PPP 模式風(fēng)險(xiǎn)分析及其防范研究

●夏宏武 柳光強(qiáng)

（作者單位：江漢大學(xué)武漢研究院）

PPP 模式風(fēng)險(xiǎn)分析及其防范研究

●夏宏武 柳光強(qiáng)

PPP模式是一種為提供公共服務(wù)所建立的政府和社會(huì)資本相合作的契約關(guān)系，具有利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等特點(diǎn)，是一種新型的項(xiàng)目融資模式。但由于自身運(yùn)營特點(diǎn)和外部環(huán)境因素的影響，PPP模式存在政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等諸多方面的風(fēng)險(xiǎn)，本文基于對各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的分析，提出了相關(guān)的防范對策。

PPP 風(fēng)險(xiǎn)分析 風(fēng)險(xiǎn)防范

PPP模式即通過政府與社會(huì)資本合作，在減輕政府財(cái)政壓力的同時(shí)，更好地提高公共工程和公共服務(wù)的質(zhì)量，加快我國全面市場化的建設(shè)步伐，提高國家財(cái)政資金使用效率和國家法治建設(shè)現(xiàn)代化。尤其針對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)等需要大量前期資金投入的領(lǐng)域，通過結(jié)合PPP模式，可以更好地發(fā)揮民間資本的輔助作用，加快社會(huì)資金流轉(zhuǎn)和使用效率，在實(shí)現(xiàn)資金使用效率最大化的前提下，實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工程項(xiàng)目的順利進(jìn)行。然而，PPP模式因其自身運(yùn)行中存在的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)以及諸多不確定性等特點(diǎn)，使其存在政治、經(jīng)濟(jì)以及法律等多方面的風(fēng)險(xiǎn)，必須對其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面分析，才能更好地防患于未然。

一、PPP模式概述

PPP全稱 Public Private Partnership，最早起源于18世紀(jì)的歐洲，主要是針對提供公共服務(wù)所作出的市場化改革。后來，英美國家爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)蕭條導(dǎo)致財(cái)政資金不足，為更好地完成公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府出臺(tái)了一系列積極引進(jìn)私人部門參與公共項(xiàng)目建設(shè)的優(yōu)惠政策，為PPP模式的發(fā)展提供了良好的政治鋪墊。后期，隨著PPP模式運(yùn)用得越來越普遍，其他國家也紛紛形成公私合辦公共項(xiàng)目的合作模式，特許經(jīng)營、運(yùn)營和維護(hù)以及租賃合約等方式也相繼出現(xiàn)。PPP模式逐漸成為各國政府進(jìn)行重大設(shè)施建設(shè)的運(yùn)作模式，并逐步得到完善。

在我國，財(cái)政部將PPP模式定義為一種為提供公共服務(wù)所建立的政府和社會(huì)資本相合作的長期關(guān)系，具有廣義與狹義之分。廣義的PPP模式是指所有因提供公共產(chǎn)品而在公共部門與私人部門之間建立的合作關(guān)系，主要包括建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）模式、改建—運(yùn)營—移交（ROT）等多種合作模式。而狹義的PPP模式主要是指建立在利益共享原則之下，通過協(xié)商談判而訂立的融資合作模式。通過PPP模式，可以實(shí)現(xiàn)公共部門與私人部門的雙贏，實(shí)現(xiàn)資金使用的最大效率，達(dá)到社會(huì)資源的最優(yōu)化配置。

（一）PPP模式的特征

1、全程合作。合作關(guān)系是PPP模式的最突出特點(diǎn)，它是建立在公共部門與私人部門友好協(xié)商基礎(chǔ)上的合作關(guān)系，合作雙方共同遵守合作的“契約精神”，履行應(yīng)有的職責(zé)同時(shí)享受對應(yīng)的權(quán)益。在合作過程中，公共部門提供相關(guān)政策支持，私人部門提供資金和技術(shù)支持，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最大化利用。

