以“大國(guó)財(cái)政”理念助推“一帶一路”建設(shè)

●景婉博

以“大國(guó)財(cái)政”理念助推“一帶一路”建設(shè)

●景婉博

編者按：“一帶一路”是我國(guó)全面提升對(duì)外開(kāi)放水平、實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略的重要舉措，自習(xí)近平總書(shū)記提出以來(lái)受到了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。在新的歷史形勢(shì)下，“一帶一路”建設(shè)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)發(fā)展帶來(lái)了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。財(cái)稅政策如何支持和服務(wù)“一帶一路”戰(zhàn)略？“一帶一路”給政府和企業(yè)帶來(lái)了哪些機(jī)遇與挑戰(zhàn)？本刊系列專(zhuān)題“‘一帶一路’財(cái)稅政策研究”特邀財(cái)政領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者及實(shí)務(wù)工作者圍繞主題展開(kāi)深入探討，為財(cái)稅政策助力“一帶一路”戰(zhàn)略發(fā)展提供參考。

我國(guó)遵循“共商、共建、共享”的理念倡導(dǎo)并建設(shè)了 “一帶一路”，一方面改進(jìn)了全球治理的新途徑，另一方面創(chuàng)造了全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力?！耙粠б宦贰碧岢龊螅艿搅藝?guó)內(nèi)外高度關(guān)注。沿線國(guó)家希望通過(guò)中國(guó)的投資改善其基礎(chǔ)設(shè)施水平，帶動(dòng)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)內(nèi)各級(jí)政府也高度重視，視其為我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略措施，紛紛研究落實(shí)支持 “一帶一路”建設(shè)的政策，一些地方甚至先行先試出臺(tái)了相應(yīng)的支持措施?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)推動(dòng)了我國(guó)國(guó)內(nèi)各級(jí)政府和各個(gè)部門(mén)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，這也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理水平現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面。由于“一帶一路”戰(zhàn)略層次和戰(zhàn)略實(shí)施的需要，政府必須在具體操作中發(fā)揮重要作用，不僅要做好相關(guān)規(guī)劃的設(shè)計(jì)、相關(guān)投資的估算、相應(yīng)財(cái)力的支持，還應(yīng)做好相關(guān)國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。財(cái)政支持“一帶一路”，需要發(fā)揮好國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的作用，配合國(guó)家戰(zhàn)略，始終以“大國(guó)財(cái)政”理念為指導(dǎo)，在堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)的前提下調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的力量，助推 “一帶一路”建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

“一帶一路” 財(cái)政 大國(guó)財(cái)政

“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想主旨在于促進(jìn)與“一帶一路”沿線國(guó)家實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，推動(dòng)“一帶一路”沿線各國(guó)互聯(lián)互通，打造全方位、寬領(lǐng)域、多層次的區(qū)域協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)沿線各國(guó)互惠互利、共同發(fā)展?！耙粠б宦贰鄙婕皷|南亞、南亞、中亞、西亞、中東歐、獨(dú)聯(lián)體以及蒙古和埃及共65個(gè)國(guó)家和地區(qū)。“一帶一路”倡議提出后，引起國(guó)內(nèi)外廣泛高度關(guān)注，不僅得到全球130多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的贊許和參與，也為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供更為廣闊的回旋空間并注入新的動(dòng)力。2013年是“一帶一路”倡議的提出之年，2014年是計(jì)劃之年，2015年是準(zhǔn)備之年，2016年是實(shí)戰(zhàn)之年，2017年是“一帶一路”推進(jìn)的關(guān)鍵之年。李克強(qiáng)總理在2017年《政府工作報(bào)告》中指出，2017年重點(diǎn)工作任務(wù)之一就是要扎實(shí)推進(jìn) “一帶一路”建設(shè)。5月14日，“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇已圓滿召開(kāi)，“一帶一路”所取得的成果舉世矚目。但必須注意到，國(guó)內(nèi)外學(xué)界從財(cái)政角度對(duì) “一帶一路”重大理論問(wèn)題的研究尚屬不多，這將不利于“一帶一路”的順利實(shí)施。為此，本文將從“大國(guó)財(cái)政”理念的視角探討財(cái)政如何更好地支持“一帶一路”的建設(shè)。

一、背景及內(nèi)涵述評(píng)

（一）背景

“一帶一路”倡議的提出和當(dāng)前國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)密不可分。

從國(guó)外而言，長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家是推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要引擎，而全球金融危機(jī)的影響改變了世界經(jīng)濟(jì)格局。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)明顯下降，新興經(jīng)濟(jì)體開(kāi)始成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，成為引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的中流砥柱?！敖鸫u四國(guó)”的GDP已占全世界GDP總量達(dá)20%以上。雖然經(jīng)濟(jì)地位有所提高，但從國(guó)際地位來(lái)看，新興經(jīng)濟(jì)體仍缺乏國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。究其原因，目前的國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則仍是二戰(zhàn)后美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)和操縱下國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的延續(xù)，新興經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展受到較大限制。在世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇不確定性依然較大的前提下，國(guó)際貿(mào)易投資保護(hù)主義增強(qiáng)，新一輪區(qū)域自由貿(mào)易正在興起。另一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)新格局的潮流，經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，除TPP、TTIP等以外，發(fā)展中國(guó)家之間區(qū)域合作的勢(shì)頭也持續(xù)加強(qiáng)。預(yù)計(jì)未來(lái)國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系將由國(guó)家之間的較量轉(zhuǎn)向區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)。

從國(guó)內(nèi)而言，我國(guó)目前面臨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩、國(guó)內(nèi)投資效率低下、沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)的收入差距亟待縮小、外匯儲(chǔ)備運(yùn)營(yíng)低效、資源能源不足、產(chǎn)能過(guò)剩、國(guó)有企業(yè)重組等重大亟待解決的問(wèn)題。隨著改革步入深水區(qū)，我國(guó)對(duì)外開(kāi)放還存在諸多不均衡，包括內(nèi)外投資不均衡、國(guó)內(nèi)要素市場(chǎng)扭曲、產(chǎn)能過(guò)剩等內(nèi)部缺陷，導(dǎo)致原有開(kāi)放紅利遞減，開(kāi)放瓶頸逐漸凸顯，亟待通過(guò)更高水平的開(kāi)放來(lái)倒逼國(guó)內(nèi)各項(xiàng)改革?！耙粠б宦贰钡奶岢稣昶鋾r(shí)。

（二）內(nèi)涵述評(píng)

