城市突發(fā)公共事件風險治理機制的構(gòu)建研究

●吳志敏

城市突發(fā)公共事件風險治理機制的構(gòu)建研究

●吳志敏

隨著城市化進程的加快，隨之而來的突發(fā)公共事件逐漸呈現(xiàn)危機加重化和風險特點多樣化等特點，這對現(xiàn)有危機管理體制提出挑戰(zhàn)。目前，我國的危機管理主要以政府組織的獨立治理機構(gòu)為主，缺乏非政府組織以及民眾的全員參與，導(dǎo)致決策專斷缺乏治理的高效性。本文將從搭建城市突發(fā)公共事件風險的網(wǎng)絡(luò)治理機制、建立城市群應(yīng)急管理聯(lián)動體制以及構(gòu)建突發(fā)公共事件風險治理的責任和監(jiān)督機制三大方面進行詳盡描述，力求構(gòu)建城市突發(fā)公共事件風險治理機制。

突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)治理體制聯(lián)動體制

城市突發(fā)公共事件是指可能嚴重危害社會公共安全，導(dǎo)致人員傷亡慘重以及財產(chǎn)損失嚴重的緊急事件。城市突發(fā)公共事件具有以下特征：第一，具有突發(fā)性。危機事件的發(fā)生從根本上說是各種致錯因子在長期的相互作用下由一定的刺激條件所引發(fā)的，該刺激條件可以是自然因素，也可以是人為因素。正因為此，城市突發(fā)公共事件的產(chǎn)生具有偶然性和難預(yù)測性。第二，具有緊急性。因為突發(fā)事件的難以預(yù)測性，很難把握其發(fā)生的準確時間段并及時做出相關(guān)的應(yīng)急防護措施，導(dǎo)致人民生命財產(chǎn)安全受到威脅。第三，具有擴散性。突發(fā)公共事件不會僅在一定范圍內(nèi)靜止發(fā)生，往往具有向更廣范圍擴張的特點，加大防控難度。同時，突發(fā)事件的危害不會獨立產(chǎn)生，往往具有鏈條反應(yīng)特點，衍生更多的危機事件。這就要求處理危機事件的責任人員要在危機事件發(fā)生的當下，就立即做出防止危害擴大化和延伸化的防范措施，降低損害程度。第四，具有危害性。城市突發(fā)公共事件最大的特點就是具有危害性。以2008年的汶川大地震為例，這次突發(fā)事件帶給民眾的危害是不言而喻的，多少民眾一夜之間家破人亡、流離失所。如果相關(guān)應(yīng)急管理體系沒有及時進行災(zāi)后重建工作的安排，傳染病等災(zāi)后可能出現(xiàn)的衍生事件將逐步發(fā)生，嚴重危害人民的生命財產(chǎn)安全。

城市突發(fā)公共事件的風險從性質(zhì)上看可分為內(nèi)部風險和外部風險，從狀態(tài)上看可分為靜態(tài)風險和動態(tài)風險，從風險發(fā)現(xiàn)時間上看可分為當前風險和潛在風險。突發(fā)公共事件風險狀態(tài)的多樣性，加大了風險識別的難度。對于突發(fā)公共事件的風險識別，主要通過總結(jié)前期許多突發(fā)公共事件的風險特征，并進行歸納總結(jié)來識別潛在可能發(fā)生的風險。一般的識別方法主要有：經(jīng)驗判斷，即根據(jù)前期整理的突發(fā)公共事件風險治理的經(jīng)驗，再結(jié)合自己的判斷來進行鑒別；專家分析，即通過組建城市突發(fā)公共事件風險識別專家團隊，通過科學預(yù)測等方法對風險進行歸類和科學分析，再結(jié)合突發(fā)事件的相關(guān)資料進行識別歸類。

城市突發(fā)公共事件的風險治理是一個復(fù)雜而多變的任務(wù)，需要針對隨時出現(xiàn)的突發(fā)事件及時作出反應(yīng)。因此，針對突發(fā)事件的特點和以往治理經(jīng)驗，得出相對有效的三種治理機制，即突發(fā)公共事件風險的網(wǎng)絡(luò)治理機制、建立城市群應(yīng)急管理聯(lián)動體制以及構(gòu)建突發(fā)公共事件風險治理的責任和監(jiān)督機制。

