基于預(yù)算執(zhí)行角度的高校預(yù)算管理研究

李 暢

(長春師范大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)處，吉林長春 130032)

基于預(yù)算執(zhí)行角度的高校預(yù)算管理研究

李 暢

(長春師范大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)處，吉林長春 130032)

預(yù)算執(zhí)行管理是高校預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文從預(yù)算執(zhí)行角度分析我國高校預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)狀及存在的問題，并從執(zhí)行、監(jiān)督、考核角度提出完善對(duì)策，旨在最大限度地實(shí)現(xiàn)開源節(jié)流，提高資金的使用效率，提高投入產(chǎn)出效益，保障學(xué)校健康、持續(xù)發(fā)展。

高校預(yù)算管理；預(yù)算執(zhí)行；績效考核

1 高校預(yù)算執(zhí)行管理的必要性

1.1 有助于保證不偏離學(xué)校發(fā)展目標(biāo)

通過對(duì)高校預(yù)算進(jìn)行全面管理，將高校發(fā)展戰(zhàn)略與預(yù)算執(zhí)行管理始終緊密聯(lián)系在一起，使其全過程都能圍繞著發(fā)展目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)偏離目標(biāo)及時(shí)糾正。

1.2 有助于提高資金的投入產(chǎn)出效益

一直以來，“重分配、輕管理”情況在高校預(yù)算管理中普遍存在，對(duì)預(yù)算執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督和考核。科學(xué)的預(yù)算管理，可以對(duì)高校預(yù)算支出進(jìn)行監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的問題。分析原因，及時(shí)找出糾正問題的對(duì)策，有利于推動(dòng)高校建立系統(tǒng)的監(jiān)督約束機(jī)制，提高資金使用效益，進(jìn)而緩解收支矛盾。

1.3 有利于優(yōu)化資源配置，避免資產(chǎn)、設(shè)備重復(fù)購置

在預(yù)算執(zhí)行過程中，各部門之間缺乏溝通、協(xié)調(diào)，沒有考慮到資源共享，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)資產(chǎn)、設(shè)備重復(fù)購置情況，造成資源浪費(fèi)；有些部門對(duì)資產(chǎn)、設(shè)備未來使用需求預(yù)算不準(zhǔn)，盲目購置，導(dǎo)致部分昂貴的儀器設(shè)備在使用數(shù)次、完成短期需求后長期閑置。對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行有效管理，由專門部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督,保持各部門之間良好的溝通，可以達(dá)到資源優(yōu)化配置的目的。

2 高校預(yù)算執(zhí)行管理存在的問題

2.1 預(yù)算執(zhí)行管理體制不健全、管理制度不完善

目前，多數(shù)高校未建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督與考核相分離、相制約的管理體制，整個(gè)預(yù)算管理過程流于形式，沒有與學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展相一致的目標(biāo)，缺乏有效的事中控制、事后評(píng)價(jià)考核指標(biāo)。

相關(guān)政策規(guī)定，高校需建立預(yù)算委員會(huì)，統(tǒng)籌管理預(yù)算工作。然而，大多數(shù)高校將預(yù)算執(zhí)行管理工作集中在學(xué)校財(cái)務(wù)部門。而在預(yù)算的執(zhí)行過程中，各預(yù)算部門的支出需求的必要性、資源配置的合理性、投入產(chǎn)出的效益性單靠財(cái)務(wù)部門去衡量，通常會(huì)因?yàn)樨?cái)務(wù)部門對(duì)各部門實(shí)際情況的了解程度不夠，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行管理工作不全面、不準(zhǔn)確。此外，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督與考核評(píng)價(jià)之間缺乏有效、合理的制衡機(jī)制，致使整個(gè)預(yù)算管理過程流于形式。

大多數(shù)高校沒有建立具體的預(yù)算管理制度；而有預(yù)算管理制度的，通常也沒有按制度進(jìn)行管理。具體體現(xiàn)在：預(yù)算編制時(shí)間不充分，預(yù)算指標(biāo)下達(dá)滯后，事前控制無法落實(shí)；預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督過程沒有具體明確的部門負(fù)責(zé)，事中控制混亂，缺乏有效性；預(yù)算評(píng)價(jià)考核通常只關(guān)注預(yù)算資金與資金實(shí)際支出情況，沒有具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)去衡量資金的使用效益，導(dǎo)致事后控制不夠詳實(shí)，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理過程中出現(xiàn)的諸多問題，無法針對(duì)具體問題找到解決對(duì)策，甚至這些問題繼續(xù)出現(xiàn)在下一年度的預(yù)算過程中，造成資金浪費(fèi)、資源閑置等問題。

