對我國金融監(jiān)管體制改革的思考

●財(cái)政部駐安徽專員辦課題組

對我國金融監(jiān)管體制改革的思考

●財(cái)政部駐安徽專員辦課題組

2008年爆發(fā)的國際金融危機(jī)給金融監(jiān)管帶來了巨大挑戰(zhàn)，全球新一輪金融監(jiān)管改革拉開帷幕。本文基于對區(qū)域金融發(fā)展特點(diǎn)和監(jiān)管現(xiàn)狀的調(diào)查，梳理當(dāng)前金融監(jiān)管過程中存在的主要問題，在此基礎(chǔ)上，提出完善金融監(jiān)管體制的政策建議。

金融發(fā)展 金融監(jiān)管 體制改革

為了促進(jìn)金融業(yè)健康有序發(fā)展，防范金融業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險，黨的十八屆三中全會明確指出，深化金融體制改革，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任。本文基于對區(qū)域金融發(fā)展特點(diǎn)和監(jiān)管現(xiàn)狀的調(diào)查，梳理當(dāng)前金融監(jiān)管過程中存在的主要問題，在此基礎(chǔ)上，提出完善金融監(jiān)管體制的政策建議。

一、區(qū)域金融發(fā)展特點(diǎn)及金融監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）區(qū)域金融發(fā)展特點(diǎn)

一是金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營趨勢明顯。金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新業(yè)務(wù)越來越多，綜合化經(jīng)營趨勢不斷增強(qiáng)，一方面，部分金融控股集團(tuán)通過控股或參股金融或類金融機(jī)構(gòu)實(shí)施混業(yè)經(jīng)營；另一方面，銀行、證券、保險機(jī)構(gòu)間的橫向業(yè)務(wù)合作、股權(quán)交叉投資和業(yè)務(wù)交叉經(jīng)營越來越頻繁，金融風(fēng)險跨行業(yè)、跨市場傳染性增強(qiáng)，金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的復(fù)雜程度和難度大大增加，對監(jiān)管資源保障和監(jiān)管能力都提出了新要求，如果處理不好極易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。但從目前來看，我國的金融業(yè)風(fēng)險管理基礎(chǔ)還很不穩(wěn)固，風(fēng)險管理體制、機(jī)制和文化建設(shè)亟待加強(qiáng)，監(jiān)管部門在落實(shí)風(fēng)險監(jiān)管理念、改進(jìn)風(fēng)險監(jiān)管方法技術(shù)流程、有效管控跨行業(yè)跨市場金融業(yè)務(wù)風(fēng)險方面面臨巨大壓力。

二是防范區(qū)域金融風(fēng)險 “任重道遠(yuǎn)”。目前區(qū)域金融風(fēng)險防控壓力進(jìn)一步增大，主要表現(xiàn)為：房地產(chǎn)貸款增速較快，風(fēng)險顯現(xiàn)。房地產(chǎn)非標(biāo)業(yè)務(wù)增長快、管控弱。一些銀行通過非標(biāo)業(yè)務(wù)為房地產(chǎn)企業(yè)融資，這種房地產(chǎn)非標(biāo)業(yè)務(wù)存在風(fēng)險承擔(dān)主體不明確、業(yè)務(wù)鏈長，銀行對資金的最終投向缺乏有效的風(fēng)險控制等問題。過剩產(chǎn)能行業(yè)風(fēng)險隱患上升。煤鋼企業(yè)經(jīng)營現(xiàn)金流并未好轉(zhuǎn)，短期融資到期借新還舊壓力偏大，主業(yè)轉(zhuǎn)型尚待破題。地方政府融資平臺風(fēng)險由顯轉(zhuǎn)隱，銀行通過創(chuàng)新業(yè)務(wù)、名單外投放等方式實(shí)際投向融資平臺的資金未減反增。“影子銀行”風(fēng)險加速暴露，主要體現(xiàn)在融資性擔(dān)保貸款風(fēng)險持續(xù)攀升。服務(wù)實(shí)體效率有待提高。首先資金空轉(zhuǎn)、脫實(shí)向虛。其次資金沉淀、周轉(zhuǎn)偏慢。新增貸款中長期化、不良資產(chǎn)增長加快，產(chǎn)能過剩行業(yè)貸款借新還舊壓力上升，大中型企業(yè)貸款“放而不收、放多收少”，致使存量資金多與增量信用少并存。最后資金集中、配置不均。大型企業(yè)特別是集團(tuán)客戶扎堆授信，薄弱領(lǐng)域信貸增長總體乏力。