一、搭建城市突發(fā)公共事件風險的網(wǎng)絡(luò)治理機制

搭建城市突發(fā)公共事件風險的網(wǎng)絡(luò)治理機制，有助于解決目前應(yīng)急管理中存在的政府組織結(jié)構(gòu)分割的問題，可以更好地動員社會力量和公益組織等參與其中，實現(xiàn)應(yīng)急管理的全民參與。

（一）政府內(nèi)部部門組織結(jié)構(gòu)存在的問題

首先，部門分割。我國對于城市突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理以垂直管理為主，不同部門有不同的職責分工，但部門間的溝通協(xié)作性較弱。比如，在對于突發(fā)自然災(zāi)害等公共事件的處理上，物資供應(yīng)、交通、衛(wèi)生等部門都有各自在應(yīng)急處理上的職責，但對于如何統(tǒng)一各不同部門的職責，做到職責交叉和全面協(xié)同卻沒有明確的規(guī)定。因此，在災(zāi)害發(fā)生之后很可能出現(xiàn)各部門職責之間的漏洞以及相互間的推諉，導(dǎo)致應(yīng)急管理降低效率。此外，在應(yīng)急管理的全過程中，缺乏統(tǒng)一專業(yè)的指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)。就目前的應(yīng)急管理辦公室設(shè)置來看，其作為應(yīng)急管理的辦事機構(gòu)，也明確了相關(guān)職責，即在城市突發(fā)公共事件中履行應(yīng)急協(xié)調(diào)相關(guān)部門等作用，但在現(xiàn)實操作中卻往往發(fā)揮值班室的作用，無法發(fā)揮出應(yīng)急調(diào)控和運轉(zhuǎn)樞紐的協(xié)調(diào)作用。一旦發(fā)生嚴重的自然災(zāi)害，應(yīng)急辦公室很可能因為本身由政府辦公室主任兼任而無暇顧及應(yīng)急辦的工作，失去最佳時機。

其次，條塊分治。我國目前對于突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理上較多地采用垂直管理模式，即各部門按不同的工作職責和范圍進行分塊管理，在各部門間的協(xié)調(diào)和銜接上尚未形成完善的管理體制。比如，歸中央管理的大型國企，在地方上發(fā)生重大事故，很可能會以本企業(yè)的垂直管理性質(zhì)而直接向總公司匯報，而忽視本可以提供及時幫助的地方政府，導(dǎo)致相關(guān)事件信息無法及時準確地到達地方政府，延誤時機。即使地方政府最后介入了事故調(diào)查以及后續(xù)應(yīng)急管理中，也可能出現(xiàn)各部門之間的協(xié)同性較差、工作效率低等問題。

（二）公共事件風險網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)

公共事件風險網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，是指在原有的政府主體基礎(chǔ)上導(dǎo)入企業(yè)、民間組織等非政府組織參與，形成一個高效、全面的動態(tài)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實現(xiàn)彼此間的權(quán)力與信息共享。它是一個利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實現(xiàn)信息高效共享的新型合作系統(tǒng)。在公共事件風險網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中，以政府為核心決策機構(gòu)，其他成員輔助進行決策的協(xié)調(diào)和落實。在這種模式下，決策的成功與否不再單純?nèi)Q于政府部門的決策，而是依賴各成員間的協(xié)調(diào)互助，形成一種互助共贏的應(yīng)急管理機構(gòu)。這種決策方式，不僅大大縮短決策的周期，同時也通過信息共享實現(xiàn)應(yīng)急管理的高效運作。

（三）搭建公共事件風險網(wǎng)絡(luò)治理機制

針對目前城市突發(fā)公共事件風險治理存在的部門分割、條塊治理問題，政府應(yīng)最大限度地吸收社會力量，共同參與應(yīng)急風險的治理，搭建公共事件風險的網(wǎng)絡(luò)治理體制，形成政府與非政府組織的多元化參與。

