淺談國資委管理體系下國有企業(yè)審計風(fēng)險

●陳敬淑

淺談國資委管理體系下國有企業(yè)審計風(fēng)險

●陳敬淑

伴隨著我國國有企業(yè)改革進(jìn)入深水區(qū)，國有企業(yè)發(fā)展路線規(guī)劃愈加明晰，如何發(fā)揮國有企業(yè)在市場資源配置中的重要作用，成為近年來國有企業(yè)改革的主要關(guān)注內(nèi)容。我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案的出臺，需要各行各業(yè)增加有效供給、減少無效供給、提高核心競爭力，“三去一降一補”任務(wù)的全面部署對行業(yè)轉(zhuǎn)型升級提出了嚴(yán)格的要求。在這種情況下，政策導(dǎo)向既對國有企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提出了新要求，也為國有企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級提供了新機遇。國資委作為國有企業(yè)的出資人代表，依法履行出資人職責(zé)，對于國有資本的安全保障起到了最后防線的作用。國有企業(yè)審計對保障國有資產(chǎn)安全、提升國有資金使用效率具有重要意義。因此有必要對國資委管理體系下的國有企業(yè)審計風(fēng)險進(jìn)行探討，厘清國有企業(yè)審計的內(nèi)部關(guān)系，保障國有企業(yè)財務(wù)管理制度的正常運營和企業(yè)資金的有效安全，最終實現(xiàn)國有企業(yè)的成功轉(zhuǎn)型和再次發(fā)展。

供給側(cè)改革 國企財務(wù) 審計風(fēng)險

一、加強國有企業(yè)監(jiān)管必須重視審計風(fēng)險的規(guī)避

在我國，國有企業(yè)始終是關(guān)系國計民生行業(yè)的重要支柱，為我國經(jīng)濟崛起和發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，也對保障人民基本生活和國家安全提供了強大支撐。但隨著我國經(jīng)濟條件的不斷改善和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期的到來，某些國有企業(yè)還能否適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要便成為亟待討論的問題，與此同時國家供給側(cè)改革的大力推進(jìn)也給部分傳統(tǒng)型國有企業(yè)帶來了巨大生存壓力。國有企業(yè)不應(yīng)僅從外部環(huán)境發(fā)展入手制定應(yīng)對策略，還應(yīng)當(dāng)考察內(nèi)部條件，在轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期結(jié)合企業(yè)發(fā)展的基本需要和自身的內(nèi)部條件，深化自身內(nèi)部管理控制制度改革，屏蔽相應(yīng)風(fēng)險。

當(dāng)前我國國有企業(yè)統(tǒng)一受政府或者政府授權(quán)國資委領(lǐng)導(dǎo)和管理，受國資委管理的國有企業(yè)數(shù)量更多，規(guī)模更大，因此必須加強國資委管理體系中的國有企業(yè)改革發(fā)展。國有企業(yè)審計工作作為保障國有企業(yè)財務(wù)信息質(zhì)量的關(guān)鍵性工作內(nèi)容，對于提升國有企業(yè)的資金安全和資金使用效率都具有重要意義，也對企業(yè)的財務(wù)制度規(guī)范和財務(wù)操作規(guī)范提出了規(guī)范性意見。重視規(guī)避企業(yè)審計風(fēng)險、提升企業(yè)審計制度完善的建議和舉措非常重要，很有必要通過對國資委管理體系中的國有企業(yè)審計風(fēng)險進(jìn)行合理評估和分析，為我國國有企業(yè)轉(zhuǎn)型和改革做出積極的貢獻(xiàn)。

