新常態(tài)下加強財政監(jiān)督的若干思考
——基于上海市青浦區(qū)財政監(jiān)督實踐經(jīng)驗

●馬銘 丁愛云 沈麗琴 姚靜峰 李媛

新常態(tài)下加強財政監(jiān)督的若干思考
——基于上海市青浦區(qū)財政監(jiān)督實踐經(jīng)驗

●馬銘 丁愛云 沈麗琴 姚靜峰 李媛

財政監(jiān)督作為公共財政的重要職能，對保證國家財政經(jīng)濟制度強有力執(zhí)行、社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展、國民收入分配合理發(fā)揮著重要作用。本文基于對青浦區(qū)財政監(jiān)督實踐經(jīng)驗的梳理，分析了新常態(tài)下財政監(jiān)督面臨的挑戰(zhàn)，反思當(dāng)前財政監(jiān)督管理存在的短板，并有針對性地提出相應(yīng)的建議措施。

財政監(jiān)督 新常態(tài) 結(jié)果應(yīng)用 信息公開

近年來，我國經(jīng)濟運行進入新常態(tài)，經(jīng)濟增長速度放緩，從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，財政監(jiān)督作為公共財政的重要職能，對保證國家財政經(jīng)濟制度強有力執(zhí)行、社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展、國民收入分配合理發(fā)揮著重要作用。新修訂《預(yù)算法》的實施，意味著我國各級政府的財政收支管理已經(jīng)納入規(guī)范化、制度化和法治化建設(shè)的軌道，依法管理和監(jiān)督所有財政收支將成為一種新常態(tài)。在新常態(tài)下，如何做好財政監(jiān)督工作，如何更好地發(fā)揮它在財政管理中推進科學(xué)理財、維護財經(jīng)紀(jì)律的作用，需要深入思考。

本文基于對上海市青浦區(qū)財政監(jiān)督實踐經(jīng)驗的梳理，反思當(dāng)前財政監(jiān)督管理存在的短板，并有針對性地提出相應(yīng)的建議措施，為改進財政監(jiān)督方式、健全財政監(jiān)督機制、深化財政監(jiān)督改革助力。

一、新常態(tài)下財政監(jiān)督面臨的挑戰(zhàn)

在財政新常態(tài)的背景下，隨著財政體制機制的不斷深化改革，財政監(jiān)督的內(nèi)涵外延不斷優(yōu)化完善，對財政監(jiān)督工作提出了新的要求。

（一）財政監(jiān)督內(nèi)涵進一步深化

自上世紀(jì)90年代以來，財政監(jiān)督基本形成以強化財政管理和服務(wù)財政改革為核心的全過程財政監(jiān)督機制，成為經(jīng)濟運行監(jiān)督體系的重要組成部分。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“建立現(xiàn)代財政制度”的改革目標(biāo)，并將財政監(jiān)督體制機制改革作為財政總體改革的重要內(nèi)容納入頂層設(shè)計之中。2015年的全國財政工作會議明確提出“以確保財政支出安全、規(guī)范、高效使用為目標(biāo)，強化財政監(jiān)督部門的監(jiān)督與制衡，找到一個合適的節(jié)點將財政監(jiān)督嵌入預(yù)算編制和執(zhí)行過程，并加以制度化”的工作要求，因此，財政監(jiān)督作為財政管理預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績效和公開“五位一體”的重要環(huán)節(jié)，監(jiān)督的內(nèi)涵進一步深化，需圍繞現(xiàn)代財政制度建設(shè)方向，緊跟財政體制機制改革的步伐，確立財政監(jiān)督改革發(fā)展目標(biāo)，深化“全過程監(jiān)督”工作機制，不斷提高財政監(jiān)督的質(zhì)量和效益。