“一帶一路”戰(zhàn)略的目標(biāo)是支持各國(guó)共同發(fā)展，為國(guó)內(nèi)各地區(qū)拓展對(duì)外合作搭建平臺(tái)，是開(kāi)放、發(fā)展、合作、透明、包容的，強(qiáng)調(diào)共商、共建、共享的平等互利方式，“一帶一路”計(jì)劃的首要合作伙伴是周邊國(guó)家，首要受益對(duì)象也是周邊國(guó)家。自“一帶一路”戰(zhàn)略提出以來(lái)，學(xué)者們對(duì)“一帶一路”的內(nèi)涵作了各種闡釋。有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)、國(guó)家安全和人文三個(gè)方面分析了“一帶一路”戰(zhàn)略的內(nèi)涵；有學(xué)者認(rèn)為，“一帶一路”戰(zhàn)略的核心內(nèi)涵是“古今傳承、內(nèi)外開(kāi)放、海陸統(tǒng)籌、東西互濟(jì)、虛實(shí)結(jié)合、中外共贏”，科學(xué)規(guī)劃布局重點(diǎn)；還有學(xué)者認(rèn)為“一帶一路”的核心內(nèi)涵是“開(kāi)放、包容、互利、共營(yíng)”。大體上有幾種觀點(diǎn)，認(rèn)為：“一帶一路”建設(shè)有利于改變世界政治、經(jīng)濟(jì)、能源及貿(mào)易投資格局；有利于我國(guó)對(duì)外開(kāi)放政策調(diào)整；有利于解決國(guó)內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題；有利于助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等。這些都是從經(jīng)濟(jì)、外交、政治層面考慮，如果從財(cái)政的角度出發(fā)，可以說(shuō)“一帶一路”建設(shè)有利于增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。

“一帶一路”倡議作為中國(guó)設(shè)置的全球治理議題，其建設(shè)需要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)外兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，共同推進(jìn)。過(guò)去對(duì)發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展的援助多是資金援助，這種資金援助或無(wú)償或以優(yōu)惠利率等方式出現(xiàn)。這種援助方式產(chǎn)生了不少弊端：一是道德風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)與國(guó)之間在爭(zhēng)取對(duì)外援助方面會(huì)出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)；二是可能導(dǎo)致一些國(guó)家產(chǎn)生“懶漢”心理，缺乏平衡、互利共贏的合作意識(shí)；三是造成市場(chǎng)扭曲，限制資源的有效配置，最終可能約束發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展。長(zhǎng)期來(lái)看，以共商共建，構(gòu)建共同付出、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益的利益共同體方式進(jìn)行投資合作，同時(shí)借助市場(chǎng)、社會(huì)的力量，最大限度地調(diào)動(dòng)各種資源，才能確保財(cái)政的可持續(xù)性。

二、“一帶一路”建設(shè)中的“大國(guó)財(cái)政”理念

“一帶一路”建設(shè)三年多以來(lái)，取得了不菲的成績(jī)。中央和地方分別出臺(tái)了各種措施來(lái)支持“一帶一路”建設(shè)。在政策層面，有金融政策、能源政策、外貿(mào)政策等；在籌資機(jī)制層面，建立了亞投行、絲路基金等多邊機(jī)構(gòu)。黨的十八屆三中全會(huì)明確了“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的地位，作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政在“一帶一路”建設(shè)中擔(dān)負(fù)著重要責(zé)任。

（一）提供區(qū)域性公共產(chǎn)品

目前，我國(guó)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，理應(yīng)在國(guó)際規(guī)則制定中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。財(cái)政專(zhuān)注于提供國(guó)內(nèi)公共產(chǎn)品，而當(dāng)中國(guó)在世界所處地位環(huán)境發(fā)生變化之時(shí)，財(cái)政的職能也需要及時(shí)調(diào)整。不僅要急需提供國(guó)內(nèi)公共產(chǎn)品，還要提供區(qū)域乃至世界范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品。不同國(guó)家在國(guó)際公共產(chǎn)品提供中的作用和責(zé)任是不同的。隨著我國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)在全球公共產(chǎn)品供給中的角色，將受到越來(lái)越多國(guó)家的“矚目”。但在國(guó)際規(guī)則制定方面，目前只能遵循美歐主導(dǎo)的既定規(guī)則。通過(guò)參與國(guó)際公共產(chǎn)品提供，能夠和更多發(fā)展中國(guó)家形成共贏，獲得其支持，有利于提高我國(guó)在新的國(guó)際規(guī)則制定中的話語(yǔ)權(quán)。我國(guó)已經(jīng)靠自己的努力和實(shí)力解決全球近1/5人口的溫飽問(wèn)題，這實(shí)際上就是對(duì)全球提供的最大的公共產(chǎn)品，是被動(dòng)地為世界提供了公共產(chǎn)品，但今后，在考慮本國(guó)實(shí)際基礎(chǔ)上，要變被動(dòng)為主動(dòng)，積極承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)際責(zé)任，主動(dòng)參與區(qū)域性乃至全球性公共產(chǎn)品的提供。

1、基于共商、共建、共享理念。全球治理規(guī)則面臨亟待變革的局面，昔日的霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治已不適應(yīng)當(dāng)今全球治理的需求，全球治理規(guī)則應(yīng)更多體現(xiàn)公正、合理、共贏。我國(guó)作為擁有五千年文明史的古國(guó)，具有深厚的文化底蘊(yùn)，古中華文化中的治理理念和全球治理的需求吻合，我國(guó)應(yīng)為推動(dòng)全球治理體制機(jī)制變革貢獻(xiàn)更多的中國(guó)智慧，成為全球治理制度轉(zhuǎn)型的積極參與者、建設(shè)者和改革者?！耙粠б宦贰背h的提出是中國(guó)智慧的代表，本身就是新時(shí)期中國(guó)為國(guó)際社會(huì)提供的便車(chē)和快車(chē)，是為世界提供的區(qū)域性公共產(chǎn)品，它為推動(dòng)全球治理改革指明了方向。我國(guó)的綜合國(guó)力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較過(guò)去發(fā)生了巨大變化，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、政治格局中占有重要角色，國(guó)際話語(yǔ)權(quán)也大大提升，但隨之而來(lái)也面臨世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇困難，勞動(dòng)力成本上升，改革紅利減弱的客觀現(xiàn)實(shí)，在發(fā)展遇到瓶頸的情況下，應(yīng)當(dāng)抓住“一帶一路”建設(shè)的絕好機(jī)遇，提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿Α！耙粠б宦贰背h提出了“人類(lèi)命運(yùn)共同體”、“共商、共建、共享”等概念，這說(shuō)明推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)時(shí)，既要維護(hù)中國(guó)的投資利益，也要統(tǒng)籌沿線國(guó)家的政府、企業(yè)和社會(huì)的利益，需要從對(duì)方的角度出發(fā)，讓沿線國(guó)家相關(guān)主體獲得切實(shí)的實(shí)惠，有利于沿線國(guó)家共同發(fā)展和共同繁榮。這就需要中國(guó)利用自己強(qiáng)大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力、資金實(shí)力和中國(guó)智慧來(lái)推動(dòng)這一戰(zhàn)略的實(shí)施?！肮蚕?、共治、共贏”不是空洞的口號(hào)，而是需要實(shí)質(zhì)性的舉措，需要真金白銀的投入，只有變成一個(gè)個(gè)工程和項(xiàng)目的落地，才能走實(shí)“一帶一路”這條路。