二、國有企業(yè)審計風(fēng)險的類別分析

（一）國有企業(yè)審計法律風(fēng)險

客觀地講，國資委管理體系進(jìn)行相關(guān)審計存在法律風(fēng)險，國資委管理體系內(nèi)的國有企業(yè)在市場經(jīng)濟條件下都是獨立的法人實體，由于國資委作為出資人，履行著監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營，確保國有資產(chǎn)保值增值的相關(guān)職能，故由國資委參照政府審計相關(guān)做法進(jìn)行審計無可厚非，但是在法律支撐方面還存在著一定的缺失。首先，國資委作為出資人，并不直接進(jìn)行企業(yè)經(jīng)營，相關(guān)的審計工作其特征是監(jiān)督性與滯后性。直接以審計介入企業(yè)經(jīng)營沒有足夠的法律法規(guī)支撐。其次，從審計出發(fā)點來講，市場經(jīng)濟條件下的企業(yè)法人接受審計往往是資本市場的要求，其審計導(dǎo)向在于企業(yè)的價值最大化目標(biāo)，是企業(yè)所有者對于出資期望的客觀要求。而國資委體系下的企業(yè)則不僅僅要考慮企業(yè)價值最大化，而往往審計的主要目標(biāo)還包括了企業(yè)是否合規(guī)經(jīng)營，主要管理人員是否存在瀆職或不作為等，這也使得國有企業(yè)在審計內(nèi)容的確定上有別于非國有企業(yè)，在法律制度的適用上有一定的模糊性。再次，由于改革的深入與資本市場的復(fù)雜性，較多的國有企業(yè)也在資本市場上公開發(fā)行股票，企業(yè)出資人性質(zhì)多樣化是客觀現(xiàn)實。因此，在審計方面，如果要適用《審計法》來審計這些國有企業(yè)，則需要通過股東大會的確認(rèn)。由于上述各種原因，偏重于政府審計的《審計法》與適用于社會審計的《注冊會計師法》對于國資委系統(tǒng)的國有企業(yè)審計在當(dāng)前社會經(jīng)濟條件下都不能很好地適用，故而從國家立法的層面，應(yīng)綜合考慮這些現(xiàn)實情況，結(jié)合當(dāng)前混合所有制改革，完善立法，使國資委開展相關(guān)審計工作得到詳實、有力的支撐，避免法律風(fēng)險的出現(xiàn)。

（二）國有企業(yè)監(jiān)管體系多重性造成的審計監(jiān)管風(fēng)險

由于國資委管理體系中的國有企業(yè)由國資委履行出資人的職責(zé)，因此其理應(yīng)受到國資委的管理和監(jiān)督，但是由于國有企業(yè)的特殊性質(zhì)，其財務(wù)管理核算、生產(chǎn)流程監(jiān)控等還受到其他多部門的監(jiān)督管理，因此這也導(dǎo)致國資管理系統(tǒng)中的國有企業(yè)監(jiān)管體系存在多重性，最終產(chǎn)生了國有企業(yè)審計監(jiān)管風(fēng)險。首先，我國財政部對國資委管理體系中的國有企業(yè)起到了監(jiān)管財務(wù)管理，核查國有資金利潤水平的職能，當(dāng)國有企業(yè)的國有資產(chǎn)出現(xiàn)保值增值失靈時必然會采取相應(yīng)措施進(jìn)行止損。同時財政部還對財務(wù)管理核算、會計信息質(zhì)量起到了監(jiān)督作用，審計作為財務(wù)管理的重要組成內(nèi)容，其也受到了財政部的管理監(jiān)督。其次，由于國資委擔(dān)當(dāng)出資人職責(zé)，也會對國有企業(yè)的資產(chǎn)進(jìn)行相應(yīng)管理監(jiān)督，對于可能造成資產(chǎn)流失、資產(chǎn)保值失效的經(jīng)營策略進(jìn)行干涉，會對國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生一定的約束。國資委作為國有企業(yè)的股東，必然會對國有企業(yè)的審計結(jié)果具有極高的關(guān)注度和約束性。