2.2 對(duì)預(yù)算執(zhí)行管理不重視，重預(yù)算、輕執(zhí)行

預(yù)算執(zhí)行管理的實(shí)質(zhì)是以提高資金投入、產(chǎn)出效益，優(yōu)化資源配置，提高資源使用效率為目的的管理過程。當(dāng)前，無論是高校領(lǐng)導(dǎo)還是部門負(fù)責(zé)人都沒有從其實(shí)質(zhì)角度執(zhí)行，不能從全局考慮學(xué)校整體利益。

2.2.1 高校領(lǐng)導(dǎo)投入產(chǎn)出效益意識(shí)淡薄

任何預(yù)算執(zhí)行制度的成功都與領(lǐng)導(dǎo)的管理理念、重視支持程度密切相關(guān)。大多數(shù)管理者認(rèn)為，高校作為非盈利性組織，主要任務(wù)就是教書育人、從事科學(xué)研究，社會(huì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本效益，爭預(yù)算、重投入、輕產(chǎn)出的現(xiàn)象比較普遍。高校領(lǐng)導(dǎo)普遍實(shí)行任期制，其主要精力在任職期間的業(yè)績，沒能從學(xué)校長遠(yuǎn)的發(fā)展著手，這就很可能導(dǎo)致管理者急功近利，無法理性使用資金，導(dǎo)致資源的利用率低、資源配置的優(yōu)化率差、貴重教學(xué)科研儀器設(shè)備閑置等諸多問題。

2.2.2 部門重預(yù)算、輕執(zhí)行

各部門把主要精力放在編制預(yù)算上，根據(jù)自己的資金需求編制預(yù)算，在使用資金時(shí)始終以實(shí)際收支為中心，未考慮到投入產(chǎn)出效益、資金效益。各基層部門資金節(jié)約意識(shí)差，節(jié)流效果不佳，通常為了達(dá)到短期目標(biāo)，造成資金、資源的浪費(fèi)。此外，各部門普遍缺乏責(zé)任心和主動(dòng)性，始終不能從全局考慮學(xué)校利益，導(dǎo)致基層部門目標(biāo)與學(xué)校發(fā)展目標(biāo)相背離。

2.3 預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督控制乏力

高校預(yù)算執(zhí)行是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，預(yù)算執(zhí)行管理出現(xiàn)“弱化”問題。年初爭預(yù)算、年中追加、年末超預(yù)算、集中支出、突擊使用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，預(yù)算執(zhí)行情況不能及時(shí)反饋，無法很好地控制預(yù)算資金的實(shí)際用途及使用效率。出現(xiàn)問題時(shí)，容易導(dǎo)致各部門之間互相推諉，無法達(dá)到有效控制。

在高校預(yù)算執(zhí)行過程中，資金收支缺乏統(tǒng)一管理和控制，資金使用混亂、隨意性大,資金的流向與控制脫節(jié)。分析原因，與預(yù)算監(jiān)督不力密切相關(guān)：沒有對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行及時(shí)、有效的監(jiān)督管理，事中控制薄弱，預(yù)算執(zhí)行管理流于形式，預(yù)算編制也失去了作用。

2.4 高校各部門在預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏協(xié)調(diào)與溝通

高校各基層部門在部門預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏溝通、協(xié)調(diào)，認(rèn)為執(zhí)行管理是財(cái)務(wù)部門的事，各部門只是形式上配合。基層部門領(lǐng)導(dǎo)往往只從分管的部門業(yè)務(wù)、內(nèi)部資金需求及其使用方面考慮問題，極少與其它部門進(jìn)行溝通，這就可能導(dǎo)致資產(chǎn)、設(shè)備的重復(fù)購入。此外，有些部門對(duì)預(yù)算資金的使用缺乏長遠(yuǎn)、合理、有效的分析，沒有充分考慮學(xué)校及其它部門的利益，占用資金分配額度，信息反饋機(jī)制缺失，部門年中無錢可花、年底突擊花錢的現(xiàn)象普遍存在。

2.5 預(yù)算績效考核體系不完善，缺乏系統(tǒng)的考核指標(biāo)