2、與其被動(dòng)參與不如主動(dòng)作為。在“一帶一路”建設(shè)實(shí)施三年以來(lái)，一直是發(fā)改、外交、商務(wù)等部門(mén)為主出臺(tái)各種政策和措施，但不少政策的落實(shí)需要中央財(cái)政以及地方財(cái)政政策上或資金上的支持和配合。在“一帶一路”建設(shè)中，財(cái)政要甘當(dāng)配角，但要當(dāng)好配角。對(duì)現(xiàn)在的支出是否會(huì)有未來(lái)形成債務(wù)的潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防控都注定財(cái)政不僅不是局外人，而且還應(yīng)當(dāng)提早主動(dòng)參與進(jìn)來(lái)。出于維持國(guó)家投資利益和防范公共風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮，財(cái)政必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。既然要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，被動(dòng)參與就不如主動(dòng)參與、積極作為。在“一帶一路”建設(shè)中，由于各個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異、地緣政治的復(fù)雜以及政策協(xié)調(diào)機(jī)制的欠缺，企業(yè)“走出去”隱藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。尤其是對(duì)外政策協(xié)調(diào)方面，作為企業(yè)解決不了政府層面的事情，則需要政府出面，事關(guān)財(cái)政稅收政策協(xié)調(diào)的就需要財(cái)政部門(mén)出馬。財(cái)政在“一帶一路”建設(shè)中的責(zé)任相比資金而言，更重要應(yīng)體現(xiàn)在對(duì)外財(cái)政、稅收政策的協(xié)調(diào)和談判，及時(shí)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，合理劃分風(fēng)險(xiǎn)界限，為“走出去”的企業(yè)營(yíng)造良好的環(huán)境，并積極幫助企業(yè)評(píng)估和防范企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，減小其經(jīng)營(yíng)和投資失敗風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然，資金是不可回避的一方面，一些項(xiàng)目特別是促進(jìn)“民心相通”方面的政策落實(shí)需要財(cái)政全額補(bǔ)貼或部分引導(dǎo)支持，但資金的使用必須在嚴(yán)格的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)下進(jìn)行。因?yàn)樨?cái)政資金來(lái)自納稅人，財(cái)政是為國(guó)理財(cái)，為民理財(cái)，需要對(duì)納稅人負(fù)責(zé)，財(cái)政資金的使用必須講求績(jī)效。但資金的使用方式可以更靈活，并非只有預(yù)算投入、財(cái)政補(bǔ)貼等傳統(tǒng)手段，它可以有很多市場(chǎng)化的方式，如PPP、基金等，以及政府間的多邊機(jī)制等。

3、以“大國(guó)財(cái)政”理念“走出去”。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“硬實(shí)力”不斷增強(qiáng)，企業(yè)入圍世界500強(qiáng)的數(shù)量和排位大幅上升，但我國(guó)企業(yè)參與“一帶一路”建設(shè)的最大軟肋是“軟實(shí)力”。美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)在 “走出去”過(guò)程中特別注重在文化和價(jià)值觀領(lǐng)域發(fā)力，而我國(guó)企業(yè)還停留在輸出產(chǎn)品、技術(shù)的階段，對(duì)話語(yǔ)體系、價(jià)值理念以及傳統(tǒng)文化的輸出明顯不足。因此，在支持“一帶一路”建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思維，創(chuàng)新理念。講好中國(guó)故事和輸出中國(guó)文化是我國(guó)企業(yè)到沿線國(guó)家投資能被接納、認(rèn)同的重要前提條件，這需要財(cái)政的支持和配合。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和改革開(kāi)放后，為了一心一意謀發(fā)展，財(cái)政政策只局限于國(guó)內(nèi)，改革和開(kāi)放相脫節(jié)。而當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)、全球化的經(jīng)濟(jì)，財(cái)政的視野不能只局限于國(guó)內(nèi)，還要考慮到財(cái)政政策的變化對(duì)周邊國(guó)家乃至世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響，同樣，國(guó)外的財(cái)政政策變化其效應(yīng)也會(huì)傳導(dǎo)到國(guó)內(nèi)。財(cái)政在解決好國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題的同時(shí)，需放眼全球，引導(dǎo)市場(chǎng)更合理地配置社會(huì)資源，進(jìn)而拉動(dòng)中國(guó)產(chǎn)業(yè)走出去，和沿線國(guó)家達(dá)到合作共贏。過(guò)去由于全球理念缺失，對(duì)財(cái)政的理解也多是從一般意義上去理解，今后，應(yīng)從區(qū)域化、全球化的角度來(lái)思考問(wèn)題，從更加宏觀的視野去看待財(cái)政的職能和政策，以“大國(guó)財(cái)政”理念“走出去”。

（二）維護(hù)國(guó)家投資利益和防范公共風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，隨著“一帶一路”的深化，各種固有的和新生的、一國(guó)內(nèi)部和跨國(guó)流動(dòng)的政治安全風(fēng)險(xiǎn)相互交織，將成為我國(guó)推進(jìn)“一帶一路”面臨的最主要風(fēng)險(xiǎn)。若無(wú)法妥善應(yīng)對(duì)，“一帶一路”建設(shè)進(jìn)程將受到嚴(yán)重干擾而難以為繼，乃至逐漸被邊緣化，更會(huì)引發(fā)一系列的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

1、節(jié)點(diǎn)國(guó)家政治失序與國(guó)家危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)。作為一項(xiàng)覆蓋整個(gè)歐亞大陸的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)合作倡議，“一帶一路”的建設(shè)有賴于良好的政治、安全環(huán)境，尤其是沿線國(guó)家國(guó)內(nèi)局勢(shì)的相對(duì)穩(wěn)定，而這卻絕非易事。一方面，沿線的重要節(jié)點(diǎn)國(guó)家長(zhǎng)期面臨著結(jié)構(gòu)性的政治失序與國(guó)家危機(jī)；另一方面，美軍撤出以后，伊拉克、阿富汗深陷政治和解與國(guó)家重建的泥潭。

“一帶一路”倡議是中國(guó)面向沿線所有國(guó)家發(fā)起的普遍性戰(zhàn)略合作倡議，但在實(shí)際推進(jìn)中，一些戰(zhàn)略地位重要、政治關(guān)系總體良好的節(jié)點(diǎn)型樞紐國(guó)家相對(duì)具有優(yōu)先性。從目前來(lái)看，馬來(lái)西亞、斯里蘭卡、希臘等國(guó)家成為我國(guó)在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)中的主要依托對(duì)象，而泰國(guó)、緬甸、巴基斯坦、中亞國(guó)家、阿富汗、伊朗、俄羅斯、烏克蘭等國(guó)則對(duì)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)至關(guān)重要。節(jié)點(diǎn)國(guó)家的國(guó)內(nèi)政局走向?qū)⒃诤艽蟪潭壬嫌绊憽耙粠б宦贰睉?zhàn)略的成敗?！耙粠б宦贰毖鼐€國(guó)家基本都是發(fā)展中和轉(zhuǎn)型中國(guó)家，與政治體系相對(duì)成熟的西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，局勢(shì)動(dòng)蕩，政治矛盾突出。節(jié)點(diǎn)國(guó)家內(nèi)部的政治對(duì)立和外部的大國(guó)博弈往往相互交織，在外部大國(guó)力量的干預(yù)下，街頭政治、顏色革命、軍事政變等頻發(fā)。在“一帶一路”建設(shè)中，沿線國(guó)家尤其是重要節(jié)點(diǎn)國(guó)家內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性政治困境已經(jīng)成為長(zhǎng)期或經(jīng)常面臨的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，我國(guó)的重大戰(zhàn)略合作項(xiàng)目和重點(diǎn)工程的實(shí)施很可能因?yàn)闁|道國(guó)的國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)而被破壞，進(jìn)而打斷我國(guó)在該國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、外交、貿(mào)易等多方面的綜合戰(zhàn)略部署。