三是互聯(lián)網(wǎng)金融需要加強(qiáng)監(jiān)管。P2P平臺呈現(xiàn)出發(fā)展迅速、消亡迅速，跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨市場經(jīng)營，虛假交易和劣質(zhì)交易多的特點(diǎn)，而且這種趨勢還將繼續(xù)發(fā)展。網(wǎng)貸平臺出現(xiàn)提現(xiàn)困難或跑路現(xiàn)象，非法集資發(fā)案數(shù)量大幅增加。一些投資公司甚至非法冒用銀行品牌、渠道進(jìn)行宣傳展業(yè)，對銀行聲譽(yù)造成不良影響。然而，對互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管涉及中央金融監(jiān)管、地方金融管理、公安、工商、商務(wù)等部門，在鼓勵創(chuàng)新、監(jiān)管寬松的大環(huán)境下，監(jiān)管信息部門化碎片化樣態(tài)導(dǎo)致難以準(zhǔn)確判斷識別風(fēng)險，監(jiān)管的分割并沒有形成防火墻效果。從未來發(fā)展趨勢來看，互聯(lián)網(wǎng)金融在向縱深方向發(fā)展，其混業(yè)經(jīng)營已成事實(shí)，而且其利用數(shù)字技術(shù)解決金融問題（所有交易都在互聯(lián)網(wǎng)平臺上進(jìn)行）可能會放大金融風(fēng)險或者加快風(fēng)險的傳遞，現(xiàn)行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管框架是否還能夠適應(yīng)，這些都需要進(jìn)一步地思考和探索。

（二）金融監(jiān)管現(xiàn)狀

1、中央部門金融監(jiān)管現(xiàn)狀。從目前來看，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)目前主要受人民銀行和銀監(jiān)部門監(jiān)管，但財(cái)政、發(fā)改委、審計(jì)署、保監(jiān)及物價管理部門也對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查并作出相應(yīng)處罰。人民銀行和銀監(jiān)部門主要通過市場準(zhǔn)入、現(xiàn)場和非現(xiàn)場檢查對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，基本涉及銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)。保險業(yè)金融機(jī)構(gòu)主要接受保監(jiān)部門監(jiān)管，同時接受人民銀行反洗錢監(jiān)管、物價部門價格監(jiān)管等。保監(jiān)部門根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)對保險業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，檢查的主要內(nèi)容包括車險、農(nóng)險、銀保、大病、電銷、銷售誤導(dǎo)、案件風(fēng)險、保險公司中介業(yè)務(wù)、信訪舉報等多個方面。證券業(yè)金融機(jī)構(gòu)主要接受證監(jiān)部門監(jiān)管，同時接受人民銀行反洗錢監(jiān)管。證監(jiān)部門對證券業(yè)金融機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管方式主要包括非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場監(jiān)管，其中，非現(xiàn)場監(jiān)管有報告審閱、數(shù)據(jù)分析、監(jiān)管約談、下發(fā)監(jiān)管函等方式，現(xiàn)場監(jiān)管主要是現(xiàn)場檢查。

2、地方金融管理情況。目前，各地方政府均將地方金融監(jiān)管職責(zé)分別落實(shí)到具體部門，并明確由省政府金融辦（或類似部門）牽頭建立地方金融風(fēng)險聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，強(qiáng)化省有關(guān)部門之間、地方監(jiān)管部門與中央金融監(jiān)管部門之間，以及監(jiān)管部門與地方政府之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，形成條塊結(jié)合的區(qū)域性金融管理與風(fēng)險防范機(jī)制。