（二）財政監(jiān)督外延進一步擴展

新《預(yù)算法》要求實施全口徑預(yù)算管理，將政府全部收支納入預(yù)算監(jiān)管并編制四類預(yù)算。其中，政府性基金預(yù)算、國資經(jīng)營預(yù)算和社保基金預(yù)算的管理特性與一般公共預(yù)算有較大不同，給財政監(jiān)督工作帶來一定的挑戰(zhàn)?？梢?，隨著財政體制機制的改革，財政監(jiān)督由傳統(tǒng)的收入、支出、會計、內(nèi)部監(jiān)督逐步外延，覆蓋了全部政府收支和由政府管理的社會保障收支，也就是要對政府全部收支活動進行監(jiān)督。此外，內(nèi)部控制、信息公開等均納入了財政監(jiān)督管理的范疇。因此，財政監(jiān)督外延的不斷擴大，對監(jiān)督工作提出了更高的要求。

（三）財政監(jiān)督模式方法要求進一步提高

《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》提出，要“改進預(yù)算管理和控制，建立跨年度預(yù)算平衡機制；加強財政收入管理，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策；優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加強結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理；加強預(yù)算執(zhí)行管理，提高財政支出績效；規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財政風(fēng)險；規(guī)范理財行為，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律”，這需要財政監(jiān)督不斷創(chuàng)新工作模式及方法適應(yīng)和滿足財政管理改革的要求。財政監(jiān)督工作是圍繞預(yù)算管理而開展的，預(yù)算改革的內(nèi)容及要求（中期財務(wù)規(guī)劃、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理及預(yù)算績效管理等）是監(jiān)督工作的新對象、新內(nèi)容。因此，需要財政監(jiān)督工作創(chuàng)新思路、創(chuàng)新方法，適應(yīng)財政改革新方向。

二、新常態(tài)下青浦區(qū)加強財政監(jiān)督的實踐經(jīng)驗

近幾年，上海市青浦區(qū)以加強和完善財政管理為中心，以服務(wù)財政改革和規(guī)范財經(jīng)秩序為重點，立足實際，以“監(jiān)督就是管理，管理必須監(jiān)督”為基本理念，著力推進財政監(jiān)督機制建設(shè)，為嚴(yán)格青浦區(qū)財經(jīng)秩序，保障各項財政政策有效落實起到了積極的推動作用。

（一）多種方式，有序開展綜合財政監(jiān)督

以“多方式、全方位”為切入點，對預(yù)算部門開展三年一輪的綜合財政監(jiān)督。自2016年起，第二輪監(jiān)督嘗試以條塊結(jié)合、以條為主的部門系統(tǒng)性監(jiān)督。通過借力第三方機構(gòu)，加強查前培訓(xùn)，重點對預(yù)算編制的科學(xué)性規(guī)范性和合理性、支出執(zhí)行的合規(guī)性和有效性、決算的準(zhǔn)確性等方面進行監(jiān)督，不斷強化預(yù)算編制和執(zhí)行監(jiān)督力度，為提高財政監(jiān)督質(zhì)量，擴大監(jiān)督范圍奠定了基礎(chǔ)。

一是建立綜合財政監(jiān)督機制。實施由財政主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)重點抓，財政監(jiān)督科牽頭組織，所有業(yè)務(wù)科室共同參與，實行組長負(fù)責(zé)制，對預(yù)算單位開展綜合監(jiān)督檢查。通過部署培訓(xùn)、查前準(zhǔn)備、進點檢查、集中審理、反饋整改等措施，較好地發(fā)揮了財政監(jiān)督在規(guī)范行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動中的職責(zé)作用。

二是創(chuàng)新監(jiān)督模式，借力第三方機構(gòu)，擴大監(jiān)督范圍。為緩解監(jiān)督范圍不斷擴大和監(jiān)督力量不足的矛盾，區(qū)財政通過政府購買服務(wù)的方式，借助社會力量，提高財政監(jiān)督工作效率。