2、利益共享。PPP模式是建立在利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)前提下的合作模式，由此項(xiàng)目產(chǎn)生的利潤由雙方共有。但因?yàn)镻PP模式具有一定的公益性質(zhì)，并非以利潤最大化作為合作的終極目標(biāo)。因此，在合作過程中參與的公共部門必須把好關(guān)，避免私人部門惡意提高對外出售價(jià)格而形成高額利潤等情況出現(xiàn)，而引起社會(huì)公共秩序混亂等。此處所說的利益共享更主要的是指參與雙方共享PPP的社會(huì)成果，包括私人部門從中獲得的長期穩(wěn)定的投資回報(bào)以及后續(xù)發(fā)展等。

3、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。既然PPP模式是一種合作關(guān)系，那就意味著在合作過程中所可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)都必須由合作雙方共同承擔(dān)。因此，為了將可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)降低到最小，合作雙方可以通過協(xié)商的方式，考慮應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的最佳對策，盡可能由最善于承擔(dān)某種風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，進(jìn)而使合作的整體風(fēng)險(xiǎn)最小。通過建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，合理利用公共部門的政治優(yōu)勢以及私人部門的資金優(yōu)勢，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

（二）PPP模式的功能

1、融資。PPP模式誕生的最主要功能就是為了實(shí)現(xiàn)公共部門與私人部門之間的融資，即在建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，為了彌補(bǔ)政府部門資金不足的缺陷，而引入私人部門投資，解決財(cái)政資金困難。既可以解決公共部門資金不足的問題，同時(shí)又能讓私人部門參與公共項(xiàng)目建設(shè)，并從中獲得持續(xù)、穩(wěn)定的投資回報(bào)，實(shí)現(xiàn)雙贏局面。

2、管理。PPP模式既是一種項(xiàng)目建設(shè)合作方式，同時(shí)也是一種兼具計(jì)劃、領(lǐng)導(dǎo)、組織的管理模式。在PPP模式中，一般需要制定詳細(xì)的項(xiàng)目計(jì)劃，以減少項(xiàng)目運(yùn)行中的不確定性和重復(fù)性，降低項(xiàng)目成本，提高最終的項(xiàng)目收益。因此，PPP模式具有一定的控制功能，包括控制成本使用、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度以及最終使用效果考量等，通過及時(shí)跟蹤比對和糾正偏差，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目的終極目標(biāo)。

3、新技術(shù)。PPP模式作為一種大型工程建設(shè)的運(yùn)行方式，在生產(chǎn)技術(shù)和工程管理方面都運(yùn)用了新技術(shù)。因此，PPP模式在解決公共部門財(cái)政資金不足的問題同時(shí)，也會(huì)為私人部門帶來新的技術(shù)開發(fā)和工程管理方法，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的高效運(yùn)行，也為私人部門今后承接項(xiàng)目提供技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)公私兩部門雙贏。

4、創(chuàng)新機(jī)制。PPP模式打破了以往公共部門的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，引入私人經(jīng)濟(jì)從而走向市場經(jīng)濟(jì)，這是一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)換過程，也是制度創(chuàng)新的契機(jī)。機(jī)制的創(chuàng)新能更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制下的項(xiàng)目建設(shè)要求，有效提高資源的合理配置，避免計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的公共資源分配不均衡問題，從而更好地加快我國經(jīng)濟(jì)增長。

二、PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)

1、階段性。PPP模式作為一種新型合作方式，從前期達(dá)成合作意向到后期項(xiàng)目實(shí)施，具有多個(gè)不同階段，包括前期準(zhǔn)備中對項(xiàng)目的征集、對私人部門的招投標(biāo)，運(yùn)行中對項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)劃，實(shí)際運(yùn)行管理等。由于階段的多樣性，導(dǎo)致在不同階段會(huì)面臨不同的風(fēng)險(xiǎn)，因此PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)具有一定的階段性，有些風(fēng)險(xiǎn)只有在某個(gè)特定的階段才可能存在。同時(shí)，同一種風(fēng)險(xiǎn)在不同階段的表現(xiàn)方式以及程度上都有較明顯的差異，相比于其他項(xiàng)目建設(shè)中存在的風(fēng)險(xiǎn)具有較大差異。