當(dāng)然我國的審計署也對國有企業(yè)的審計工作起到了全面監(jiān)察和管理的作用，對于國有企業(yè)的審計規(guī)范由審計署確定實施。因此我們可以發(fā)現(xiàn)，國資委管理體系中的有些企業(yè)在進(jìn)行審計工作時需要對三方負(fù)責(zé)，必然會導(dǎo)致權(quán)責(zé)劃分不清。某些審計規(guī)范由財政部進(jìn)行規(guī)定，而另外一些審計規(guī)范則可能又由國資委或者審計署進(jìn)行規(guī)定，這使得國有企業(yè)在進(jìn)行審計的過程中難以迅速找到審計規(guī)范，容易出現(xiàn)審計政策的不合理把握。而且由于國資委管理的國有企業(yè)需要向財政部、國資委和審計署分別負(fù)責(zé)，這也必然容易造成審計資源的極大浪費，相同的審計問題可能需要不同的部門進(jìn)行不同流程的審核和監(jiān)督，而某些疑難問題又可能會出現(xiàn)多個部門均不愿意出面解決，職能表達(dá)極度不明確。而我國當(dāng)前部門間溝通不暢也更加加劇了這一問題的出現(xiàn)，最終導(dǎo)致多部門監(jiān)管帶來了巨大的審計監(jiān)管風(fēng)險。

（三）國有企業(yè)經(jīng)營者濫用職權(quán)產(chǎn)生的不實信息審計風(fēng)險

在任何企業(yè)管理層為了達(dá)到不同的目的都可能會存在虛假交易、粉飾報表的情況，以最終實現(xiàn)財務(wù)報告的指標(biāo)項目結(jié)果較好，對于國資委管理體系中的國有企業(yè)經(jīng)營者而言也不例外。因此，國資委管理體系中的國有企業(yè)經(jīng)營者存在濫用職權(quán)粉飾報表造成的不實信息審計風(fēng)險。首先，由于當(dāng)前經(jīng)濟正處于新常態(tài)增長期間，國有企業(yè)也必然面臨著嚴(yán)峻的改革形勢，國有企業(yè)在改革過程中可能需要經(jīng)過一個陣痛期，這個陣痛期可能會伴隨著利潤水平的下降或者企業(yè)收入的波動，在這種前提條件下，國資委管理體系中的國有企業(yè)經(jīng)營者為了滿足自身的政績要求和考核指標(biāo)，容易出現(xiàn)濫用職權(quán)虛構(gòu)交易的情況，這使得國資委管理體系中的國有企業(yè)經(jīng)營者為了政績目標(biāo)可能會鋌而走險使用非法手段操縱交易方式和交易額度，對財務(wù)報表的真實性產(chǎn)生不利影響。其次，在國資委管理體系中的國有企業(yè)審計過程中，不單單需要對財務(wù)進(jìn)行審計還需要對內(nèi)部控制制度和流程進(jìn)行審計，而國有企業(yè)的徇私舞弊情況的出現(xiàn)和內(nèi)部控制審計失靈也有著密不可分的聯(lián)系。在這種情況下，國有企業(yè)經(jīng)營者粉飾報表，裝點財務(wù)數(shù)據(jù)指標(biāo)的行為也會對內(nèi)部控制制度的執(zhí)行和運作帶來極大的不確定因素，致使國有企業(yè)的內(nèi)部控制制度審計也面臨著極大的風(fēng)險。

三、國有企業(yè)降低審計風(fēng)險的對策措施

（一）提升國有企業(yè)審計法律合規(guī)性

國資委管理國有企業(yè)作為我國國有企業(yè)的主要管理模式，其發(fā)展路徑對于國有企業(yè)的整體發(fā)展路徑具有不可磨滅的影響。審計流程、審計規(guī)范是否符合法律規(guī)范將直接影響到審計結(jié)果是否可以信賴，對于普通企業(yè)尚且如此，對于國資委管理體系中的國有企業(yè)也應(yīng)當(dāng)一以貫之。在此基礎(chǔ)上，有必要通過對國資委管理體系中的國有企業(yè)審計法律合規(guī)性進(jìn)行全方面評價和提升，實現(xiàn)逐步降低審計法律風(fēng)險，保障審計程序有效執(zhí)行、審計結(jié)果真實有效的目的。結(jié)合國有企業(yè)的現(xiàn)狀來看，原有的《審計法》相關(guān)法律法規(guī)不再適用，難以為企業(yè)的審計工作開展保駕護(hù)航，因此需要加強對國有企業(yè)審計法律合規(guī)性的重視，才能達(dá)到降低審計風(fēng)險的目的。