三是加強查前培訓(xùn)，提升監(jiān)督人員工作水平。組織檢查組成員及服務(wù)機構(gòu)進行查前業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對相關(guān)檢查文件依據(jù)、政策等進行解釋輔導(dǎo)，對報告質(zhì)量、檢查流程、相關(guān)注意事項等進行說明指導(dǎo)。

四是明確工作要求注重檢查質(zhì)量和實效。明確檢查時間節(jié)點，要求各檢查組遵守檢查紀(jì)律依法規(guī)范開展檢查，并加強學(xué)習(xí)溝通確保檢查工作質(zhì)量和實效。

（二）重點監(jiān)管，關(guān)注專項資金風(fēng)險防范

專項監(jiān)督檢查是監(jiān)督工作的重點，由于專項資金涉及的項目數(shù)量較多，支出數(shù)額較大，資金使用效率難以預(yù)估，如何加強專項資金監(jiān)管，提高監(jiān)管質(zhì)量成為難題。青浦區(qū)除了做好傳統(tǒng)的專項監(jiān)督項目外，2016年，根據(jù)工作要求和檢查內(nèi)容，形成了一套“自查與檢查相結(jié)合”的上下聯(lián)動監(jiān)督模式，不斷加強專項資金風(fēng)險防范管理。

一是開展專題研究。組織相關(guān)部門開展多方討論，集思廣益。區(qū)財政召集相關(guān)主管部門進行業(yè)務(wù)討論，商討專項資金檢查的時間節(jié)點、內(nèi)容、要求、范圍等。

二是開展自查。統(tǒng)一實施自查制度，街鎮(zhèn)全面自查存在的問題。財政牽頭組織各街鎮(zhèn)對專項資金使用過程中可能出現(xiàn)的問題進行檢查，通過統(tǒng)一設(shè)計表格，提出要求，專門部署各街鎮(zhèn)開展專項資金自查自糾工作。

三是重點抽查。選定重點專項資金，組織力量進行實賬檢查。以“統(tǒng)籌分工、各負(fù)其責(zé)”為原則，制定了“分層實施、分步開展”的實施方案，組織相關(guān)主管部門業(yè)務(wù)骨干組成檢查組，重點抽查街鎮(zhèn)的專項資金使用管理情況。

四是全面總結(jié)。在自查和抽查的基礎(chǔ)上，重視結(jié)果應(yīng)用和長效管理。通過匯總街鎮(zhèn)自查情況，總結(jié)重點抽查問題，反思日常管理中的短板、不足，實施長效管理。區(qū)財政及時將檢查情況在全區(qū)范圍內(nèi)進行通報，要求相關(guān)單位認(rèn)真對照、嚴(yán)格整改，有效擴大檢查成效，并形成檢查報告供領(lǐng)導(dǎo)決策參考。通過強化專項資金監(jiān)督檢查，掌握資金的實際使用情況，規(guī)范資金撥付、使用、管理的程序，發(fā)現(xiàn)和糾正資金使用中的突出問題，確保專項資金科學(xué)、合理使用。

（三）常態(tài)監(jiān)管，規(guī)范公務(wù)經(jīng)費支出行為

為深入貫徹落實《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》等文件精神，青浦區(qū)不斷強化全區(qū)監(jiān)督檢查工作，規(guī)范全區(qū)公務(wù)經(jīng)費支出行為，督促各單位嚴(yán)格遵循中央“八項規(guī)定”精神，自覺規(guī)范公務(wù)支出和經(jīng)費管理。

一是著力加強日常動態(tài)監(jiān)管。定期對全區(qū)各單位的“三公”經(jīng)費、會議費、差旅費、培訓(xùn)費等執(zhí)行情況進行匯總分析，動態(tài)監(jiān)管全區(qū)公用經(jīng)費執(zhí)行情況。

二是大力規(guī)范經(jīng)費支出行為。通過會議、培訓(xùn)和上門指導(dǎo)等方式，強化各部門嚴(yán)格執(zhí)行國家、市和區(qū)相關(guān)部門關(guān)于各項業(yè)務(wù)經(jīng)費開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，嚴(yán)格審核和規(guī)范各項業(yè)務(wù)經(jīng)費支出，嚴(yán)禁列支超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)以及與相關(guān)公務(wù)活動無關(guān)的費用。