高?，F(xiàn)行的會(huì)計(jì)記賬以收付實(shí)現(xiàn)制為核算原則，這導(dǎo)致投入與產(chǎn)出配比缺乏合理性，無法真實(shí)反映預(yù)算期內(nèi)教育對(duì)象實(shí)際耗用的教育資源成本、科研對(duì)象實(shí)際耗用的科研資源成本，進(jìn)而導(dǎo)致績效考核指標(biāo)缺乏科學(xué)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的有效考核，最終導(dǎo)致高校預(yù)算工作效率不高。

目前，高校預(yù)算績效考核尚處于初級(jí)階段，缺乏系統(tǒng)的預(yù)算績效考核指標(biāo),主要表現(xiàn)在高校預(yù)算考核指標(biāo)設(shè)定缺乏科學(xué)性及系統(tǒng)性。這促使教育資源流入條件優(yōu)越的高校手中，資源配置失衡狀況進(jìn)一步加劇。一些高校內(nèi)部沒有完整的對(duì)各基層部門的預(yù)算績效考核指標(biāo)體系，現(xiàn)行的考核指標(biāo)也只局限于學(xué)校整體的資金使用效率層面，從而導(dǎo)致資金使用效率、投入產(chǎn)出效益無法得到可靠、真實(shí)反映，最重要的是無法為下一預(yù)算年度提供借鑒，影響以后年度資源的合理分配。

2.6 預(yù)算執(zhí)行管理激勵(lì)機(jī)制不完善

諸多高校未建立預(yù)算執(zhí)行激勵(lì)制度。有些部門年中追加預(yù)算、鋪張浪費(fèi)；有些部門多報(bào)預(yù)算、占用學(xué)校預(yù)算額度，年底突擊集中花錢；有些部門按照學(xué)校要求正常執(zhí)行預(yù)算，部門之間資金的使用效率、投入產(chǎn)出效益、成本節(jié)約程度等各方面存在差異。針對(duì)這些差異，學(xué)校缺乏具體的獎(jiǎng)懲措施，會(huì)影響下一個(gè)預(yù)算年度的編制，不利于提升預(yù)算執(zhí)行效果。

3 基于預(yù)算執(zhí)行角度的高校預(yù)算管理對(duì)策

3.1 健全預(yù)算管理體制

建立和健全預(yù)算管理組織體系有利于發(fā)揮高校預(yù)算管理作用，是有效實(shí)施預(yù)算管理的重要基礎(chǔ)?？蓮臎Q策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督等四個(gè)方面設(shè)置，構(gòu)建合理有效的組織體系(圖1)，避免預(yù)算執(zhí)行的盲目性。按照《預(yù)算法》和《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》的規(guī)定，成立預(yù)算管理委員會(huì)，全面負(fù)責(zé)預(yù)算管理工作。下設(shè)預(yù)算管理辦公室，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)工作；審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)適時(shí)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況，確保資金正常使用；業(yè)績考核委員會(huì)負(fù)責(zé)年度預(yù)算執(zhí)行情況的考核，確定獎(jiǎng)懲措施的制定。為了促使各基層部門能廣泛、積極主動(dòng)參與到預(yù)算管理工作中，高校預(yù)算各基層部門應(yīng)建立預(yù)算責(zé)任人制度。責(zé)任人應(yīng)對(duì)本部門預(yù)算執(zhí)行負(fù)責(zé)，及時(shí)向預(yù)算管理委員會(huì)匯報(bào)部門預(yù)算執(zhí)行情況，配合審計(jì)委員會(huì)及業(yè)績考核委員的監(jiān)督、考核工作，主動(dòng)與其它部門溝通、協(xié)調(diào)，最大程度實(shí)現(xiàn)資源共享。根據(jù)預(yù)算考核結(jié)果，制定對(duì)基層部門和預(yù)算責(zé)任人的獎(jiǎng)懲措施。預(yù)算責(zé)任人制度有利于將各基層部門基礎(chǔ)業(yè)務(wù)有效結(jié)合，及時(shí)反饋信息，提供預(yù)算管理工作基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，有利于學(xué)校全面、準(zhǔn)確、及時(shí)、合理地對(duì)預(yù)算進(jìn)行管理。

圖1 高校預(yù)算管理組織體系

完善的預(yù)算管理制度是做好預(yù)算管理工作的重要保證，直接影響預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督與考核全過程。高校應(yīng)該根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)、財(cái)務(wù)制度、預(yù)算制度，結(jié)合本校實(shí)際情況，建立一套符合高校自身特點(diǎn)及各基層部門業(yè)務(wù)特點(diǎn)的預(yù)算管理制度。預(yù)算管理制度應(yīng)從編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲等方面著手，將具體工作分權(quán)到相應(yīng)部門，由預(yù)算管理委員會(huì)統(tǒng)一管理。

