政策的制定過程、內(nèi)容等進(jìn)行橫向檢索和比較，便于其就相關(guān)方針、政策進(jìn)行比較和分析后把握政策的變化和特點(diǎn)，從而減少政策風(fēng)險(xiǎn)并大幅提升創(chuàng)業(yè)的成功率。第四，而以建立數(shù)據(jù)庫的方式就政府經(jīng)費(fèi)和開支領(lǐng)域、地域、對象等數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，便于人民群眾對政府行為的立體監(jiān)督。比如已有學(xué)者提出，通過收集相關(guān)數(shù)據(jù)以建立若干數(shù)據(jù)模型，從預(yù)防腐敗的角度構(gòu)建基于國內(nèi)實(shí)際的大數(shù)據(jù)腐敗防治機(jī)制創(chuàng)新體系[12]。

綜上所述，經(jīng)過對政府信息進(jìn)行數(shù)據(jù)化作業(yè)，再將其以電子政務(wù)的形式予以公開，不但可以更好地貫徹和實(shí)施政府信息公開原則，而且能通過對數(shù)據(jù)的橫向組合與運(yùn)用最大限度地實(shí)現(xiàn)信息公開和共享，從而將“知情權(quán)”的保障提升到一個新的高度。

四、對“知情權(quán)”的相對限制性規(guī)定

任何一種權(quán)利都要在一定范圍內(nèi)行使，當(dāng)該權(quán)利在有可能損害他人和社會公共利益時還會受到限制和約束。因此，盡管保障“知情權(quán)”是中國政府信息公開制度的基本宗旨，但其作為一種權(quán)利也不能例外地受到無限制的保護(hù)。

如前所述，信息公開請求權(quán)是“知情權(quán)”在信息公開制度中的重要體現(xiàn)，因此原則上面對信息公開請求權(quán)人的請求，信息公開義務(wù)人有義務(wù)予以正面回應(yīng)。《條例》規(guī)定信息公開義務(wù)人針對以下幾種情況予以應(yīng)對：（1）屬于公開范圍的，應(yīng)告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑；（2）屬于不予公開范圍的應(yīng)告知申請人并說明理由；（3）依法不屬于行政機(jī)關(guān)公開或者該政府信息不存在的，應(yīng)當(dāng)告知申請人，對能夠確定該政府信息的公開機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)告知申請人該行政機(jī)關(guān)的名稱、聯(lián)系方式；（4）申請內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)告知申請人作出更改、補(bǔ)充。另外，對于涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息公開請求，信息公開義務(wù)人不得公開。

問題是，在公開和不得公開之間是否還存在空白地帶？比如，根據(jù)《條例》的規(guī)定，教育等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息應(yīng)參照《條例》執(zhí)行。而隨著高校自助招生的逐漸推廣，考生便有可能依《條例》向所考大學(xué)要求公開與考試相關(guān)的信息。具體而言，若該考生認(rèn)為試題中會出現(xiàn)關(guān)于辛亥革命的考題而要求校方予以公開時，校方的應(yīng)對將面臨兩難境地。因?yàn)橐话愣裕鳛樾畔⒐_的義務(wù)人針對信息公開請求負(fù)有說明義務(wù)。而不管做出何種決定，該決定都是以和請求相關(guān)的信息確實(shí)存在為前提。如果因?yàn)榕c辛亥革命相關(guān)的考題不存在而據(jù)此如實(shí)回答，那么考生便會判斷考試不會就辛亥革命出題；反之，如果因相關(guān)試題的確存在而以不在公開范圍之列不予公開時，考生也可反向獲知試題中會出現(xiàn)辛亥革命的重要信息。