三是合力實施各項監(jiān)督檢查。通過加強多部門聯(lián)動，多方位監(jiān)督檢查，不斷促進各部門業(yè)務(wù)經(jīng)費規(guī)范使用。由財政等部門派出業(yè)務(wù)骨干參加相關(guān)檢查小組，參與區(qū)紀(jì)委牽頭組織的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制貫徹落實情況檢查，擬定黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制財經(jīng)紀(jì)律檢查實施方案，形成財經(jīng)紀(jì)律檢查報告。配合區(qū)委辦開展貫徹執(zhí)行中央“八項規(guī)定”精神等專項督查。

（四）周密部署，著重會計監(jiān)督行業(yè)檢查

根據(jù)上海市財政局統(tǒng)一工作部署開展監(jiān)督檢查相關(guān)工作，根據(jù)年度檢查重點選取行業(yè)龍頭企業(yè)及行政事業(yè)單位開展會計監(jiān)督檢查。首先是高配人員。抽調(diào)財政部門業(yè)務(wù)骨干，同時聘請會計師事務(wù)所專業(yè)人員，組成會計監(jiān)督檢查工作組，實行組長負(fù)責(zé)制。其次是鎖定重點。檢查主要關(guān)注企業(yè)和行政事業(yè)單位會計準(zhǔn)則執(zhí)行情況、財政政策資金使用情況、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度落實情況和部門預(yù)決算執(zhí)行情況等。再次是公示公告。查前，及時在財政網(wǎng)站上公示被查單位名單、檢查目的、檢查內(nèi)容和重點及舉報聯(lián)系電話；查后，對外公告檢查總體情況、發(fā)現(xiàn)的主要問題以及處理處罰等情況，以進一步擴大會計監(jiān)督的社會影響。

（五）防范風(fēng)險，規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督工作

建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，加強內(nèi)部監(jiān)督工作，有助于減少資金使用風(fēng)險，提高資金使用效果。

一是制定內(nèi)控規(guī)范。通過摸底調(diào)研征詢意見，結(jié)合青浦區(qū)實際情況，形成《青浦區(qū)財政局內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），明確工作要求，不斷加強財政內(nèi)部控制管理，進一步健全完善風(fēng)險防控機制建設(shè)。

二是實施監(jiān)督檢查。按照每年度工作計劃，對區(qū)財政局系統(tǒng)年度財政財務(wù)收支及其他經(jīng)濟運行情況進行內(nèi)部審計監(jiān)督，提出改進意見和建議，有效提升財政內(nèi)部管理水平和防范風(fēng)險的能力。

三是注重落實整改。對檢查出的問題及時反饋，并督促落實整改，要求在規(guī)定時間內(nèi)制定整改方案，認(rèn)真落實整改，同時將整改結(jié)果報送內(nèi)審工作組。

四是建立長效機制。將內(nèi)審監(jiān)督工作與財政日常管理結(jié)合、與預(yù)算績效管理結(jié)合、與財政監(jiān)督結(jié)合等，根據(jù)《內(nèi)部審計工作制度》要求加強內(nèi)審監(jiān)督，不斷促進財政部門加強財務(wù)管理、風(fēng)險管理及內(nèi)部控制等。

（六）齊心協(xié)力，推進鎮(zhèn)級財政監(jiān)督工作

區(qū)財政局大力推進鎮(zhèn)級財政監(jiān)督工作，對鎮(zhèn)級開展的財政監(jiān)督工作進行指導(dǎo)與考核，梳理鎮(zhèn)級財政管理中存在的風(fēng)險點和薄弱環(huán)節(jié)，不斷提升鎮(zhèn)級財政管理水平。

