找準(zhǔn)時(shí)間節(jié)點(diǎn)分清土地用途——且看土地使用權(quán)期限如何確定

◎謝蓉

隨著經(jīng)濟(jì)、社會向前發(fā)展，人口不斷向城鎮(zhèn)聚居，土地資源日益稀缺,復(fù)合型高層建筑開始不斷涌現(xiàn)以彌補(bǔ)日益狹窄的生活空間。鑒于土地用途大多經(jīng)由其上的建筑物體現(xiàn)，用途多樣化的高層建筑給登記工作帶來的難題是，如何在現(xiàn)行的土地用途管制制度下，確定土地使用權(quán)的期限。尤其是實(shí)施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度以來，“房地”的緊密聯(lián)系達(dá)到前所未有的程度，如何按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的要求，確定土地使用權(quán)的期限，需要進(jìn)一步解析。

土地使用權(quán)按用途確定期限

我國作為公有制國家，土地由國家和集體所有，為保證人們對土地的使用，土地使用權(quán)制度應(yīng)運(yùn)而生。作為用益物權(quán)，與土地所有權(quán)的永久性不同，存在使用期限的限制。鑒于土地是一種稀缺資源，我國還建立了土地用途管制制度。根據(jù)《土地管理法》第四條的規(guī)定，我國對土地實(shí)行用途管制制度，使用土地的單位和個(gè)人必須按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

為了使兩項(xiàng)制度綜合發(fā)揮管理土地資源的作用，1990年出臺的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》確立了土地有償、有期限使用的土地使用權(quán)制度，并根據(jù)土地用途的不同，分別對不同類型的土地確定了不同的使用權(quán)年限，其第十二條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定：（一）居住用地七十年；（二）工業(yè)用地五十年；（三）教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年；（四）商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；（五）綜合或者其他用地五十年?！?/p>

土地使用權(quán)期限登記有依據(jù)

土地使用權(quán)的登記單元。根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》的規(guī)定，不動產(chǎn)以不動產(chǎn)單元為基本單位進(jìn)行登記。對于單塊土地，宗地即為不動產(chǎn)單元。宗地的定義可以參考原《土地登記辦法》的規(guī)定,“指土地權(quán)屬界線封閉的地塊或者空間”。

由于開發(fā)實(shí)踐中常常會存在無法按照土地批準(zhǔn)文件上劃定的宗地開發(fā)的情況，便會出現(xiàn)分宗和合宗的問題。關(guān)于土地的分宗和合宗，《國土資源部關(guān)于規(guī)范土地登記的意見》（國土資發(fā)〔2012〕134號）明確規(guī)定：“宗地一經(jīng)確定，不得隨意調(diào)整。宗地確需分割、合并或調(diào)整邊界的，應(yīng)經(jīng)國土資源主管部門會同有關(guān)部門同意?！蓖恋厣嫌薪ㄖ锏?，則以該建筑物與其所定著的土地權(quán)屬界限封閉的空間為不動產(chǎn)單元。

土地使用權(quán)期限的登記依據(jù)。不動產(chǎn)登記是不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依據(jù)當(dāng)事人申請而為的一種行為。依據(jù)《物權(quán)法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》的有關(guān)規(guī)定，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的登記行為的完成依賴于申請人依照法律規(guī)定提交的申請材料。也就是說，登記機(jī)構(gòu)的信息來源是登記申請材料。

對于土地使用權(quán)的期限，其信息主要來源于申請人提交的國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同、國有建設(shè)用地劃撥決定書、批準(zhǔn)用地文件等權(quán)屬來源材料，這些材料是確定土地使用權(quán)期限的依據(jù)。實(shí)踐中，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)合法的土地權(quán)屬來源材料填寫土地使用權(quán)期限。

國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限的起算時(shí)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)依據(jù)出讓合同的約定確定；合同沒有約定或者約定不明確的，按照實(shí)際交付土地日期確定，實(shí)際交付日期以交地確認(rèn)書確認(rèn)的時(shí)間為準(zhǔn)；對違法用地補(bǔ)辦出讓手續(xù)的，以違法用地處理意見確定的違法行為發(fā)生之日算起。

特殊情形土地使用權(quán)期限的登記有變化

一宗地上多用途的土地使用權(quán)期限的確定。雖然土地用途管制制度的實(shí)施依賴于宗地制度，但是要求每一塊宗地的功能均為單一并不符合實(shí)際。實(shí)踐中經(jīng)常存在一塊宗地上出現(xiàn)多種功能集合的現(xiàn)象，典型的以“商住兩用”的建筑物為代表。這種類型的用地統(tǒng)稱“綜合用地”，即同一宗地包含兩種或兩種以上不同用途的土地。由于兩種土地的使用權(quán)年限不同，因此造成登記操作上的困難。

對于綜合用地的土地使用權(quán)期限的確定，若其上不動產(chǎn)能夠根據(jù)用途加以分割，則分別確定各自的使用權(quán)年限；若無法分割，則只能由最短使用權(quán)年限決定。以“商住兩用”的建筑物為例，若一幢樓的第1層至第2層為商業(yè)用房，第3層至第20層為住宅用房，按照《不動產(chǎn)登記暫行條例》及相關(guān)登記規(guī)定，由于這類開發(fā)形式形成的房屋可以各自形成不動產(chǎn)登記單元，則商業(yè)用房和住宅用房的土地使用權(quán)期限分別確定，即商業(yè)用房的土地使用權(quán)的期限可以確定為50年，其上的住宅用房的土地使用權(quán)期限為70年。