2、復(fù)雜性。PPP模式因建設(shè)項(xiàng)目的復(fù)雜性以及參與方的眾多性，使其風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜性。比如，因PPP模式是一種合作方式，可能存在合約方違約的風(fēng)險(xiǎn)；因PPP模式所建設(shè)的都是規(guī)模較大、周期較長的大型公共設(shè)施建設(shè)，存在一定的融資風(fēng)險(xiǎn)和時(shí)間風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特殊性，會(huì)受外部政治因素、政策走向等影響，使其風(fēng)險(xiǎn)存在更大的復(fù)雜性。

3、不確定性。風(fēng)險(xiǎn)本身就是對未來某種事件發(fā)生概率的預(yù)測，只能通過以往發(fā)生的經(jīng)驗(yàn)統(tǒng)計(jì)，尋找規(guī)律并預(yù)測。因此，風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性和偶然性，而PPP模式因項(xiàng)目的多樣性和復(fù)雜性，使其風(fēng)險(xiǎn)更具不確定性，不同的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)也可能具有不同的表現(xiàn)形式。

（二）風(fēng)險(xiǎn)因素

1、政治風(fēng)險(xiǎn)。政治風(fēng)險(xiǎn)主要是指因當(dāng)?shù)卣畬?xiàng)目的政策規(guī)定、稅收政策以及主權(quán)干預(yù)等因素對PPP模式中項(xiàng)目建設(shè)所產(chǎn)生的影響。政治風(fēng)險(xiǎn)可分為政局整體穩(wěn)定情況以及與政策有關(guān)的宏觀方面，與項(xiàng)目所在當(dāng)?shù)卣臎Q策傾向、信用情況和群眾態(tài)度等微觀方面。

主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)主要是指因國際政局、國家政權(quán)發(fā)生變革、戰(zhàn)爭等而發(fā)生的重大變革，使項(xiàng)目可能因政策的變動(dòng)而無法繼續(xù)進(jìn)行，或項(xiàng)目設(shè)備和其他必備因素遭到破壞而導(dǎo)致項(xiàng)目無法繼續(xù)進(jìn)行所形成的風(fēng)險(xiǎn)。該風(fēng)險(xiǎn)具有不可控性和不可逆轉(zhuǎn)性，一旦發(fā)生只能盡最大可能從其他方面進(jìn)行補(bǔ)救，而使損害降到最低。

法律和稅收風(fēng)險(xiǎn)。由于PPP模式中很多大型項(xiàng)目可能存在跨國合作關(guān)系，而不同的國家存在不同的法律和稅收政策，對同一個(gè)合同要點(diǎn)存在不同的理解和說明，由此造成合同的不同解讀和爭議，從而影響項(xiàng)目合作的順利進(jìn)展。

除以上因素以外，政治風(fēng)險(xiǎn)還可能與參與項(xiàng)目合作的政府部門作風(fēng)有關(guān)，若存在該政府部門官員不作為或存在以權(quán)謀私等不法行為，也可能使PPP項(xiàng)目因成本增加或其他干擾因素存在而無法順利實(shí)施。

2、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)主要包括兩方面，即金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。金融風(fēng)險(xiǎn)是指受利率變動(dòng)、外匯以及通貨膨脹等因素所導(dǎo)致的金融貸款方面的風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式中項(xiàng)目的主要資金來源于私人部門以及金融機(jī)構(gòu)的貸款，一旦金融貸款受諸多因素發(fā)生波動(dòng)，勢必會(huì)造成項(xiàng)目原材料、勞動(dòng)力等成本發(fā)生波動(dòng)，從而形成項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。而財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是指因公私融資以及在項(xiàng)目實(shí)施過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，很大程度上也受金融風(fēng)險(xiǎn)影響。