第一，強調(diào)政府風險治理的主導(dǎo)力量。傳統(tǒng)的公共事件風險治理中以政府組織為管理主體，往往存在部門間協(xié)同性差、應(yīng)急效率低等問題，建議轉(zhuǎn)變政府原有的主體力量為主導(dǎo)力量，強調(diào)政府在多元化風險治理中的主導(dǎo)決策作用，同時最大限度地擴大多元化的非政府組織參與度。目前，應(yīng)急管理從決策、組織救援到信息發(fā)布等，都由政府相關(guān)部門進行統(tǒng)一安排。這種單一主體力量決定的應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)，很難應(yīng)對現(xiàn)在層出不窮的突發(fā)事件，建議政府只起決策的核心作用，具體的操作由社會民眾以及非政府組織共同參與，不僅借此壯大應(yīng)急救援的隊伍力量，更能調(diào)動民眾參與熱情，提高政府的應(yīng)急管理效率。

第二，提高非政府組織在風險治理中的自主應(yīng)對能力。在以政府為主導(dǎo)力量的應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)下，非政府組織的參與還處于初級探索階段，自主應(yīng)對能力較差。如何克服非政府組織在應(yīng)對突發(fā)事件中的能力薄弱的問題，是搭建應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)治理機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)從提高非政府組織的地位以及擴寬非政府組織參與渠道等著手。首先，應(yīng)制定相關(guān)的突發(fā)公共事件治理政策，明確非政府組織在應(yīng)急管理中的合法地位以及規(guī)范的責權(quán)。具體來說，在應(yīng)急管理的改革中要明確非政府組織職權(quán)的法律效益，才能更好地吸引社會力量共同參與，比如號召賑災(zāi)捐款上，必須明確紅十字會等接受捐款的合法性，同時通過及時的信息披露，明確救災(zāi)款項的合理使用途徑，確保非政府組織在合理合法透明的環(huán)境下進行應(yīng)急管理活動。其次，加強非政府組織與政府組織之間的信息共享程度。非政府組織因其自身具有的社會力量參與廣泛性，信息來源更廣泛，而政府組織的信息更具權(quán)威性和科學性，提高兩者之間的信息共享交流，可以助于提高民眾對于突發(fā)事件的全面了解以及更好地參與組織調(diào)配。同時，政府的參與，對于民間虛假信息的傳播更有威懾力，有助于為民眾提供更全面、真實的應(yīng)急管理信息。

第三，健全專家輔助制度。應(yīng)急管理中具有時間緊迫性高、難度大、決策困難等問題，要想提高應(yīng)急風險網(wǎng)絡(luò)治理下的治理效率，必須從加強應(yīng)急管理專家隊伍建設(shè)，加大應(yīng)急管理的科學支撐等著手。健全專家輔助制度，可以充分發(fā)揮專家在突發(fā)事件中的科學決策作用，掌控突發(fā)事件的整體局面。同時，也可以在平時發(fā)揮專家在應(yīng)急防備中的預(yù)測和防范培訓(xùn)作用，加強整體的應(yīng)急預(yù)警能力，可以通過健全專家組，建立和實現(xiàn)專家咨詢制度化等方面健全專家輔助制度。首先，依據(jù)不同的突發(fā)事件分類，建立具有針對性的專家組，包括技術(shù)、管理以及心理等各方面專家。同時，在專家的選拔上可以從系統(tǒng)內(nèi)的政府部門相關(guān)的專家和系統(tǒng)外的高校、研究所等進行多方面選取，相互取長補短、科學結(jié)合。其次，明確專家咨詢的制度化。專家不僅要發(fā)揮在應(yīng)急管理中的決策作用，更要發(fā)揮其在提倡應(yīng)急預(yù)警中的防御作用，加強平時對應(yīng)急管理相關(guān)知識的宣傳和講解，讓更多民眾了解應(yīng)急管理以及在突發(fā)事件發(fā)生時應(yīng)采取的急救措施，這可以通過定期專家講座、新興媒體的傳播以及網(wǎng)絡(luò)等各種途徑實現(xiàn)。