而想要提升國資委管理體系中的國有企業(yè)審計法律合規(guī)性，逐步降低審計法律風(fēng)險，首先國有企業(yè)需要加強對審計規(guī)范的理解，由于當(dāng)前我國針對國資委管理體系下的國有企業(yè)審計規(guī)范分散在各個主管部門的規(guī)范性文件中，因此對其進(jìn)行整理分類需要企業(yè)花費一定的時間和精力。國有企業(yè)可以委托第三方中介機構(gòu)進(jìn)行政策的梳理、總結(jié)與解讀，可以減輕國有企業(yè)內(nèi)部人員的工作量，同時提升對于審計政策把握的專業(yè)性。其次，在審計工作開始之前國有企業(yè)需要關(guān)注企業(yè)內(nèi)部重點項目規(guī)范，并通過自身排查和梳理從企業(yè)內(nèi)部降低國有企業(yè)的審計風(fēng)險。在對檔案和文件的梳理和總結(jié)后，了解到其中可能存在的審計法律風(fēng)險，通過和第三方會計師事務(wù)所溝通和咨詢，來降低國資委管理體系中的國有企業(yè)在審計流程中可能存在的審計法律風(fēng)險。除此之外，在審計流程結(jié)束后，提交審計報告之前也需要經(jīng)過國資委的相關(guān)審核，審核過程也要符合國家相應(yīng)的法律規(guī)范，只有這樣才能最終確保審計法律風(fēng)險可控。國有企業(yè)通過以上途徑既能夠?qū)崿F(xiàn)對法律的有效遵從，又能夠?qū)崿F(xiàn)國有企業(yè)審計流程的合規(guī)化，最終降低國有企業(yè)的審計法律風(fēng)險。

（二）規(guī)范國有企業(yè)的監(jiān)管體系

當(dāng)前國有企業(yè)的出資人身份主要為兩類，第一類為國資委執(zhí)行國有企業(yè)的出資人身份，第二類則為由省市縣級政府執(zhí)行國有企業(yè)的出資人身份，這兩類國有企業(yè)的監(jiān)督管理體系存在天然的差異。而當(dāng)前由于國資委管理體系下的國有企業(yè)受到多方監(jiān)管，因此必然存在著監(jiān)管多重性，使得監(jiān)管難以向一方負(fù)責(zé)。同時也存在信息上的浪費，因此有必要通過多種手段和渠道來規(guī)范國資委管理體系中的國有企業(yè)的監(jiān)管體系，全面規(guī)避因監(jiān)管多重性帶來的審計監(jiān)管風(fēng)險。首先，國資委管理體系下的國有企業(yè)需要明確出資人主導(dǎo)地位，這是由我國企業(yè)的股權(quán)責(zé)任決定的，國資委作為其出資人，執(zhí)行股東職責(zé)。因此涉及企業(yè)相應(yīng)由股東決定的事項應(yīng)當(dāng)由國資委出面負(fù)責(zé)。國有企業(yè)的審計工作從本質(zhì)上來說應(yīng)當(dāng)首先對股東負(fù)責(zé)，即對國資委負(fù)責(zé)，因此必須要明確其審計流程受國資委領(lǐng)導(dǎo)。其次，財政部和審計署作為企業(yè)財務(wù)管理和審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo)者，也對國有企業(yè)的審計流程起到指導(dǎo)規(guī)范作用，當(dāng)國資委在審計流程的某一方面并沒有進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定時，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照財政部或?qū)徲嬍鸬囊?guī)范要求進(jìn)行審計工作。除此之外，如果國資委、審計署、財政部有關(guān)審計工作的流程或者規(guī)范出現(xiàn)沖突，應(yīng)當(dāng)報請三部門進(jìn)行聯(lián)合磋商，難以進(jìn)行溝通磋商的，可以由企業(yè)給出審計流程的操作意見和方法，報三部門批準(zhǔn)。當(dāng)權(quán)責(zé)難以統(tǒng)一時可以咨詢第三方審計機構(gòu)，了解其他類似國有企業(yè)的審計操作方法，通過幾步走最終實現(xiàn)降低審計監(jiān)管風(fēng)險的目的。