3、法律風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式下的法律風(fēng)險(xiǎn)主要來源于對于項(xiàng)目建設(shè)的法律體系存在不完善以及項(xiàng)目參與方因締約失敗、信用等造成的項(xiàng)目合作失敗風(fēng)險(xiǎn)。由于PPP模式下的項(xiàng)目建設(shè)合作在我國屬于新興事物，對該模式下的項(xiàng)目運(yùn)營還存在制度上的缺陷，缺乏完善的法律體系作為后續(xù)相關(guān)突發(fā)問題的支撐，很可能造成締約一方為一己私利，偷鉆法律空子，造成合同執(zhí)行失敗?，F(xiàn)行的相關(guān)工程建設(shè)法律，在條文上只有針對普遍意義上的項(xiàng)目建設(shè)法規(guī)，在PPP模式實(shí)踐中的締約雙方特殊的階段性矛盾上未作針對性的規(guī)定，且相關(guān)法規(guī)未對項(xiàng)目實(shí)踐過程中可能產(chǎn)生的問題作描述，缺乏權(quán)威性。由于我國缺乏對PPP模式的具體條文規(guī)定，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)營中經(jīng)常發(fā)生股權(quán)轉(zhuǎn)讓與特許經(jīng)營之間的矛盾，不僅對項(xiàng)目的正常運(yùn)行產(chǎn)生影響，也制約著今后PPP模式下的招投標(biāo)建設(shè)。同時(shí)，我國現(xiàn)行的政策法規(guī)對私人資本的參與缺乏一定的靈活性，比如在招標(biāo)法上規(guī)定不允許對現(xiàn)有的標(biāo)書模板作實(shí)質(zhì)性的更改，也禁止在招標(biāo)結(jié)束之后針對具體項(xiàng)目作談判，而PPP模式作為一種新型的合作方式，在項(xiàng)目運(yùn)營上具有一定的靈活性，現(xiàn)有的政策法規(guī)很難發(fā)揮PPP模式自身的靈活性優(yōu)勢，阻礙PPP模式的完善發(fā)展。此外，對于PPP模式下項(xiàng)目的會(huì)計(jì)核算也缺乏相關(guān)針對性的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋，導(dǎo)致PPP模式下的項(xiàng)目在具體核算上存在界限模糊不清、核算方法不規(guī)范等問題。

4、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式下的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)即項(xiàng)目在投入實(shí)施過程中可能遭遇的市場風(fēng)險(xiǎn)，包括同類項(xiàng)目的競爭、運(yùn)營成本因利率變化等可能發(fā)生的劇增、收費(fèi)價(jià)格的調(diào)整以及項(xiàng)目后期轉(zhuǎn)交收益問題。如果項(xiàng)目在正式運(yùn)營之后的收益無法達(dá)到預(yù)期，甚至無法足額收回成本，造成項(xiàng)目參與方失利，長此以往很可能導(dǎo)致項(xiàng)目的運(yùn)行失敗。因此，PPP模式下的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)主要包括三方面：一是因運(yùn)營后無法足額收回成本導(dǎo)致市場收益達(dá)不到預(yù)期；二是因同一項(xiàng)目的競爭者所引發(fā)的需求變化、市場收益以及信用等一系列的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)；三是在后續(xù)運(yùn)營過程中因政府失信不履行合同義務(wù)所引發(fā)的信用風(fēng)險(xiǎn)，增加項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

5、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)主要是指因自然災(zāi)害或者戰(zhàn)爭等不可控制的風(fēng)險(xiǎn)所帶來的項(xiàng)目損失和破壞，此類風(fēng)險(xiǎn)由于缺乏可預(yù)測性和可控制性，一旦發(fā)生，項(xiàng)目參與雙方將受到重大打擊且無法規(guī)避。只能在現(xiàn)有的條件下，用其他方面進(jìn)行彌補(bǔ)，以使損失降到最小化。

三、PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)防范

（一）完善相關(guān)機(jī)制建設(shè)

首先，針對目前PPP項(xiàng)目建設(shè)中相關(guān)人員缺乏工作熱情和自我認(rèn)同感的問題，建議建立相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)公私參與方的工作熱情，提高工作效率，從精神、薪酬激勵(lì)等方面調(diào)動(dòng)工作熱情和工作效率，并在一定程度上減少建造風(fēng)險(xiǎn)。