一是提出監(jiān)督工作要求。區(qū)財政局每年初要求各鎮(zhèn)選擇部分預(yù)算單位圍繞預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財務(wù)管理等情況有重點地擬定監(jiān)督檢查方案開展綜合財政監(jiān)督；選擇部分項目圍繞當(dāng)前財政管理改革的熱點、重點問題開展專項監(jiān)督，加大檢查和分析力度，揭示政策制定執(zhí)行以及專項資金使用管理方面存在的問題，促進政策執(zhí)行規(guī)范有效，資金使用安全合規(guī)。

二是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)。組織各鎮(zhèn)財政所所長及財政監(jiān)督崗位人員，就財政監(jiān)督法律法規(guī)解讀、監(jiān)督流程、檢查方案、檢查方法等進行實務(wù)技能培訓(xùn)。

三是年末績效考核。將財政監(jiān)督工作列入?yún)^(qū)財政局對街鎮(zhèn)財政所的年末績效考核，不斷提升監(jiān)督工作質(zhì)量。

綜上所述，青浦區(qū)以綜合監(jiān)督為切入點，創(chuàng)新監(jiān)督模式，通過抓質(zhì)量、突重點、落責(zé)任、重合力，進一步適應(yīng)內(nèi)涵外延不斷升級的財政監(jiān)督新要求。

三、當(dāng)前財政監(jiān)督面臨的主要問題

在新常態(tài)的背景下，隨著財政體制機制的改革，積累了一定的經(jīng)驗和做法，但同時也面臨著諸多問題。

（一）監(jiān)督檢查結(jié)果應(yīng)用有待提高

長期以來，被監(jiān)督對象對財政監(jiān)督工作不夠重視，加之缺乏完善的結(jié)果應(yīng)用反饋機制，較難對各部門財政監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用情況進行后續(xù)監(jiān)督，導(dǎo)致部分單位對財政監(jiān)督整改報告不夠重視，對財政監(jiān)督檢查結(jié)果應(yīng)用比較隨意，各項改進措施未能得到有效落實，財政監(jiān)督檢查結(jié)果得不到全面有效應(yīng)用，對推動被檢查單位的財政財務(wù)管理工作所起到的作用尚待加強。

（二）財政監(jiān)督信息化建設(shè)落后

財政監(jiān)督工作點多面廣，而財政專職監(jiān)督隊伍力量薄弱，尤其在進入經(jīng)濟新常態(tài)后，財政監(jiān)督工作面臨著更多的挑戰(zhàn)，亟需信息系統(tǒng)強有力的支持。然而目前尚未建立完備的財政監(jiān)督系統(tǒng)，財政監(jiān)督信息化建設(shè)比較滯后，信息渠道不暢通，信息更新不及時，監(jiān)督部門無法通過信息平臺全面快速掌握被監(jiān)督對象資料，影響了財政監(jiān)督的及時性和有效性。

（三）財政監(jiān)督信息公開不到位

目前財政監(jiān)督檢查的結(jié)果和處理情況基本都是內(nèi)部通報，剛性不強，透明度不夠，尤其是對涉及大量財政資金的專項檢查。這不僅導(dǎo)致公眾缺乏對財政監(jiān)督的認(rèn)識，無法參與財政資金和項目的監(jiān)管，而且公開力度不足導(dǎo)致財政監(jiān)督對其他被監(jiān)管對象無法起到警示作用，這也是造成各單位長期對財政監(jiān)督重視不夠，財政監(jiān)督結(jié)果沒有被充分利用的重要原因。

四、新常態(tài)下深化財政監(jiān)督發(fā)展的建議

第一，加強結(jié)果應(yīng)用，促進財政內(nèi)部管理水平提升。財政部門應(yīng)積極加強與相關(guān)部門的溝通，以多種形式如培訓(xùn)、座談、走訪及參與等，提高相關(guān)部門對財政監(jiān)督工作重要性的認(rèn)識。同時完善結(jié)果應(yīng)用反饋機制，對整改落實內(nèi)容、整改時限、整改程序等做出明確規(guī)定；加大檢查反饋整改力度，定期督促、跟蹤回訪，通過督促整改落實，總結(jié)分析檢查中存在的問題與經(jīng)驗，幫助被查單位完善制度，進一步提高財政監(jiān)督的權(quán)威性與影響力。