從監(jiān)管情況來看，地方政府金融辦主要負(fù)責(zé)對融資性擔(dān)保公司、小額貸款公司的監(jiān)管，監(jiān)管內(nèi)容包括兩類公司的準(zhǔn)入和日常行為監(jiān)管。另外，省商務(wù)部門負(fù)責(zé)對典當(dāng)行、融資性租賃公司、保理公司實(shí)施監(jiān)管，大多數(shù)資金互助社由供銷合作社、農(nóng)委或財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，少數(shù)資金互助社沒有被納入管理。

二、當(dāng)前金融監(jiān)管中存在的問題

（一）中央與地方金融管理體制機(jī)制問題

一是中央金融監(jiān)管部門省級層面機(jī)構(gòu)設(shè)置亟待理順。受制于體制等因素，各省級機(jī)構(gòu)對接省市兩級政府，不易理順與省市兩級政府的工作關(guān)系，難以兼顧全省和省會城市兩級業(yè)務(wù)，仍然存在著“對外履職不協(xié)調(diào)、內(nèi)部履職不順暢”現(xiàn)象。各省級機(jī)構(gòu)在履行省會城市金融管理服務(wù)職責(zé)方面，要耗費(fèi)大量行政資源，有些部門甚至要占到工作量的70%、80%，導(dǎo)致有些部門履職精力相對分散，對全局性工作研究謀劃不夠深入，有不少工作需要重復(fù)溝通協(xié)調(diào)，耗費(fèi)精力和成本，甚至在工作部署、制發(fā)文件等方面存在一定程度的扭曲。

二是中央與地方風(fēng)險處置職責(zé)在實(shí)踐中尚未落實(shí)。國務(wù)院關(guān)于界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置的基本原則是 “誰審批、誰監(jiān)管、誰主管、誰監(jiān)管”、“誰批設(shè)機(jī)構(gòu)、誰負(fù)責(zé)風(fēng)險處置”及“屬地管理”。目前，省、市、縣層面尚未完全落實(shí)該文件的制度性要求，“中央要求控風(fēng)險，地方想要謀發(fā)展”，在風(fēng)險處置實(shí)踐中仍以事件為驅(qū)動，導(dǎo)致風(fēng)險處置成本增加。中央與地方，以及在地方各金融管理部門之間圍繞金融管理進(jìn)行博弈，形成傳統(tǒng)的全國性銀、證、保金融機(jī)構(gòu)主要接受以中央為主導(dǎo)的管理與調(diào)控，新型的、地方性金融機(jī)構(gòu)或類金融機(jī)構(gòu)主要接受以地方為主導(dǎo)的管理與調(diào)控的局面，地方政府更多考慮經(jīng)濟(jì)利益發(fā)展最大化，而對打擊違法違規(guī)行為、防范金融風(fēng)險的積極性不強(qiáng)。這就造成雖然中央和地方在金融監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)需求不斷增多，但受制于一些機(jī)制性安排的不足，中央和地方監(jiān)管協(xié)調(diào)和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制卻不明確。

我今年65歲，患有膝關(guān)節(jié)炎數(shù)年，天氣不好的時候偶爾會疼痛。今年5月開始疼痛頻繁，醫(yī)生建議做全膝關(guān)節(jié)置換手術(shù)，請問是否有微創(chuàng)手術(shù)代替，效果怎么樣？

（二）區(qū)域金融監(jiān)管協(xié)作與監(jiān)管空白、交叉問題

一是區(qū)域金融監(jiān)管實(shí)質(zhì)性協(xié)作機(jī)制難以建立。2013年8月，國務(wù)院同意由人民銀行牽頭建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)“一行三會一局”之間信息共享、政策協(xié)調(diào)等。但是在省市層面，由于缺乏更高層級和有約束的制度安排，各省級機(jī)構(gòu)出于自身利益，“表面”建立的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制在具體落實(shí)中很難，信息共享和監(jiān)管協(xié)調(diào)難以有效推進(jìn)。此外，地方各類準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)多頭管理，涉及的地方各行業(yè)管理部門之間以及中央金融管理部門與地方各行業(yè)管理部門之間，也沒有建立相應(yīng)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