2、與美日等大國(guó)在沿線國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)。隨著我國(guó)躋身大國(guó)行列，在“一帶一路”建設(shè)中面臨大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的重大風(fēng)險(xiǎn)。雖然大國(guó)間發(fā)生直接軍事沖突的可能性大大降低，但大國(guó)之間的博弈一直存在，且往往在沿線特定地區(qū)和節(jié)點(diǎn)國(guó)家爆發(fā)。如果我國(guó)無(wú)法與美國(guó)、俄羅斯、日本、印度等主要大國(guó)管控分歧和摩擦、達(dá)成戰(zhàn)略諒解與合作，將在很大程度上制約“一帶一路”倡議的順利進(jìn)行。盡管美國(guó)在地理位置上不屬于“一帶一路”沿線國(guó)家，但近年來(lái)，我國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家在金融領(lǐng)域的種種合作正在給美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際金融體系帶來(lái)沖擊。另外，日本是目前中國(guó)在“一帶一路”建設(shè)中最主要和最直接的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者。在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通方面，一方面，隨著中國(guó)高鐵“走出去”步伐的加快，中國(guó)高鐵和日本新干線已經(jīng)在泰國(guó)、緬甸、越南等東南亞多國(guó)的鐵路建設(shè)規(guī)劃中展開(kāi)了激烈競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，中國(guó)主導(dǎo)成立的亞投行也和日本主導(dǎo)的亞洲開(kāi)發(fā)銀行形成競(jìng)爭(zhēng)。今后，隨著“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)與美國(guó)、日本等大國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)因素可能會(huì)加劇，能否順利達(dá)成合作存在諸多不確定性，給“一帶一路”倡議的順利實(shí)施帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

3、企業(yè)自身的投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)實(shí)施對(duì)外開(kāi)放，開(kāi)展企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略已有近40年的歷史，在過(guò)去幾十年中，中國(guó)企業(yè)已經(jīng)積累了不少寶貴經(jīng)驗(yàn)，但同發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)企業(yè)本身的海外投資經(jīng)驗(yàn)仍顯不足。且“一帶一路”作為新時(shí)期的“走出去”戰(zhàn)略不同于以往，沿線國(guó)家多屬于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)不發(fā)達(dá)的發(fā)展中國(guó)家，這些國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化、宗教、風(fēng)俗習(xí)慣等與我國(guó)存在不少差異。另外，“一帶一路”建設(shè)項(xiàng)目多為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，投資大，周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)高。綜合分析，“一帶一路”倡議帶給中國(guó)企業(yè)巨大機(jī)遇的同時(shí)，也帶給企業(yè)諸多風(fēng)險(xiǎn)。第一，到沿線國(guó)家投資需結(jié)合沿線國(guó)家的現(xiàn)實(shí)需求。沿線國(guó)家人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的差異導(dǎo)致其對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求也不同。如有些國(guó)家雖然鐵路落后，但它客觀上沒(méi)有建高鐵的需求，覺(jué)得交通慢一點(diǎn)也沒(méi)關(guān)系，到這種國(guó)家投資需謹(jǐn)慎。第二，一些企業(yè)到海外投資涉及安全問(wèn)題，尤其是人員財(cái)產(chǎn)安全的保障問(wèn)題。這種情況下，選擇雇傭當(dāng)?shù)氐谋０补緛?lái)做就比較好接受。沿線國(guó)家政治不穩(wěn)定、法律不健全的環(huán)境導(dǎo)致中國(guó)企業(yè)在沿線國(guó)家進(jìn)行跨國(guó)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)各類(lèi)自貿(mào)區(qū)、園區(qū)等投資過(guò)程中，面臨諸多不確定因素，尤其是在非洲這樣的國(guó)家投資風(fēng)險(xiǎn)則更高。第三，除了外部風(fēng)險(xiǎn)，還有企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)企業(yè)大規(guī)模、快速“走出去”的準(zhǔn)備尚不足，企業(yè)在國(guó)內(nèi)政府各種政策的呵護(hù)下還能生產(chǎn)，“走出去”到比較惡劣的環(huán)境中能否生存對(duì)企業(yè)是一種考驗(yàn)，有可能要交很多的“學(xué)費(fèi)”。第四，國(guó)家保護(hù)主義、產(chǎn)業(yè)本身、匯率、金融、社會(huì)、環(huán)保要求、用工制度等風(fēng)險(xiǎn)也加大了企業(yè)投資收益保證的難度。如果沒(méi)有形成一套比較完整的投資風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，中國(guó)企業(yè)“走出去”可能更多面臨的不是機(jī)遇，而是巨大的風(fēng)險(xiǎn)，一旦大量企業(yè)投資失敗，既不能實(shí)現(xiàn)外交目的，也不能實(shí)現(xiàn)商業(yè)利益，違背了“一帶一路”建設(shè)的初衷。且無(wú)論是國(guó)家投資還是企業(yè)投資，一旦實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)公共風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)也將轉(zhuǎn)化為國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)，最終將影響國(guó)家投資利益。維護(hù)國(guó)家投資利益，防范公共風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)家的責(zé)任，自然也是財(cái)政的責(zé)任。

三、財(cái)政支持“一帶一路”建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域與重點(diǎn)任務(wù)

（一）推動(dòng)國(guó)際稅收合作，促進(jìn)投資貿(mào)易便利化

隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，以及多邊貿(mào)易的蓬勃發(fā)展，我國(guó)需要把握戰(zhàn)略機(jī)遇，努力提高貿(mào)易便利化水平，促進(jìn)形成統(tǒng)一的歐亞大市場(chǎng)。具體來(lái)說(shuō)，一是完善國(guó)內(nèi)稅制。進(jìn)一步與國(guó)際稅收慣例和先進(jìn)制度接軌，以適應(yīng)國(guó)際貿(mào)易新時(shí)代的要求，例如完善境外稅收抵免制度，克服出口退稅、跨境電子商務(wù)稅收等難題；二是推動(dòng)國(guó)際稅收合作。通過(guò)政策溝通，重點(diǎn)破除投資涉及的法律、稅收、外匯管理等障礙，不斷落實(shí)和完善已簽署的雙邊或多邊投資保護(hù)協(xié)定，加快投資便利化進(jìn)程；三是建立國(guó)際爭(zhēng)議解決機(jī)制。隨著“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施以及國(guó)際貿(mào)易規(guī)模的不斷擴(kuò)大，稅收方面的糾紛將會(huì)越來(lái)越多。應(yīng)建立專(zhuān)門(mén)的稅收協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，支持?jǐn)U大“單一窗口”建設(shè)，專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)于支持“一帶一路”建設(shè)的稅收政策。