二、建立健全城市群應(yīng)急管理聯(lián)動體制

建立城市群應(yīng)急管理聯(lián)動體制是實現(xiàn)突發(fā)事件風險治理的組織基礎(chǔ)，有助于實現(xiàn)風險治理的全員參與和群策群力，實現(xiàn)突發(fā)事件信息的即時更新和共享。

（一）突發(fā)公共事件風險治理體制尚未形成

首先，未形成應(yīng)急管理社會合作機制。目前，我國對于城市突發(fā)公共事件的風險處理以政府部門力量為主，沒有過多地邀請社會其他力量參與，這就導(dǎo)致目前的應(yīng)急管理力量比較單薄，且主體單一，容易造成應(yīng)急管理上力不從心和思維局限。我國一直以分部門為主劃分應(yīng)急管理的責任范圍和管理模式，具有高度的計劃經(jīng)濟性質(zhì)，未能發(fā)揮社會力量的主觀能動性。因此，在這種大背景下的應(yīng)急管理體制建設(shè)缺乏民眾的參與熱情，無法發(fā)揮社會的力量進行災(zāi)后重建等工作，大大削弱應(yīng)急風險治理的效果。同時，我國的民間救助組織在后續(xù)的發(fā)展中缺乏規(guī)范的約束和引導(dǎo)，不能很好地配合政府進行救災(zāi)工作，進一步加重政府的應(yīng)急管理負擔。

其次，突發(fā)公共事件的信息體制不完善。我國目前對于突發(fā)公共事件的信息管理體制建設(shè)以政府部門的行政管理體制為參照，以垂直體制為主，實行逐級管理、下級對上級負責的管理制度，容易出現(xiàn)下級為自身利益而謊報突發(fā)事件情況，故意拖延時間等問題，導(dǎo)致突發(fā)公共事件的信息無法及時傳遞和反饋，延誤救助時機。同時，在對突發(fā)事件的實時監(jiān)控上，出現(xiàn)氣象、地震等多個部門間的重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，而部門之間的信息系統(tǒng)未整合，導(dǎo)致信息間相互分割，無法實現(xiàn)突發(fā)信息的實時共享，降低監(jiān)控的效力。

（二）公共事件風險治理聯(lián)動體制

隨著城市化進程的不斷推進，城市突發(fā)公共事件呈現(xiàn)危害不斷擴大、種類多樣化等特征，單純依賴現(xiàn)有的獨立管理體制，無法做到高效地解決突發(fā)危機。所謂突發(fā)公共事件風險治理，即在危機發(fā)生之時通過及時準確的決策，運用政府的公信力和組織結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)相關(guān)的職能部門進行政府公益救助，以及呼吁社會公益組織、民眾積極參與突發(fā)危機的管理中，以達到轉(zhuǎn)移危機或?qū)⑽C損害降到最低程度的目的。因此，應(yīng)在形成突發(fā)公共事件風險網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，引進應(yīng)急聯(lián)動體制，形成一個包括政府組織、非政府組織以及其他多元社會主體參與的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，建立一個具有完整組織體系和規(guī)范運行制度的聯(lián)動體制。

（三）建立應(yīng)急管理聯(lián)動體制

隨著城市突發(fā)公共事件的種類多樣化和損失嚴重化加劇，對于突發(fā)事件的管理越來越受到社會各方重視。原有的應(yīng)急管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)越來越頻繁發(fā)生的突發(fā)公共事件，應(yīng)通過不斷加強政府各職能部門之間的溝通合作，建立應(yīng)急管理聯(lián)動體制。