二是部分業(yè)務(wù)存在監(jiān)管空白或監(jiān)管交叉（重復(fù)）。第一，互聯(lián)網(wǎng)金融對傳統(tǒng)金融監(jiān)管提出巨大挑戰(zhàn)。從目前的發(fā)展情況來看，P2P平臺呈現(xiàn)出發(fā)展迅速、消亡迅速、跨界經(jīng)營、虛假交易和劣質(zhì)交易多的特點(diǎn)。從地方監(jiān)管情況來看，目前P2P平臺是由地方金融管理部門和銀監(jiān)部門共同監(jiān)管，監(jiān)管如何協(xié)調(diào)是一大難題，當(dāng)前仍存在一些“三無”（無門檻、無標(biāo)準(zhǔn)、無監(jiān)管）狀態(tài)的互聯(lián)網(wǎng)金融從業(yè)機(jī)構(gòu)，大量“投資”類公司難以開展持續(xù)監(jiān)測，部分機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)交織難以準(zhǔn)確認(rèn)定，這些機(jī)構(gòu)以創(chuàng)新之名或打著“普惠金融”的旗號，利用互聯(lián)網(wǎng)金融平臺從事套利性的互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)甚至非法的金融詐騙活動。一些已經(jīng)認(rèn)定的從事互聯(lián)網(wǎng)金融活動的機(jī)構(gòu)，特別是P2P網(wǎng)絡(luò)借貸類機(jī)構(gòu)后續(xù)持續(xù)性監(jiān)管責(zé)任在實(shí)踐中難以落實(shí)，部門之間存在相互推諉現(xiàn)象。第二，部分業(yè)務(wù)存在監(jiān)管交叉（重復(fù)）或缺乏可操作性管理，一方面造成監(jiān)管資源浪費(fèi)，另一方面給金融機(jī)構(gòu)帶來較大負(fù)擔(dān)和對金融管理部門造成一定負(fù)面聲譽(yù)影響。如，就金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)業(yè)務(wù)來看，目前人民銀行、銀監(jiān)部門以及物價部門均實(shí)施監(jiān)管，但監(jiān)管內(nèi)容基本一樣。再如，在銀行卡業(yè)務(wù)管理中人民銀行與銀監(jiān)部門存在監(jiān)管交叉：對銀行機(jī)構(gòu)銀行卡業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入和行政處罰由銀監(jiān)部門負(fù)責(zé)，人民銀行對銀行卡發(fā)卡環(huán)節(jié)管理主要是圍繞銀行卡賬戶實(shí)名制展開，發(fā)現(xiàn)銀行機(jī)構(gòu)銀行卡收單環(huán)節(jié)問題后須移交銀監(jiān)部門處理，但是移交方式和處理時限的不明確造成實(shí)際操作中難以落實(shí)。

（三）監(jiān)管權(quán)責(zé)與監(jiān)管模式問題

一是宏觀審慎監(jiān)管相對薄弱。目前各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對金融風(fēng)險防范上，對金融機(jī)構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管更加重視，而宏觀審慎監(jiān)管相對不足。如各監(jiān)管部門對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營合法、合規(guī)性的監(jiān)管較為重視，而對區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險的識別控制能力不強(qiáng)。在機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面，各監(jiān)管部門更注重對金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入管理，而目前金融機(jī)構(gòu)的市場退出機(jī)制尚不完善。在監(jiān)管方式上，對金融分支機(jī)構(gòu)，更多采取現(xiàn)場監(jiān)管形式，非現(xiàn)場監(jiān)管的監(jiān)測預(yù)警作用沒有很好發(fā)揮。