（二）以PPP模式為主要抓手，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通

亞歐大陸是世界上最大的經(jīng)濟(jì)走廊，也是最具增長(zhǎng)潛力的經(jīng)濟(jì)帶，但基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通不暢一直是制約其發(fā)展的主要原因之一。“要想富，先修路”，改善基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)城市之間的聯(lián)接性是“一帶一路”建設(shè)最為基礎(chǔ)的一步。而基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特點(diǎn)是投資周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢，考慮到“一帶一路”沿線國(guó)家的實(shí)際情況，當(dāng)?shù)卣毡槊媾R較大財(cái)政壓力，有些國(guó)家政府債務(wù)甚至居高不下，僅依靠政府承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的供給責(zé)任是不切實(shí)際的。不僅如此，這些國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面還面臨著建設(shè)能力不夠、技術(shù)水平落后、管理水平和運(yùn)營(yíng)能力不足等問(wèn)題。因此，在“一帶一路”建設(shè)中，一是應(yīng)積極推廣PPP模式，動(dòng)員和鼓勵(lì)私人部門(mén)和機(jī)構(gòu)投資者積極參與，發(fā)揮公共部門(mén)和私人部門(mén)各自的優(yōu)勢(shì)，為區(qū)域互聯(lián)互通提供長(zhǎng)期穩(wěn)定資金資源。二是鼓勵(lì)更多的中小企業(yè)參與到“一帶一路”相關(guān)PPP項(xiàng)目。中小企業(yè)大多沒(méi)有足夠?qū)嵙Α白叱鋈ァ背袚?dān)一項(xiàng)完整的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但中小企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目有著極大的熱情和較高的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，因此，在具體實(shí)施過(guò)程中可以鼓勵(lì)多個(gè)中小企業(yè)通過(guò)合作或者外包的形式加入到PPP合同中，政府部門(mén)可為中小企業(yè)的順利加入提供更多的政策支持和審批便利。三是加大外資企業(yè)參與PPP的力度。在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，應(yīng)該充分利用各個(gè)國(guó)家的資源稟賦以及在各個(gè)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的先進(jìn)技術(shù)和優(yōu)勢(shì)，減少項(xiàng)目的投入成本，提高項(xiàng)目的建設(shè)效率。

（三）建立良好的投融資體系，促進(jìn)資金融通

資金融通是“一帶一路”建設(shè)的重要支撐，是“五通”中的關(guān)鍵一環(huán)，當(dāng)前形成了以國(guó)家政策性銀行、開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，市場(chǎng)化運(yùn)作的絲路基金、商業(yè)機(jī)構(gòu)、私人部門(mén)資金投入等多種資金協(xié)同支持的局面。金融與經(jīng)濟(jì)好比一枚硬幣的兩面。經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定能夠促進(jìn)金融發(fā)展，良好的金融環(huán)境又能促進(jìn)資金在不同地區(qū)、產(chǎn)業(yè)間合理流動(dòng)，優(yōu)化資源配置，提高資源利用效率，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)大的資金支持。資金融通的關(guān)鍵是建立亞洲貨幣穩(wěn)定體系、良好的投融資體系、信用體系與監(jiān)管體系。良好的投融資體系能為設(shè)施聯(lián)通順利開(kāi)展提供資金保障；穩(wěn)定的貨幣體系能為貿(mào)易暢通掃除障礙；信用體系與監(jiān)管體系能防范金融危機(jī)的發(fā)生。一是通過(guò)“一帶一路”建設(shè)，擴(kuò)大沿線國(guó)家雙邊本幣互換、結(jié)算的范圍和規(guī)模，建立合理穩(wěn)定的亞洲貨幣體系，帶動(dòng)人民幣“走出去”，推進(jìn)人民幣國(guó)際化以及人民幣自由兌換進(jìn)程。 “一帶一路”構(gòu)想歸根到底是由政府主導(dǎo)的，因此人民幣的國(guó)際化理所當(dāng)然地被納入該構(gòu)想中。人民幣在“一帶一路”區(qū)域內(nèi)的流通，將會(huì)有助于減輕中國(guó)企業(yè)在財(cái)務(wù)上的風(fēng)險(xiǎn)，降低交易成本，由此進(jìn)一步提高競(jìng)爭(zhēng)力。二是建立良好的投融資體系。資金融通的主要任務(wù)是服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而良好的投融資體系恰恰是金融服務(wù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心。推動(dòng)投融資體系建設(shè)應(yīng)注重融資渠道多樣化。結(jié)合現(xiàn)有的金融合作體系，深化“中國(guó)—東盟銀行聯(lián)合體”、“上合組織銀行聯(lián)合體”務(wù)實(shí)合作，同時(shí)進(jìn)一步發(fā)揮亞投行和絲路基金的作用。另外，大力推動(dòng)債券市場(chǎng)的開(kāi)放和發(fā)展。發(fā)揮債券融資成本低的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化人民幣債券的國(guó)際化程度，鼓勵(lì)在沿線國(guó)家使用所籌資金，同時(shí)支持沿線國(guó)家政府和信用登記較高的企業(yè)及金融機(jī)構(gòu)在我國(guó)境內(nèi)發(fā)行人民幣債券。三是加強(qiáng)金融監(jiān)管合作。財(cái)政部門(mén)要發(fā)揮其在“一帶一路”建設(shè)中的帶頭作用，與央行一起加強(qiáng)與沿線各國(guó)當(dāng)局的溝通協(xié)商，推進(jìn)落實(shí)各國(guó)金融監(jiān)管的合作框架，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)跨境風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)處置的交流合作，完善風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和危機(jī)處置制度安排。

（四）打政策組合拳，促進(jìn)國(guó)際產(chǎn)能合作

與“一帶一路”沿線國(guó)家進(jìn)行國(guó)際產(chǎn)能合作對(duì)我國(guó)和沿線國(guó)家是互利共贏的，對(duì)外宣傳不能過(guò)多強(qiáng)調(diào)是過(guò)剩產(chǎn)能的輸出，輸出的還包括傳統(tǒng)石化產(chǎn)業(yè)、裝備制造等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能，在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)國(guó)際轉(zhuǎn)移時(shí)，可借鑒美國(guó)式的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和日本式的邊際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，走高低端相結(jié)合的路徑。重點(diǎn)放在高鐵、核電、軌道交通、大型工程機(jī)械等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能上，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)到發(fā)展基礎(chǔ)好且與我國(guó)產(chǎn)業(yè)契合度高的沿線國(guó)家投資，建立海外產(chǎn)業(yè)園區(qū)或聚集區(qū)，甚至成立研發(fā)中心，促進(jìn)中國(guó)裝備、技術(shù)和中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的輸出。一是改變?cè)瓉?lái)從直接的財(cái)政支持到組合拳支持，從金融、稅收和財(cái)政幾個(gè)方面入手，對(duì)產(chǎn)能轉(zhuǎn)移項(xiàng)目采取投資更為便利化的政策；二是通過(guò)國(guó)家注資設(shè)立支持產(chǎn)能向海外轉(zhuǎn)移的專(zhuān)項(xiàng)產(chǎn)業(yè)投資基金，吸引社會(huì)資本投資，鼓勵(lì)優(yōu)強(qiáng)企業(yè)到“一帶一路”沿線國(guó)家投資；三是完善“一帶一路”沿線國(guó)家投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)“一帶一路”沿線國(guó)家投資保險(xiǎn)制度，減少企業(yè)海外投資風(fēng)險(xiǎn)。