應(yīng)急管理作為突發(fā)事件處理中的核心組織，具有指揮全局、快速調(diào)配資源的決定性作用。因此，在城市突發(fā)公共事件的管理聯(lián)動體制中，需要克服原有的垂直管理結(jié)構(gòu)，降低中央指揮的力度，充分發(fā)揮各省市單位在應(yīng)急管理中的聯(lián)動作用。同時，聯(lián)動體制的管理需要成立一個專門的委員會，進行應(yīng)急跟蹤和預(yù)測工作，同時在突發(fā)事件發(fā)生時需要立即進行決策和籌劃，掌握全局發(fā)展動態(tài)。委員會具有以下職責：第一，定期組織聯(lián)席會議。通過劃分東、中、西部三個不同區(qū)域，不同的區(qū)域可定期組織聯(lián)席會議，旨在結(jié)合本區(qū)域的經(jīng)濟特點和地域環(huán)境，總結(jié)應(yīng)對突發(fā)公共事件的最佳對策。第二，明確聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議的根本目的在于深化區(qū)域間的溝通合作，通過研究探討突發(fā)事件的處理經(jīng)驗，后續(xù)可不定期組織類似的聯(lián)合演習，提高民眾對于突發(fā)事件的應(yīng)對能力，減少公共人身和財產(chǎn)損失。第三，制定信息交流制度。提高突發(fā)公共事件應(yīng)對能力的根本在于提高信息通暢程度，建議在每次聯(lián)席會議結(jié)束之后，對本區(qū)域近段時間之內(nèi)發(fā)生的公共事件進行書面記載和分析歸類，以備與其他區(qū)域間的資源共享。同時，建立公共事件信息傳遞機制，一旦發(fā)生突發(fā)事件，可在第一時間掌握現(xiàn)場動態(tài)，并及時通知相關(guān)部門進行救援，減少民眾財產(chǎn)損失。

三、建立健全突發(fā)公共事件風險管理的責任和監(jiān)督機制

建立突發(fā)公共事件風險管理的責任和監(jiān)督機制，有利于更好地實現(xiàn)風險治理的全程監(jiān)督，提高風險治理的工作效率。我國目前對于應(yīng)急管理的問責和監(jiān)督機制，還處于探索階段。

（一）缺乏有效的應(yīng)急管理問責和監(jiān)督制度

首先，應(yīng)急管理的責任機制不健全。目前，對突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理問責，缺乏相關(guān)明確的文件規(guī)定，導(dǎo)致應(yīng)急管理上存在工作效率低、救災(zāi)不到位以及出現(xiàn)問題無法追責的問題。由于突發(fā)公共事件本身具有的不可預(yù)測性以及損害嚴重性，很難對應(yīng)急管理上存在過失的組織進行問責，問責的方式如何進行也有待商榷。突發(fā)事件中存在信息謊報以及救援不到位的情況，一般情況下要受到相應(yīng)的處罰；但在重大突發(fā)公共事件的預(yù)測和應(yīng)急準備上，由于缺乏標準的定性規(guī)則，相關(guān)部門一般不會承擔相關(guān)的責任。而其實在突發(fā)公共事件的風險治理上，前期的準備工作和風險預(yù)測才是比較重要的部分，只有采取科學及時的預(yù)測手段，才能在突發(fā)公共事件發(fā)生之前做好完備的準備，盡量避免事故的發(fā)生或者在發(fā)生之后降低損害程度。

其次，缺乏完善的應(yīng)急管理監(jiān)督機制。完善的應(yīng)急管理監(jiān)督機制是保證應(yīng)急管理有序進行以及應(yīng)急效率提高的重要基礎(chǔ)。然而目前我國應(yīng)急管理尚未建立制度健全責任明確的監(jiān)督體系，導(dǎo)致應(yīng)急管理缺乏約束、信息不公開透明等，同時也使問責機制無法落實。目前的應(yīng)急管理監(jiān)督，一般是在突發(fā)公共事件發(fā)生之后，再派出檢查小組進行后續(xù)事故處理的調(diào)查，本質(zhì)上是事后監(jiān)督，不能發(fā)揮應(yīng)急監(jiān)管理中的預(yù)防作用。