二是分業(yè)監(jiān)管模式難以有效應(yīng)對當(dāng)前金融業(yè)綜合經(jīng)營的實(shí)際。當(dāng)前，銀行、證券、保險等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)跨業(yè)投資步伐顯著加快，各類金融機(jī)構(gòu)之間業(yè)務(wù)合作的廣度和深度進(jìn)一步加大，各類資管業(yè)務(wù)、同業(yè)業(yè)務(wù)等迅速擴(kuò)張，分業(yè)經(jīng)營的界限在實(shí)踐中逐步被突破，金融業(yè)綜合經(jīng)營趨勢不斷加強(qiáng)，但目前以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主要內(nèi)容的分業(yè)監(jiān)管模式，客觀上難以實(shí)現(xiàn)對交叉性金融產(chǎn)品、新型金融機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)管，監(jiān)管真空、監(jiān)管套利現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。

三是貨幣政策與金融監(jiān)管職能的分離導(dǎo)致貨幣政策實(shí)施與傳導(dǎo)不暢。我國貨幣政策主要通過金融機(jī)構(gòu)特別是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施和傳導(dǎo)。一方面，近年來商業(yè)銀行信貸規(guī)模保持穩(wěn)步增長，但商業(yè)銀行表外理財(cái)融資、信托公司信托項(xiàng)目融資、證券公司和基金子公司各類資產(chǎn)計(jì)劃融資快速發(fā)展，這些非信貸類融資短期內(nèi)野蠻發(fā)展既累積了大量風(fēng)險，也加大了貨幣政策傳導(dǎo)的擾動。另一方面，人民銀行缺乏對金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行貨幣政策情況的監(jiān)督管理和檢查手段，從而難以確保貨幣政策的有效實(shí)施，導(dǎo)致貨幣政策傳導(dǎo)不暢。

（四）金融監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基層金融監(jiān)管問題

一是金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需加強(qiáng)。主要是法制和信息化建設(shè)仍需加強(qiáng)。從法制方面看，目前，我國法律明確規(guī)定，對金融業(yè)實(shí)施分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管，同時在監(jiān)管實(shí)踐中國務(wù)院也進(jìn)行了部分調(diào)整，放松了監(jiān)管限制，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也出臺了一些部門規(guī)章對實(shí)際業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范，但這些法規(guī)系統(tǒng)性不夠，層級不一，甚至出現(xiàn)部分條款相互沖突的情況。傳統(tǒng)金融領(lǐng)域法律法規(guī)不適應(yīng)金融發(fā)展現(xiàn)狀的情況也仍然存在，新興金融領(lǐng)域法律法規(guī)不完善問題突出。從信息化方面看，金融監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)相對落后，部分信息采集仍是通過定期報送獲得，真實(shí)性和效率性難以有效保障；跨金融行業(yè)的信息共享尚未實(shí)現(xiàn)，給跨領(lǐng)域的金融監(jiān)管帶來了困難。

二是縣域金融監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱。從發(fā)展實(shí)踐看，縣域是迫切需要金融支持服務(wù)的重點(diǎn)區(qū)域，恰恰也是現(xiàn)階段我國金融服務(wù)體系中最為薄弱的一環(huán)，具體表現(xiàn)為縣域金融體系不健全、金融市場發(fā)育不充分、金融總體供給不足與結(jié)構(gòu)性矛盾并存、金融創(chuàng)新不夠、金融生態(tài)建設(shè)亟待加強(qiáng)等?？h域經(jīng)濟(jì)的重要地位和縣域金融發(fā)展的現(xiàn)狀，迫切需要國家在配置金融監(jiān)管資源時給予更多的傾斜，但現(xiàn)實(shí)中縣域金融管理存在資源不足、體系不健全、金融風(fēng)險極易集聚、擴(kuò)散等特點(diǎn)。從目前的監(jiān)管情況來看，僅人民銀行在縣域保持了較為完備的組織體系，銀監(jiān)在縣域設(shè)立了辦事處，證監(jiān)、保監(jiān)均未在縣域設(shè)立分支機(jī)構(gòu)?？h級政府金融監(jiān)管力量更加薄弱，難以適應(yīng)地方金融監(jiān)管需要。