（五）通過(guò)協(xié)同創(chuàng)新，促進(jìn)企業(yè)和當(dāng)?shù)厝诤?/p>

“一帶一路”的核心框架是經(jīng)濟(jì)框架，實(shí)現(xiàn)“五通”是目標(biāo)，其中民心相通是很重要的一方面，如果民心相通做不到，其他幾通就如水中花、鏡中月。民心相通的重點(diǎn)是促進(jìn)沿線國(guó)家政府、企業(yè)、居民對(duì)中國(guó)文化的了解，使企業(yè)“走出去”能夠融入當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，這是投入的重點(diǎn)。為了講好中國(guó)故事，初始時(shí)政府需要在科技、教育、文化的合作、交流方面投入一定的財(cái)力，短期內(nèi)可能看不到明顯效果，但長(zhǎng)期堅(jiān)持才有可能逐步換取周邊國(guó)家對(duì)中國(guó)“一帶一路”倡議的正確認(rèn)識(shí)。過(guò)去財(cái)政出資、教育主導(dǎo)開(kāi)辦邊境學(xué)校，或是設(shè)置獎(jiǎng)學(xué)金吸引留學(xué)生來(lái)華學(xué)習(xí)等教育國(guó)際化手段的效果不理想。這類(lèi)政府全額出資的外援項(xiàng)目在“一帶一路”建設(shè)中是必要的，但不是重點(diǎn)，今后即使有類(lèi)似的項(xiàng)目重點(diǎn)，也應(yīng)是加強(qiáng)項(xiàng)目的監(jiān)管和評(píng)估機(jī)制。一是在理念上，促進(jìn)文化、教育、科技融合發(fā)展，教育國(guó)際化、科技“走出去”、人文交流擴(kuò)大是有機(jī)結(jié)合的，缺乏任何一方面，實(shí)現(xiàn)民心相通都是缺乏載體的。隨著“一帶一路”建設(shè)規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，為了在法律、語(yǔ)言、文化各異的國(guó)家開(kāi)展各項(xiàng)工程項(xiàng)目的詳細(xì)調(diào)查，需要提前儲(chǔ)備大量外語(yǔ)、國(guó)際金融、國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際法律等人才。財(cái)政在支持“一帶一路”建設(shè)中，應(yīng)建立完善的培養(yǎng)體系，加強(qiáng)相關(guān)人才的培養(yǎng)和文化軟實(shí)力的輸出；支持一些非營(yíng)利組織、民間智庫(kù)來(lái)替政府做這些事情。二是在體制機(jī)制上，“一帶一路”既不是中國(guó)版的“馬歇爾計(jì)劃”，也不是無(wú)償援助。不管是實(shí)現(xiàn)哪一個(gè)目標(biāo)，都需要堅(jiān)持市場(chǎng)原則，與有關(guān)國(guó)家分工合作形成合力，包括使用政府和社會(huì)資本合作方式，開(kāi)展合作辦學(xué)等。三是在財(cái)政支持方式上，改變傳統(tǒng)的直接補(bǔ)項(xiàng)目、辦學(xué)校的方式，重在建立機(jī)制，支持協(xié)同創(chuàng)新。

四、財(cái)政支持“一帶一路”建設(shè)的政策建議

（一）原則

1、堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)的積極性?！耙粠б宦贰痹谀繕?biāo)設(shè)計(jì)上，不是中國(guó)版的“馬歇爾”計(jì)劃，更不是無(wú)償援助，而是一個(gè)基于共商、共建、共享理念的合作機(jī)制?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要數(shù)萬(wàn)億美元級(jí)的資金，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家有能力單獨(dú)承擔(dān)這筆巨額費(fèi)用，需要沿線國(guó)家共同推進(jìn)。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)際社會(huì)在發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展的投融資合作強(qiáng)調(diào)資金支持，如優(yōu)惠貸款，給予利率、期限、寬限期等方面的優(yōu)惠，不可避免地需要財(cái)政補(bǔ)貼和政府支持。但在世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇前景不明朗的形勢(shì)之下，任何一國(guó)的財(cái)力都是有限的，多個(gè)國(guó)家已陷入債務(wù)泥潭不可自拔，且財(cái)政資金的使用通常受?chē)?guó)內(nèi)法律程序等方面的約束，因此，不會(huì)有一個(gè)國(guó)家有足夠的財(cái)政資源提供長(zhǎng)期的、大規(guī)模的對(duì)外資金援助。無(wú)償或有償?shù)膶?duì)外資金援助還可能引發(fā)一些風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題。既然以“互惠互利”為目標(biāo)，首要方面是必須堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，最大限度地調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)各方的積極性，協(xié)調(diào)各種資源，確?？沙掷m(xù)性。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)主體是企業(yè)，最終落地還是要靠企業(yè)。如果企業(yè)“走出去”發(fā)揮不了作用，只依靠政府建設(shè)“一帶一路”是不可持續(xù)的。