第二，提升管理效率，建設(shè)財政監(jiān)督信息化平臺?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，信息技術(shù)代表著高效，財政監(jiān)督信息化對于財政監(jiān)督工作的開展具有重要的推動作用，通過財政信息和數(shù)據(jù)的搜集和利用，加強監(jiān)督信息共享，便于全過程追蹤財政資金的流向和使用情況，改變財政監(jiān)督信息更新不及時、監(jiān)管不到位、覆蓋不全面的局面，同時也能使財政監(jiān)督工作人員從繁重的手工操作和低效監(jiān)督檢查中解脫出來，節(jié)省人力和物力，提高財政監(jiān)督效率。一是搭建財政監(jiān)督信息化系統(tǒng)，按照財政資金不同屬性構(gòu)建監(jiān)督模塊，將監(jiān)督方法、監(jiān)督重點、監(jiān)督程序信息化，形成線上監(jiān)督和線下核查相結(jié)合的監(jiān)督模式。二是銜接其他財政管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，推進財政監(jiān)督工作。

第三，建立聯(lián)席會議和信息通報制度，實現(xiàn)監(jiān)管信息共享互用。一是建立聯(lián)席會議制度，財政、審計、稅務(wù)、監(jiān)察等部門定期或不定期舉辦聯(lián)席會議，實行檢查信息通報制度，對檢查信息共享。同時，可以出臺相關(guān)管理辦法，使財政局、稅務(wù)局、審計局等對會計人員在會計核算、稅務(wù)核算、會計監(jiān)管等方面信息情況實現(xiàn)共享，加大對會計信息質(zhì)量監(jiān)督檢查的力度。二是實施財政專項資金實時在線聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督管理，通過設(shè)置系統(tǒng)權(quán)限，將有關(guān)數(shù)據(jù)信息端口開放給財政、審計、監(jiān)察、業(yè)務(wù)主管等部門，使有關(guān)部門能隨時跟進監(jiān)控專項資金情況，及時發(fā)現(xiàn)疑點，對財政專項資金進行多部門共同監(jiān)管。

第四，發(fā)展上下聯(lián)動工作格局，形成監(jiān)管合力。一是采取上下聯(lián)動，內(nèi)外聯(lián)合以及積極動員社會監(jiān)督等方式，調(diào)動各方監(jiān)督力量，形成齊抓共管格局。積極協(xié)調(diào)各相關(guān)部門，通過實地調(diào)研取證、交流座談等方式，主動了解和聽取有關(guān)部門介紹，積極爭取業(yè)務(wù)主管部門配合。二是著重發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)作用，各級財政監(jiān)督機構(gòu)共同參與形成合力，形成重大檢查一盤棋格局，充分發(fā)揮監(jiān)督職能。

第五，加大信息公開力度。完善信息公開機制。增強財政監(jiān)督成果公開力度，向社會及時、全面地公開財政監(jiān)督結(jié)果也是財政監(jiān)督的職責(zé)所在。社會監(jiān)督是財政監(jiān)督的有力補充，通過網(wǎng)絡(luò)、報紙、雜志等媒介向社會公開財政監(jiān)督信息，一方面，可以促進民眾關(guān)注和監(jiān)督財政行為，敦促財政監(jiān)督部門切實履行監(jiān)督職責(zé)，提升財政監(jiān)督水平；另一方面，在媒體上對嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)的單位進行公開曝光，可以起到威懾作用，督促相關(guān)單位重視財政監(jiān)督工作，自覺遵守各項財經(jīng)法規(guī)。

（作者單位：上海市青浦區(qū)財政局）

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