三、對金融監(jiān)管體制改革的思考

（一）完善中央和地方金融管理體制

一是短期內(nèi)不宜對金融監(jiān)管架構(gòu)進(jìn)行大幅度調(diào)整。第一，在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)增速下降、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程中，我國的經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，前期經(jīng)濟(jì)高速增長積累的問題和矛盾可能會暴露出來，未來可能會進(jìn)入經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險的易發(fā)多發(fā)期，短期內(nèi)對金融監(jiān)管框架進(jìn)行大幅調(diào)整不利于應(yīng)對可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險。第二，在監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管理念尚未轉(zhuǎn)變之前，任何形式上的機(jī)構(gòu)調(diào)整不僅增加了金融監(jiān)管的整合成本，而且不利于監(jiān)管效率的提升，對解決現(xiàn)有金融監(jiān)管過程中存在的問題無實(shí)質(zhì)性作用。

二是進(jìn)一步完善中央和地方金融監(jiān)管框架和協(xié)作體制機(jī)制。第一，擯棄“誰的孩子誰抱走”的思維，統(tǒng)一金融監(jiān)管政策。按照金融條塊監(jiān)管相結(jié)合原則，建立“中央為主，地方補(bǔ)充，規(guī)則統(tǒng)一，權(quán)責(zé)明晰，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，安全高效”的金融監(jiān)管和風(fēng)險防范處置體系。第二，完善區(qū)域金融監(jiān)管協(xié)作體制機(jī)制。針對當(dāng)前金融分業(yè)監(jiān)管存在信息分割、新型機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)監(jiān)管空白、應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險協(xié)調(diào)性不足等突出問題，建議通過逐步完善區(qū)域金融監(jiān)管協(xié)作體制機(jī)制加以解決。推動建立具有實(shí)質(zhì)意義的地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，探索整合監(jiān)管資源，制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)合作，突出功能監(jiān)管，避免監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管真空，防止監(jiān)管套利，切實(shí)提高金融監(jiān)管質(zhì)效，確保金融安全穩(wěn)定?？紤]到貨幣政策傳導(dǎo)和維護(hù)金融穩(wěn)定的必要性，建議增加人民銀行分支機(jī)構(gòu)在防范系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險方面的必要手段，把與執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定有關(guān)的監(jiān)督管理手段通過法律規(guī)定等形式明確下來，賦予人民銀行分支機(jī)構(gòu)對金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)場檢查與行政處罰的權(quán)力，細(xì)化有關(guān)管理措施，增強(qiáng)對金融主體和相關(guān)責(zé)任人的約束力，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)有效貫徹落實(shí)國家金融宏觀調(diào)控政策，切實(shí)維護(hù)金融穩(wěn)定。同時通過推進(jìn)中央監(jiān)管部門省級機(jī)構(gòu)管理體制改革，與地方黨政及全國性金融機(jī)構(gòu)省級分支機(jī)構(gòu)，形成層級對應(yīng)、清晰明確的工作格局，以降低協(xié)調(diào)成本，為有效履行監(jiān)管職責(zé)、提高監(jiān)督有效性提供必要的待遇保障；研究設(shè)立中央監(jiān)管部門省級機(jī)構(gòu)營業(yè)管理部，負(fù)責(zé)所在省會城市金融管理。

（二）統(tǒng)籌宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管

一是進(jìn)一步完善宏觀、微觀審慎監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)。金融監(jiān)管體制改革的核心應(yīng)當(dāng)是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，維護(hù)國家金融安全，這就需要建立健全宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合的制度框架，將事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后救助機(jī)制有效結(jié)合起來。因此，建議借鑒主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體監(jiān)管體制改革經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管，在經(jīng)濟(jì)下行的大環(huán)境下，確?；谙到y(tǒng)性風(fēng)險防范的宏觀審慎管理和基于風(fēng)險管理的微觀審慎監(jiān)管密切配合，緊密協(xié)作，形成合力。