2、更好地發(fā)揮政府的作用，為企業(yè)營(yíng)商營(yíng)造良好制度環(huán)境。在“一帶一路”建設(shè)中，必須發(fā)揮好政府“有形的手”的作用。原因是沿線國(guó)家具有復(fù)雜的宗教、社會(huì)風(fēng)俗、文化以及法律法規(guī)等國(guó)情，如果沒(méi)有政府的示范、引導(dǎo)和服務(wù)，受經(jīng)濟(jì)地理學(xué)規(guī)律影響，經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源很難自動(dòng)向這些國(guó)家或地區(qū)流動(dòng)。因此，加強(qiáng)“一帶一路”建設(shè)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，特別是起好步、開(kāi)好局，發(fā)揮好政府作用非常關(guān)鍵。一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。需要各方積極行動(dòng)，做好重點(diǎn)工作部門(mén)分工，建立相關(guān)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，出臺(tái)好各種支持政策。政府在大的規(guī)則制定和商業(yè)環(huán)境營(yíng)造中，發(fā)揮更重要的作用，調(diào)動(dòng)各方積極性，整合社會(huì)資源參與建設(shè)。二是強(qiáng)化機(jī)制整合。在“一帶一路”建設(shè)中，要協(xié)調(diào)好中央和地方、國(guó)際和國(guó)內(nèi)、區(qū)域內(nèi)和跨區(qū)域的關(guān)系，整合好相關(guān)機(jī)制，防止政策交叉打架、盤(pán)活現(xiàn)有資源，尋找新的增長(zhǎng)點(diǎn)。政府要引導(dǎo)以市場(chǎng)化方式來(lái)運(yùn)作“一帶一路”建設(shè)項(xiàng)目，使企業(yè)成為建設(shè)主體和支撐，注重引入社會(huì)資本參與，促進(jìn)與沿線國(guó)家的企業(yè)合作。三是做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，由政府牽頭在宏觀層面建立政府和民間各類(lèi)主體的溝通協(xié)作機(jī)制和信息共享平臺(tái)。政府部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、中介組織要加強(qiáng)和沿線國(guó)家之間政府的合作，加強(qiáng)和非營(yíng)利組織的合作，為企業(yè)提供更多支持和政策性服務(wù)，創(chuàng)造一個(gè)良好的營(yíng)商環(huán)境。推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)需要涉及多個(gè)政府機(jī)構(gòu)及國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的政府間協(xié)調(diào)。而從目前來(lái)看，這些單位沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)和理解風(fēng)險(xiǎn)分析的重要性，“一帶一路”戰(zhàn)略落實(shí)很大一部分落在了地方政府身上，但實(shí)際上地方政府尚不具有對(duì)融資匯報(bào)進(jìn)行分析和判斷的能力。同時(shí)“一帶一路”的沿線地區(qū)有眾多伊斯蘭國(guó)家，宗教問(wèn)題也頗讓人擔(dān)憂。

（二）政策建議

1、當(dāng)好配角，配合好貿(mào)易、金融、外交等其他政策。“一帶一路”建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，推動(dòng)其長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展離不開(kāi)貿(mào)易、金融、外交政策以及其他一系列政策的協(xié)調(diào)配合。在“一帶一路”建設(shè)中，貿(mào)易、金融、外交政策是排在首位的政策，財(cái)政政策作為支撐，需要配合好其他政策，但并不是說(shuō)只是簡(jiǎn)單配合，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，其他政策從貿(mào)易、金融等方面給出了推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的良方，財(cái)政需要從國(guó)家投資利益保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)防控的角度做好自己的工作。如通過(guò)成立亞投行和絲路基金，以及其他一些財(cái)政貼息等政策，創(chuàng)新了財(cái)政補(bǔ)助方式，拓寬了“一帶一路”建設(shè)中企業(yè)的融資方式和融資渠道，將財(cái)政政策和金融政策合理地結(jié)合在一起，降低了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行成本，這就是財(cái)政配合金融政策支持我國(guó)“一帶一路”建設(shè)的很好例證。

2、關(guān)注機(jī)制創(chuàng)新，以“小財(cái)政”撬動(dòng)“大（區(qū)域）共贏”?！耙粠б宦贰笔且环N新的對(duì)外投資合作方式，不是過(guò)去簡(jiǎn)單的無(wú)償援助，是建立在共商、共建、共享基礎(chǔ)上的區(qū)域合作戰(zhàn)略。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，財(cái)政收入高增長(zhǎng)時(shí)代結(jié)束，有限的財(cái)政資金如何發(fā)揮最大效應(yīng)是財(cái)政亟待解決的問(wèn)題。財(cái)政發(fā)揮作用的重點(diǎn)不是擴(kuò)大支出補(bǔ)貼單個(gè)的工程、項(xiàng)目，重點(diǎn)應(yīng)放在花錢(qián)買(mǎi)機(jī)制上，有所為有所不為，利用有限的財(cái)政資金推動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新。推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“五通”目標(biāo)，必須在現(xiàn)有合作機(jī)制基礎(chǔ)上，創(chuàng)新和沿線國(guó)家的合作方式，整合各種要素和資源，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)共贏。要嚴(yán)格區(qū)分純政府投入類(lèi)的、政府引導(dǎo)投入類(lèi)的以及純市場(chǎng)類(lèi)的項(xiàng)目。對(duì)于需要純政府投入的項(xiàng)目，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程績(jī)效的考核和評(píng)價(jià)；對(duì)于政府引導(dǎo)類(lèi)的項(xiàng)目，理清政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，可以和當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)開(kāi)展實(shí)施PPP項(xiàng)目；對(duì)于純市場(chǎng)行為的項(xiàng)目，政府“有形的手”要及時(shí)放開(kāi)，不能投的錢(qián)、不能給的補(bǔ)貼一分不能給。為了支持“一帶一路”建設(shè)，財(cái)政資金可以用于改善營(yíng)商環(huán)境，但不能用于支持具體企業(yè)或具體項(xiàng)目的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)。具體來(lái)說(shuō)，一是吸引各國(guó)社會(huì)資本，引導(dǎo)商業(yè)股權(quán)投資基金和社會(huì)資金共同參與“一帶一路”建設(shè)。二是充分發(fā)揮絲路基金、亞投行等國(guó)家主導(dǎo)的合作融資的作用，與有關(guān)國(guó)家分工合作形成合力。由于 “一帶一路”項(xiàng)目大多帶有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，投資周期長(zhǎng)，資金需求量大，建成后社會(huì)效用高，但經(jīng)濟(jì)效益低。在創(chuàng)新投融資機(jī)制框架中，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行以及絲路基金等國(guó)家主導(dǎo)的合作金融機(jī)構(gòu)可以靈活結(jié)合財(cái)政與貨幣政策，利用政府信用，以較低利率撬動(dòng)更多社會(huì)資金投到“一帶一路”建設(shè)，為沿線項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、國(guó)家建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定和成本較低的信貸資金支持。這類(lèi)新興國(guó)際性、區(qū)域性合作金融，尤其是亞投行，除了作為開(kāi)發(fā)性金融工具，更重要的意義在于為“一帶一路”建設(shè)提供了創(chuàng)新的理念和標(biāo)準(zhǔn)。