（三）加強監(jiān)管和風(fēng)險控制

對于一般企業(yè)而言，其存在和發(fā)展的動力便是獲得經(jīng)濟利益回報，因此對其經(jīng)營效果的最好評價指標(biāo)便是經(jīng)濟指標(biāo)，但是我國的國有企業(yè)從成立之初就不單單是為了獲得經(jīng)濟收益，致使國有企業(yè)和一般企業(yè)具有身份上的差異，因此其評價體系也不能單單以經(jīng)濟指標(biāo)作為依據(jù)。在這種情況下，國有企業(yè)的審計一直存在難以確定審計指標(biāo)和審計標(biāo)準(zhǔn)的情況，使得審計結(jié)果有時候很難反映國有企業(yè)的真實財務(wù)、經(jīng)營狀況，鑒于此有必要通過完善監(jiān)督管理制度，加強企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險控制管理，提升管理層專業(yè)水平和質(zhì)量，來實現(xiàn)降低不實信息帶來信息審計風(fēng)險的目的。而這一過程不單單需要國有企業(yè)和主管機關(guān)的協(xié)調(diào)來實現(xiàn)，還需要對行業(yè)指標(biāo)進(jìn)行參考和涉及國計民生的業(yè)務(wù)進(jìn)行全面衡量。

首先，監(jiān)督管理作為審計流程中必不可少的內(nèi)容，主要分為內(nèi)部審計監(jiān)督和外部審計監(jiān)督。當(dāng)前，我國國資委管理體系下的國有企業(yè)一般都建立有配套的內(nèi)部審計制度，通過執(zhí)行相應(yīng)內(nèi)部審計制度可以在內(nèi)部審計監(jiān)管方面降低審計的風(fēng)險。而內(nèi)部審計制度的不斷完善對于提升內(nèi)部審計效率具有重要意義。其次，在外部審計監(jiān)督方面，承擔(dān)國有企業(yè)外部審計工作的第三方機構(gòu)在進(jìn)行審計操作之前就需要考慮到國有企業(yè)管理層可能因為徇私舞弊而造成的財務(wù)報表失真的情況，并且需要對其產(chǎn)生的相應(yīng)風(fēng)險進(jìn)行合理有效評估。對以前年度審計事項、企業(yè)近年來的財務(wù)經(jīng)營狀況、行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行宏觀把握，對被審計的國資委管理下的國有企業(yè)的基本情況有初步了解。除此之外，監(jiān)督和風(fēng)險控制還可以表現(xiàn)在對國有企業(yè)內(nèi)部從管理層到生產(chǎn)線的全面走訪和調(diào)查，并對企業(yè)內(nèi)部組織架構(gòu)、內(nèi)部控制制度的合理性、內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況進(jìn)行詳細(xì)了解。從重點項目入手，對于國資委旗下的國有企業(yè)需要重點關(guān)注資產(chǎn)使用效率、資金保值升值的能力，確保國有資產(chǎn)的安全性，避免審計信息風(fēng)險的擴散。

四、結(jié)束語

隨著國有企業(yè)改革進(jìn)入深水區(qū)，國資委必須充分發(fā)揮國有企業(yè)出資人的角色，以更加專業(yè)的思路引領(lǐng)旗下的國有企業(yè)必然開展更加專業(yè)、更具審計精神的審計管理和評價，在這種情況下國資委管理體系中的國有企業(yè)需要逐步提升審計合規(guī)性、完善國有企業(yè)的監(jiān)管制度和體系，并加強風(fēng)險控制和監(jiān)督管理，降低國有企業(yè)的審計風(fēng)險，實現(xiàn)國有企業(yè)的平穩(wěn)過渡和穩(wěn)健前行，為我國經(jīng)濟建設(shè)提供有力保障，這個任務(wù)是十分重要的，說簡單一點，任重道遠(yuǎn)，我們必須下大力氣，抓緊抓好抓落實，腳踏實地做好國有企業(yè)的審計工作，為國有企業(yè)的健康發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量。

（作者單位：重慶市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會）

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（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）