為防止信息公開請求權(quán)人采用旁敲側(cè)擊的方式，利用信息公開義務(wù)人就相關(guān)信息是否存在的回答而獲得本不應(yīng)當(dāng)獲取的信息，從而避免導(dǎo)致不予公開信息所保護(hù)的相關(guān)利益受到侵害，日本《信息公開法》確立了一個對“知情權(quán)”予以相對限制的制度——關(guān)于行政文書是否存在的信息拒絕應(yīng)答制度。即當(dāng)行政機(jī)關(guān)僅僅回答信息公開請求權(quán)人所要求公開的行政文書存在與否就會導(dǎo)致本不應(yīng)公開的信息被公開的后果時，行政機(jī)關(guān)的首長可用無法確定該行政文件是否存在的方式拒絕該信息的公開請求（第8條）。截至2000年，已經(jīng)有25個日本地方信息公開條例導(dǎo)入該制度[13]。日本信息拒絕應(yīng)答制度適用范圍頗廣，在關(guān)于個人和法人、國家安全、犯罪的預(yù)防搜查等公共安全、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部以及相互之間的審議、討論與協(xié)議、行政機(jī)關(guān)的事務(wù)等相關(guān)的領(lǐng)域都可適用。然而，該制度的創(chuàng)始國美國在判例中實(shí)際上只適用于國家安全和犯罪搜查以及個人隱私領(lǐng)域[14]。同樣的制度，日美之間在適用范圍上有較大的不同，原因在于當(dāng)初日本討論是否應(yīng)當(dāng)引入信息拒絕應(yīng)答制度時，在列舉了諸如特定個人的病歷信息、有關(guān)壟斷收購特定企業(yè)先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的投資計(jì)劃等有可能對國民生活產(chǎn)生重大影響的信息之后，指出如果確定這些信息的存在以及即便不予明確但在與其他信息結(jié)合便會導(dǎo)致本來不予公開而被保護(hù)的利益受到損害時，規(guī)定一個合理的適用范圍甚為必要

行政改革委員會·行政情報(bào)公開部會《行政情報(bào)公開部會報(bào)告》（1997）。，最后妥協(xié)的結(jié)果則是日本《信息公開法》所規(guī)定的上述情形。

筆者認(rèn)為，日本的上述制度設(shè)計(jì)兼顧了“知情權(quán)”和公共利益的平衡，對于應(yīng)對中國現(xiàn)行政府信息公開制度中存在的“知情權(quán)”不當(dāng)使用的缺位，頗有借鑒意義。但同時必須指出，拒絕應(yīng)答制度只是作為應(yīng)對不當(dāng)使用“知情權(quán)”的一種例外的制度設(shè)計(jì)，在適用時不能輕易地?cái)U(kuò)張其適用范圍導(dǎo)致重新成為行政行為對信息單向支配的借口。因此，在導(dǎo)入信息拒絕應(yīng)答制度時，應(yīng)將其適用范圍限制在必要的范圍內(nèi)，政府信息“原則公開”的原則以及保障“知情權(quán)”的基本理念不能因?yàn)樵撝贫鹊氖褂枚艿綋p害?；谏鲜隼砟?，在諸如個人信息、國家安全和外交情報(bào)、犯罪的預(yù)防與搜查信息等涉及國家和社會公共利益的領(lǐng)域，適用該制度應(yīng)無疑問。但除此以外的某些特定場合，仍有適用的必要。比如若政府機(jī)關(guān)應(yīng)公開請求權(quán)人請求公開某企業(yè)的新產(chǎn)品生產(chǎn)許可申請書，其競爭對手就可能通過知曉存在該申請書這一事實(shí)而影響該企業(yè)的競爭地位和企業(yè)發(fā)展機(jī)遇，甚至導(dǎo)致該企業(yè)蒙受不必要損失。對于上述通過合法運(yùn)用信息公開制度獲得的信息但卻有損社會公平和他人利益（再如前述關(guān)于高考試題的案例）時，也應(yīng)當(dāng)對合法但不合理的行為方式做出必要的限制。具體而言，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息公開，也屬于信息拒絕應(yīng)答制度的適用范圍。

五、結(jié)語

在信息支配方（政府）和信息接受方（民眾）之間基于“知情權(quán)”的信息公開攻防和博弈由來已久。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的進(jìn)步，中國政府信息的支配模式已有可能從單向封閉性行政支配過渡為雙向開放型透明的信息共享模式。完全有理由相信，這將使信息支配方和信息接受方這一對原本二元對立的緊張關(guān)系得到舒緩，并逐漸形成良性互動，最終為保障信息社會中人民“知情權(quán)”的實(shí)現(xiàn)以及大數(shù)據(jù)時代下的信息全民共享打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。參考文獻(xiàn)：

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