二是進(jìn)一步提高監(jiān)管專業(yè)化水平。當(dāng)前金融監(jiān)管存在金融規(guī)制落后于金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)展等情況，特別是對跨市場、跨行業(yè)的交叉性金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)，這就迫切需要提高監(jiān)管專業(yè)化水平，保證監(jiān)管的前瞻性和有效性，跟上市場創(chuàng)新的步伐。進(jìn)一步協(xié)調(diào)明確相關(guān)社會融資機(jī)構(gòu)、融資業(yè)務(wù)與交叉性金融業(yè)務(wù)監(jiān)管權(quán)責(zé)問題，強(qiáng)化風(fēng)險 “防火墻”，筑牢風(fēng)險“隔離帶”，避免發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險。對具有相同功能和業(yè)務(wù)屬性的交叉性金融產(chǎn)品、跨市場金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)等明確統(tǒng)一的監(jiān)管政策和規(guī)則，對金融控股公司實(shí)行集團(tuán)整體監(jiān)管。另外，要建立健全危機(jī)管理機(jī)制。建議自上而下由財(cái)政部、“一行三會”等部門共同建立金融業(yè)危機(jī)管理機(jī)制，明確各部門職責(zé)分工和工作機(jī)制，加強(qiáng)金融風(fēng)險化解、處置跨部門協(xié)作。同時強(qiáng)化監(jiān)管當(dāng)局系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范化解能力建設(shè)，建立層次清晰的系統(tǒng)性金融風(fēng)險處置和清算安排，創(chuàng)新處置工具，筑牢金融安全網(wǎng)。進(jìn)一步完善金融風(fēng)險成本分擔(dān)機(jī)制，明確股東、債權(quán)人和金融機(jī)構(gòu)各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，避免滋生道德風(fēng)險。

（三）加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和縣域金融監(jiān)管

一是加強(qiáng)金融監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。金融市場運(yùn)行的核心支撐是金融基礎(chǔ)設(shè)施，跨區(qū)域、跨市場、跨機(jī)構(gòu)開展金融活動也是通過金融基礎(chǔ)設(shè)施來完成。第一，要建立健全金融監(jiān)管法律法規(guī)和制度框架，實(shí)現(xiàn)綜合性金融業(yè)態(tài)監(jiān)管全覆蓋。第二，建議明確由中央銀行主導(dǎo)重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)和管理，包括重要的支付系統(tǒng)、清算機(jī)構(gòu)、金融資產(chǎn)登記托管機(jī)構(gòu)等，實(shí)現(xiàn)金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管，維護(hù)金融基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)健高效運(yùn)行。第三，中央、地方金融監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會等掌握金融信息的部門需要通過加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，搭建渠道暢通的信息共享平臺和數(shù)據(jù)庫，及時交換與整合相關(guān)監(jiān)管信息，完善金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)體系，建立統(tǒng)一共享的金融監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，健全系統(tǒng)性風(fēng)險識別和預(yù)警機(jī)制，全面提高金融風(fēng)險防控和危機(jī)應(yīng)對能力。

二是整合監(jiān)管力量，進(jìn)一步加強(qiáng)縣域金融監(jiān)管。鑒于縣域經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)整體布局的戰(zhàn)略地位和縣域金融發(fā)展及監(jiān)管實(shí)際，迫切需要加強(qiáng)縣域金融監(jiān)管資源的配置，強(qiáng)化對縣域的金融管理與服務(wù)。建議整合和充實(shí)各金融監(jiān)管部門縣域金融監(jiān)管力量，充分發(fā)揮人民銀行縣支行的資源優(yōu)勢，借鑒國際金融管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索采取委托監(jiān)管、代理監(jiān)管、信息提供、工作協(xié)調(diào)等多種模式。■（課題組成員：黎昭、溫寧、凌靜、陸蕙斌、程一江、楊丹丹、王昊煜）

（作者單位：財(cái)政部駐安徽專員辦）

[1]王振.金融監(jiān)管模式的演變[J].中國金融，2016，（07）.

[2]張承惠.金融監(jiān)管框架重構(gòu)思考[J].中國金融，2016，（10）.