存在地下空間的土地使用權(quán)期限的確定。根據(jù)《物權(quán)法》第一百三十六條的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。由此明確了建設(shè)用地的分層立體使用。隨著地下空間的逐步開發(fā)、利用，有關(guān)地下土地使用權(quán)與地表、地上土地使用權(quán)的關(guān)系日趨多樣化，也使確定土地使用權(quán)期限更加復(fù)雜。

由于不同土地使用權(quán)之間可能產(chǎn)生相互影響，地下建筑物與地上建筑物所有權(quán)之間的關(guān)系如何，決定了它們土地使用權(quán)的期限。

如果地下建筑物與地上建筑物連為一體，如與地表連為一體的地下商城或地下車庫，且地下建筑物的建筑面積一并計(jì)算進(jìn)入總體建筑物的容積率，則它們的土地使用權(quán)期限應(yīng)當(dāng)與其所依附的宗地的土地使用權(quán)期限一致。

如果地下建筑物與地上建筑物并沒有連為一體，各自分離，如分層開發(fā)的土地的地表有住宅小區(qū)，地下幾十米下有獨(dú)立的地鐵軌道空間，則它們的土地使用權(quán)分別設(shè)立，互不影響。它們的土地使用權(quán)期限也依據(jù)各自的批準(zhǔn)用途確定。

值得指出的是，由于地下建筑物確權(quán)發(fā)證的復(fù)雜性，實(shí)踐中并非所有的地下建筑物都實(shí)現(xiàn)了登記發(fā)證。這部分不動產(chǎn)的確權(quán)登記，亟須出臺相關(guān)政策指導(dǎo)。

分宗、合宗后土地使用權(quán)期限的確定。雖然宗地一經(jīng)確定，不得隨意調(diào)整，但實(shí)踐生活的多變性，使得宗地常出現(xiàn)需分宗、合宗的情形。國土資源部出臺的相關(guān)文件明確規(guī)定分宗、合宗必須經(jīng)過國土部門和有關(guān)部門的同意。

對于分宗、合宗后土地使用權(quán)期限的確定，深圳市規(guī)劃和國土資源委員會出臺的相關(guān)規(guī)定可以作為參考。首先，土地的分宗、合宗，應(yīng)取得全體共有人同意。其次，擬合宗用地的土地使用權(quán)使用期限不一致的，合宗后用地的使用期限按照原土地使用權(quán)出讓合同剩余使用期限最短的進(jìn)行約定，土地使用權(quán)起始時(shí)間按照原土地使用權(quán)出讓合同起始時(shí)間最早的進(jìn)行約定。土地合宗后土地使用權(quán)使用期限減少導(dǎo)致地價(jià)調(diào)整的，仍按照原土地使用權(quán)出讓合同地價(jià)執(zhí)行。這些規(guī)定背后的立法考慮是由于分宗、合宗可能帶來土地使用權(quán)期限縮短的不利后果，因此，在申請土地的分宗、合宗前，必須取得全體共有人的同意。

雖然國土資源部的相關(guān)規(guī)章和指導(dǎo)性文件未在分宗、合宗的批準(zhǔn)程序上作出詳細(xì)規(guī)定，但是，各地在出臺地方性法規(guī)時(shí)，如果為了保持?jǐn)M合宗用地的土地使用權(quán)的使用期限一致，要縮短被合宗的其中某塊土地的使用權(quán)期限，必須要在程序上保障土地使用權(quán)人的合法權(quán)益。如深圳市將全體共有人的同意作為申請合宗的前置條件，體現(xiàn)了申請人“自愿受限”的制度安排，保障了權(quán)利人的合法權(quán)益。

規(guī)范登記行為嚴(yán)格依法辦事

近年來，有不少關(guān)于土地期限登記的糾紛見諸報(bào)端。針對此，登記機(jī)關(guān)應(yīng)先從自身做起，依法規(guī)范辦事，嚴(yán)格依據(jù)權(quán)屬來源文件登簿發(fā)證。通常情況下，土地使用權(quán)的權(quán)屬來源文件上會明確記載土地使用權(quán)的期限。即使是可能存在由于地下空間或土地的分宗、合宗導(dǎo)致在土地使用權(quán)確定問題上出現(xiàn)特殊性，也會有相關(guān)部門的審批文件或其他材料提供土地使用權(quán)期限的信息。登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)權(quán)屬來源文件進(jìn)行登簿，在技術(shù)上處理特殊的登記事項(xiàng)，不應(yīng)變更權(quán)屬來源文件已確定的土地使用權(quán)期限。

此外，地下空間的登記發(fā)證也應(yīng)引起關(guān)注。隨著城鎮(zhèn)化程度的提高，土地資源的匱乏和建筑技術(shù)的進(jìn)步，土地立法使用正成為一種新的利用趨勢。但產(chǎn)權(quán)的不清晰制約著地下空間的利用與開發(fā)，典型的地下空間，如小區(qū)停車位、地下人防工程、地鐵、地下管道、地下市政設(shè)施等地下空間及其附屬物的登記規(guī)則仍存在較多的空白。要將《物權(quán)法》明確的建設(shè)用地的分層立體使用落到實(shí)處，可以嘗試建立“立體登記制度”以填補(bǔ)制度空白，但仍需要實(shí)踐部門的進(jìn)一步探索。當(dāng)然，對于地下空間的登記發(fā)證，還有賴于土地管理制度的進(jìn)一步發(fā)展完善。