3.2 增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí),強(qiáng)化成本管理

完善預(yù)算管理制度、健全預(yù)算管理體制,充分發(fā)揮專業(yè)人員的集體智慧，落實(shí)各部門責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，能夠確保預(yù)算管理工作的有效開展。預(yù)算管理不僅要從學(xué)校內(nèi)部管理做起，預(yù)算管理理念的突破同樣重要。第一，以市場為導(dǎo)向，以提升自身競爭力為目標(biāo)。高校招生規(guī)模決定著教育財(cái)政撥款的多少，招生規(guī)模通過市場競爭確定；科研成果的社會(huì)效益決定著科研財(cái)政撥款的多少，科研立項(xiàng)、科研的學(xué)術(shù)效益及社會(huì)效益也通過競爭來確定。所以，高校應(yīng)努力提升競爭力，這是爭取預(yù)算的基礎(chǔ)保障；第二，以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，制定學(xué)校長期發(fā)展目標(biāo)。戰(zhàn)略是預(yù)算管理的導(dǎo)向，預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提；戰(zhàn)略是預(yù)算的基礎(chǔ)，決定預(yù)算的目標(biāo)和具體內(nèi)容。高校應(yīng)該在預(yù)算工作中體現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)宗旨，緊密結(jié)合戰(zhàn)略目標(biāo)和預(yù)算目標(biāo)，使高校在關(guān)注短期目標(biāo)的同時(shí)，重視學(xué)校長期發(fā)展目標(biāo)。激勵(lì)高校合理配置資源，促進(jìn)自我發(fā)展的良性循環(huán)。

從會(huì)計(jì)核算角度考慮，高校應(yīng)該強(qiáng)化成本管理，樹立節(jié)約成本理念。在高?；I資來源多元化的環(huán)境下，投資人會(huì)注重成本核算與控制。社會(huì)捐助作為高校經(jīng)費(fèi)來源的重要組成部分，也會(huì)將經(jīng)費(fèi)的合理使用作為重要的衡量目標(biāo)。學(xué)校強(qiáng)化成本管理理念，有利于保障資金安全，提高資金的使用效率，避免資金浪費(fèi)。

3.3 強(qiáng)化監(jiān)督，加強(qiáng)執(zhí)行力

強(qiáng)化監(jiān)督，能保證預(yù)算執(zhí)行的有效性和均衡性，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督相結(jié)合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，找出成因，迅速采取改進(jìn)措施，確保其順利進(jìn)行。這就要求學(xué)校監(jiān)督管理部門——預(yù)算管理委員會(huì)適時(shí)跟蹤監(jiān)控，制定預(yù)算執(zhí)行信息溝通與反饋信息傳遞流程，建立預(yù)算經(jīng)費(fèi)信息管理系統(tǒng)平臺(tái)，財(cái)務(wù)部門、基層部門、預(yù)算管理委員會(huì)信息共享。

財(cái)務(wù)部門充分利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，及時(shí)、準(zhǔn)確地反映各部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用情況；預(yù)算管理辦公室依據(jù)財(cái)務(wù)信息，通過量化指標(biāo)來分析基層部門預(yù)算執(zhí)行情況，包括執(zhí)行進(jìn)度、投入產(chǎn)出效益、資金使用效率、資源配置優(yōu)化率等情況；審計(jì)委員會(huì)實(shí)時(shí)監(jiān)控資金流向、資金使用、成本效益、資源配置、是否與預(yù)算目標(biāo)背離、是否與學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)一致等，一旦發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏離情況，應(yīng)立即提出預(yù)警；業(yè)績考核委員會(huì)在每一個(gè)預(yù)算年度結(jié)束后，根據(jù)財(cái)務(wù)信息計(jì)算考核指標(biāo)分析各部門預(yù)算執(zhí)行情況，出具分析報(bào)告，按照學(xué)校制定的激勵(lì)制度確定獎(jiǎng)懲辦法；各基層部門責(zé)任人除了積極主動(dòng)配合預(yù)算管理委員會(huì)的工作外，還應(yīng)對(duì)本部門預(yù)算執(zhí)行情況負(fù)責(zé)。只有各基層部門重視預(yù)算執(zhí)行，才能在執(zhí)行中加以控制，保證學(xué)校的預(yù)算執(zhí)行良性循環(huán)。