其次，為更好地懲戒項(xiàng)目運(yùn)營中參與者的違法行為，應(yīng)建立完善相關(guān)的監(jiān)督管理機(jī)制。針對PPP項(xiàng)目運(yùn)營中的規(guī)劃、招標(biāo)、采購、運(yùn)營等各環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)管，同時(shí)加強(qiáng)對參與方資金來源的信貸審核力度，降低運(yùn)營過程中可能出現(xiàn)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。通過對PPP模式的全程監(jiān)管，在提高項(xiàng)目運(yùn)行安全度的前提下，控制成本運(yùn)營，促進(jìn)項(xiàng)目的全面可持續(xù)發(fā)展，有效減少項(xiàng)目運(yùn)營的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）完善服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)

針對目前PPP項(xiàng)目運(yùn)營尚不成熟的現(xiàn)狀，建議完善相關(guān)的PPP服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括對項(xiàng)目的咨詢機(jī)構(gòu)、技術(shù)支撐服務(wù)機(jī)構(gòu)等，有助于提升對項(xiàng)目的運(yùn)營管控能力。通過提供支撐服務(wù)，減少項(xiàng)目運(yùn)營過程中可避免的風(fēng)險(xiǎn)，從而減少不必要的成本，提高項(xiàng)目整體收益。通過事前的法律法規(guī)咨詢，減少運(yùn)營過程中可能發(fā)生的違規(guī)問題；通過提供技術(shù)咨詢，可以減少因技術(shù)問題造成的減緩項(xiàng)目進(jìn)度問題，從而提高項(xiàng)目運(yùn)行效率和項(xiàng)目最終質(zhì)量?？梢酝ㄟ^組織講座、遠(yuǎn)程會(huì)議等形式，提高政府部門對PPP項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)和了解，并由此提高項(xiàng)目管理能力，防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控

加強(qiáng)對風(fēng)險(xiǎn)的前期防控，通過建立專門的風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)，對PPP項(xiàng)目進(jìn)行全程監(jiān)控，可以對PPP項(xiàng)目進(jìn)行全方位多角度的評估，做好對項(xiàng)目運(yùn)行的預(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)管控工作，轉(zhuǎn)移和對沖風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目參與方支持下進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，可以有效減少項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)。因此，在正確認(rèn)識(shí)PPP風(fēng)險(xiǎn)的前提下，如何合理有效地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控的重要途徑。主要原則為：承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與其從項(xiàng)目收回的收益相匹配；根據(jù)不同參與方的風(fēng)險(xiǎn)承受能力分配不同的風(fēng)險(xiǎn)；各參與方的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)程度要有一定的上限。換而言之就是，與政治、法律相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)由政府部門參與者承擔(dān)，而與項(xiàng)目運(yùn)營相關(guān)的財(cái)務(wù)、建設(shè)等方面的風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目參與的私人部門承擔(dān)，而諸如自然災(zāi)害等不可抗力引起的風(fēng)險(xiǎn)則由雙方共同承擔(dān)。通過在參與的公私雙方間進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，可以有效地減少項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)，并加強(qiáng)參與各方的合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置和社會(huì)效益的最優(yōu)化分配。

（四）加強(qiáng)政府職能運(yùn)行

政府部門作為PPP模式中的參與方，應(yīng)給予參與的私人部門一定的政策支持，包括當(dāng)?shù)氐亩愂諆?yōu)惠政策、項(xiàng)目批準(zhǔn)制度等，并提供相關(guān)的技術(shù)支持和咨詢服務(wù)。同時(shí)，政府部門要做好在主導(dǎo)者與引導(dǎo)者之間的角色轉(zhuǎn)換，在項(xiàng)目建設(shè)中做好支撐工作。同時(shí)，在簽訂PPP項(xiàng)目協(xié)議時(shí)，要兼顧私營方的利益，明確雙方的職責(zé)和可能發(fā)生矛盾的訴求方式，盡量減少政府部門因信息不對稱造成的公眾利益受損風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

（本文受到江漢大學(xué)武漢研究2015年開放性課題“創(chuàng)新PPP實(shí)施路徑的比較研究”〈課題編號(hào)：jhunwyy2015107〉資助）

（作者單位：江漢大學(xué)武漢研究院）

[1]許強(qiáng).PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素分析與分擔(dān)決策[D].南京：南京大學(xué)，2013.

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