3、活用PPP模式，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施聯(lián)通是“五通”的基礎(chǔ)，PPP模式大有作為。第一，到2020年亞洲基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求預(yù)計(jì)將達(dá)到每年8000億美元，而“一帶一路”現(xiàn)有的資金平臺(tái)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足，需要從更多的投資渠道、民間資本中獲得資金支持。第二，在“一帶一路”建設(shè)中推廣PPP模式的意義更在于提升公共產(chǎn)品管理的效率和資本配置的效率，特別是在基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域投資。第三，PPP模式也可以為未來(lái)產(chǎn)能合作創(chuàng)造新機(jī)遇。一些“一帶一路”沿線發(fā)展中國(guó)家希望與我國(guó)開(kāi)展合作，PPP模式有助于通過(guò)資本輸出帶動(dòng)產(chǎn)能輸出，開(kāi)辟新的出口市場(chǎng)。因此，“一帶一路”建設(shè)對(duì)我國(guó)及沿線國(guó)家而言都是一個(gè)正面的消息。近兩年，PPP模式在“一帶一路”戰(zhàn)略推進(jìn)過(guò)程的實(shí)踐越來(lái)越多，呈現(xiàn)出突飛猛進(jìn)的發(fā)展勢(shì)頭。沿線國(guó)家可以利用此機(jī)會(huì)，提升本國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)企業(yè)則能獲得參與沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資的機(jī)遇，增加我國(guó)大型工程、機(jī)械設(shè)備的出口和擴(kuò)大我國(guó)對(duì)沿線國(guó)家的直接投資。在擴(kuò)大出口方面，我國(guó)已經(jīng)具備充足的可以出口的產(chǎn)能，搞好和沿線國(guó)家之間的雙邊貿(mào)易關(guān)系就可以出去。在擴(kuò)大直接投資方面，我國(guó)有資金、技術(shù)和項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)上的優(yōu)勢(shì)。我國(guó)有大量外匯儲(chǔ)備可用于投資沿線國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施，在技術(shù)和項(xiàng)目上經(jīng)驗(yàn)豐富，目前，油氣管道投資建設(shè)方面，包括中俄油氣管道、中緬油氣管道都取得了積極進(jìn)展，有的已經(jīng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)。鐵路建設(shè)方面，印尼的鐵路項(xiàng)目、泰國(guó)的鐵路項(xiàng)目、莫斯科的地鐵項(xiàng)目、東歐的鐵路改造項(xiàng)目、印度的高鐵項(xiàng)目等談判和簽約工作都在有序推進(jìn)中，這些項(xiàng)目為今后國(guó)內(nèi)企業(yè)以PPP模式參與“一帶一路”國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資，提供了很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。但值得注意的是，直接參與沿線國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施投資方面也面臨著挑戰(zhàn)。我國(guó)企業(yè)直接赴沿線國(guó)家投資可能會(huì)遭遇當(dāng)?shù)卣?、法律、環(huán)境、資質(zhì)認(rèn)定、融資、用工制度等各方面的制約和障礙，尤其是“走出去”做工程承包的投資主體以央企為主，涉足的又往往是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通、信息通信技術(shù)和能源等領(lǐng)域，容易引起當(dāng)?shù)卣木杓爱?dāng)?shù)赝械膫?cè)目，加大了我國(guó)企業(yè)和國(guó)家投資利益受損的風(fēng)險(xiǎn)。

4、做好國(guó)際財(cái)稅政策協(xié)調(diào)，為企業(yè)“走出去”保駕護(hù)航。其一，加強(qiáng)各個(gè)國(guó)家之間財(cái)政稅收政策的協(xié)調(diào)配合，為“一帶一路”建設(shè)提供重要政策保障?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)涉及沿線許多國(guó)家，每個(gè)國(guó)家的財(cái)政政策都各不相同，沿線各國(guó)財(cái)政、稅收政策的差異導(dǎo)致許多貿(mào)易壁壘，應(yīng)通過(guò)雙邊、多邊對(duì)話機(jī)制，積極構(gòu)建多層次政府間財(cái)政政策溝通交流機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政、貿(mào)易政策和貨幣政策等宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)配合，減少合作中的糾紛和摩擦，消除壁壘，深化政治互信，構(gòu)建良好的貿(mào)易環(huán)境，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，降低政策的不確定性，激發(fā)更大的合作潛力，為企業(yè)“走出去”和“迎進(jìn)來(lái)”提供更多的便利，共同制定推擠區(qū)域合作的規(guī)劃和措施，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域強(qiáng)勁、可持續(xù)、平衡增長(zhǎng)目標(biāo)。

其二，“一帶一路”建設(shè)中，通過(guò)稅收協(xié)定談判進(jìn)行國(guó)際稅收政策協(xié)調(diào)比單純的稅收優(yōu)惠更加重要。因?yàn)槠髽I(yè)要“走出去”經(jīng)營(yíng)，所面臨的不僅是國(guó)內(nèi)稅收制度和環(huán)境，更面臨國(guó)內(nèi)外雙重稅收制度制約。世界上大部分國(guó)家都對(duì)所得征稅，而如果企業(yè)不了解東道國(guó)與母國(guó)之間稅收規(guī)則及征稅范圍的差異，可能導(dǎo)致跨國(guó)投資中同一筆所得面臨向東道國(guó)和母國(guó)同時(shí)被征稅的可能，而國(guó)際雙重征稅對(duì)“走出去”的企業(yè)無(wú)疑增加了稅收壓力，增加了跨國(guó)投資失敗的風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)加大與重點(diǎn)投資國(guó)的稅收協(xié)定談判和執(zhí)行力度，擴(kuò)大簽訂稅收協(xié)定范圍、充分發(fā)揮稅收協(xié)定的作用，避免跨境重復(fù)征稅或利潤(rùn)轉(zhuǎn)移的發(fā)生，助力企業(yè)“走出去”。目前，我國(guó)已與包括“一帶一路”沿線多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了雙邊稅收合作機(jī)制，簽署了避免雙重征稅協(xié)定和信息交換協(xié)定等協(xié)議，今后應(yīng)強(qiáng)化與“一帶一路”國(guó)家相互協(xié)商的機(jī)制，進(jìn)一步減輕我國(guó)金融機(jī)構(gòu)境外利息相關(guān)稅收負(fù)擔(dān)及我國(guó)企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。

其三，外匯儲(chǔ)備管理改革也是相當(dāng)重要的一個(gè)支持政策。隨著美元的影響力逐漸減弱，我國(guó)傳統(tǒng)的購(gòu)買(mǎi)美國(guó)國(guó)債的外匯儲(chǔ)備管理方式的弊端已相當(dāng)明顯。如果通過(guò)“一帶一路”建設(shè)將人民幣投資部分外匯儲(chǔ)備至沿線國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施，意味著中國(guó)資本賬戶可能實(shí)現(xiàn)很大程度上的自由兌換，這對(duì)于國(guó)際貨幣體系將會(huì)是一個(gè)重要變革。充足的外匯儲(chǔ)備是支持“一帶一路”建設(shè)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。截至 2017年6月末，我國(guó)外匯儲(chǔ)備余額為3.06萬(wàn)億美元，但長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)外匯儲(chǔ)備的基本配置在發(fā)達(dá)國(guó)家，且以國(guó)債資產(chǎn)為主，投資渠道有限，外匯儲(chǔ)備利用率較低。使用外匯儲(chǔ)備的一部分作為“一帶一路”建設(shè)項(xiàng)目的資本金，不僅可以拓寬中國(guó)以非外匯儲(chǔ)備形式持有外部股權(quán)債權(quán)的空間，提高對(duì)外資產(chǎn)的配置效率，還能有效增強(qiáng)我國(guó)對(duì)外融資能力，降低境內(nèi)企業(yè)和機(jī)構(gòu)進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)的融資成本，有利于我國(guó)企業(yè)參與沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)投資，在尋求更優(yōu)的投資環(huán)境和更大的利潤(rùn)空間的同時(shí)，幫助當(dāng)?shù)匕l(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)、改善民生，主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。同時(shí)，充足的外匯儲(chǔ)備還可以更大程度地滿足我國(guó)居民正常用匯需求，促進(jìn)“民心相通”?！?/p>

（作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院）

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