3.4 加強(qiáng)學(xué)校各部門之間的溝通協(xié)調(diào)

良好的溝通是確保預(yù)算順利、有序?qū)嵤┑闹匾Ｕ?。預(yù)算管理委員會(huì)應(yīng)該定期組織召開預(yù)算執(zhí)行情況研討會(huì)，至少每季度召開一次。各基層部門、預(yù)算管理辦公室、預(yù)算審計(jì)委員會(huì)、業(yè)績考核委員會(huì)、財(cái)務(wù)部門等職能部門應(yīng)參加研討會(huì)，針對(duì)各部門執(zhí)行中出現(xiàn)的問題進(jìn)行研討，避免此類問題再次發(fā)生；各部門資金使用情況、資源配置情況也可以在會(huì)議中進(jìn)行通報(bào)，部門之間互相借鑒、揚(yáng)長避短。各基層部門在研討會(huì)中提出問題的改正情況也可以作為業(yè)績考核的一個(gè)重要指標(biāo)。

3.5 完善高校預(yù)算績效考核體系,制定考核指標(biāo)

在預(yù)算管理過程中，要以“績”為主體確定預(yù)算項(xiàng)目，以“效”為主體考核執(zhí)行效果，更好地約束預(yù)算執(zhí)行全過程。高校應(yīng)運(yùn)用科學(xué)合理的方法建立系統(tǒng)、全面、有效的預(yù)算績效考核體系，比如運(yùn)用平衡計(jì)分卡法，結(jié)合財(cái)務(wù)、內(nèi)部管理、學(xué)習(xí)成長和發(fā)展四個(gè)維度制定考核指標(biāo)，運(yùn)用層次分析法來確定各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重(重要性)。

高校應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)、各部門職能特點(diǎn)制定相應(yīng)的考核指標(biāo)。比如科研經(jīng)費(fèi)考核指標(biāo)：人均發(fā)表論文數(shù)量、人均立項(xiàng)數(shù)量等；教育經(jīng)費(fèi)考核指標(biāo)：人均圖書資料數(shù)量、實(shí)驗(yàn)設(shè)備利用率、重點(diǎn)學(xué)科比率、生均教學(xué)設(shè)備購置費(fèi)等；財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)比率：預(yù)算支出調(diào)整率、科研經(jīng)費(fèi)支出占總支出比率、教學(xué)經(jīng)費(fèi)支出增長率等。

績效考核指標(biāo)的制定應(yīng)重點(diǎn)解決三個(gè)問題：第一，績效目標(biāo)的確定要合理，便于數(shù)據(jù)提取，便于事后評(píng)價(jià)分析；第二，成本效益作為重要考核項(xiàng)目，須根據(jù)支出類型制定考核指標(biāo)；第三，特別關(guān)注績效考核評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，不能為了完成考核任務(wù)去考核?？己私Y(jié)果應(yīng)對(duì)以后年度預(yù)算執(zhí)行管理具有借鑒、指導(dǎo)作用，以保障學(xué)校資源的有效使用。

3.6 健全預(yù)算管理激勵(lì)機(jī)制

學(xué)校應(yīng)建立追蹤問效機(jī)制，將預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況、預(yù)算執(zhí)行情況與責(zé)任負(fù)責(zé)人的業(yè)績考核掛鉤，與部門分配經(jīng)費(fèi)掛鉤，并根據(jù)績效考核情況進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲，使預(yù)算與部門的工作任務(wù)、目標(biāo)緊密結(jié)合，充分調(diào)動(dòng)各部門節(jié)約成本的積極性和自覺性。

4 結(jié)語

新時(shí)期高校應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理的責(zé)任意識(shí)、節(jié)約意識(shí)、效益意識(shí)，充分落實(shí)預(yù)算管理的具體制度，不能流于形式，最大程度地實(shí)現(xiàn)開源節(jié)流，提高資金的使用效率，提高投入產(chǎn)出效益，保障學(xué)校的健康、持續(xù)發(fā)展。

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2016-11-12

吉林省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題“高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系研究”(GH14365)；吉林省教育廳“十二五”社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系研究”(吉教科文合字[2015]第282號(hào))。

李 暢(1984- )，女，中級(jí)會(huì)計(jì)師，從事財(cái)務(wù)管理研究。

G647.5

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2095-7602(2017)02-0169-04