（二）公共事件風險治理中問責和監(jiān)督機制

突發(fā)公共事件的治理需要權(quán)衡各參與主體間的利益博弈關(guān)系，并建立完善的問責和監(jiān)督機制，保證突發(fā)公共事件風險治理的參與各方以積極的參與熱情和負責的態(tài)度進行高效治理。問責機制，即對突發(fā)事件發(fā)生時因參與方的失責導(dǎo)致嚴重損害結(jié)果的情況，按失責的不同原因?qū)κж煼竭M行相應(yīng)的處罰。比如，按應(yīng)急管理的不同環(huán)節(jié)，可歸責于決策方、政策執(zhí)行落實方等；按應(yīng)急管理中造成的損害程度可分為輕度責任、中度責任以及重度責任等，情節(jié)嚴重可移送司法機關(guān)進行處理。監(jiān)督機制，即在突發(fā)公共事件發(fā)生之前進行風險預(yù)警準備，在發(fā)生之時進行處理現(xiàn)場各參與主體的監(jiān)督，在發(fā)生之后進行后續(xù)進展跟蹤監(jiān)督，通過在突發(fā)事件的全程進行法律、媒體以及社會公眾的全面監(jiān)督，實現(xiàn)危機治理的高效運作。

（三）建立突發(fā)公共事件問責制度

首先，建立健全應(yīng)急管理問責制度。完善的問責制度能有效地督促應(yīng)急管理高效進行，是實現(xiàn)應(yīng)急管理規(guī)范化、制度化的重要保障。一是要明確各責任人的職責。可以按應(yīng)急管理的環(huán)節(jié)、崗位等進行細致劃分，建立責任到人的規(guī)范制度，避免之前存在的責任重疊和責任缺失現(xiàn)象。二是要進行科學的責任分類。突發(fā)事件由于其自身具有的緊迫性和突發(fā)性等特征，在進行應(yīng)急決策時必須以一定的經(jīng)驗作為判斷依據(jù)，無法準確衡量某一決策是否具有決策失誤責任。因此，在進行責任分類時要區(qū)分不同的原因歸責，對于那些因之前缺乏類似突發(fā)事件而無經(jīng)驗可借鑒出現(xiàn)的事故責任，可以批評為主，吸取經(jīng)驗為未來做準備；對于之前多次出現(xiàn)類似突發(fā)事件，而在應(yīng)急管理中出現(xiàn)重大決策失誤等，應(yīng)給予嚴重的行政責任處罰。三是責任分級。突發(fā)事件中責任應(yīng)按不同的原因劃分不同的責任等級，既能體現(xiàn)處罰的公平性，也能更好地震懾相關(guān)人員。對于因重大決策失誤造成嚴重后果的，應(yīng)對主要負責人進行嚴厲處罰；對于因執(zhí)行過程疏忽而造成損失的，應(yīng)對具體執(zhí)行人員追責；對于個人在執(zhí)行過程中不作為，延誤時機造成損失的，對個人追責。此外，如果情節(jié)特別惡劣，且構(gòu)成犯罪的，要移交司法機關(guān)進行追責。

其次，建立健全應(yīng)急管理監(jiān)督機制。任何一項公共事件的進行都必須有完善的監(jiān)督制度加以約束，才能更好地提高工作效率。同樣對于突發(fā)事件的風險治理，不應(yīng)該僅僅局限于事件發(fā)生之后的救援監(jiān)督，而應(yīng)貫穿于預(yù)防、發(fā)生、救援等全過程。建議成立專門的突發(fā)事件治理監(jiān)督小組，該組員由政府部門責任人員、非政府組織責任人以及社會民眾代表組成，定期對突發(fā)事件治理的各個部門、各個環(huán)節(jié)進行檢查，實現(xiàn)監(jiān)督的制度化和公開透明化，保證監(jiān)督的長效性。同時，可以發(fā)揮新興媒體和網(wǎng)絡(luò)的輿論監(jiān)督作用，將相關(guān)動態(tài)及時告知社會公眾，實現(xiàn)監(jiān)督的全民參與化，更有助于應(yīng)急管理職責的落實。■

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本文系國家社科基金青年項目“城市突發(fā)公共事件風險治理及其實現(xiàn)機制研究”(11CGL089)的階段成果。)

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溫州大學法政學院）