深化國有企業(yè)改革政策體系剖析

尚啟君（國務(wù)院國資委信息中心，北京100011）

深化國有企業(yè)改革政策體系剖析

尚啟君（國務(wù)院國資委信息中心，北京100011）

改革國有企業(yè)、是要使其最終成為真正的獨(dú)立市場主體。員工持股、剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題等方式都有益于增強(qiáng)企業(yè)活力。同時(shí)，建立和完善國有資產(chǎn)出資人代表制度，以管資本為主推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，更是優(yōu)化國有資本布局、提高國有資本配置和運(yùn)營效率的重要舉措。

深化國有企業(yè)改革,圍繞實(shí)現(xiàn)三大目標(biāo)，增強(qiáng)國有企業(yè)活力，提高國有資本效率，防止國有資產(chǎn)流失。實(shí)現(xiàn)目標(biāo)需要政策支撐。2015年8月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“中發(fā)〔2015〕22號文”）公布以來，以全面深化改革為基本遵循，國務(wù)院以及國務(wù)院有關(guān)部門、地方人民政府，陸續(xù)出臺了深化國有企業(yè)改革的一系列政策文件，國有企業(yè)改革“1+N”政策體系基本形成，國有企業(yè)改革從頂層設(shè)計(jì)到操作細(xì)則基本具備。深化國有企業(yè)改革政策體系以推進(jìn)國有企業(yè)功能界定與分類為基礎(chǔ)，聚焦于完善現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制、強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)督。

1 推進(jìn)國有企業(yè)功能界定與分類

黨的十八屆三中全會明確指出，公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)?；谶@一論斷，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，必然要求國有資本集中在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈和國計(jì)民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，具有核心競爭力的優(yōu)勢企業(yè)。這也是國有企業(yè)與其他所有制企業(yè)的最大區(qū)別，國有企業(yè)的國有屬性要求其承擔(dān)著特殊的功能。這種情況下，國有企業(yè)功能界定與分類就成為深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，也是因企施策推進(jìn)改革的基本前提，對完善現(xiàn)代企業(yè)制度、優(yōu)化國有資本布局、加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管具有重要的基礎(chǔ)性作用。

2015年12月，國務(wù)院國資委、財(cái)政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》（國資發(fā)研究〔2015〕170號）。文件包括劃分類別、分類施策、組織實(shí)施等三部分，要求對國有企業(yè)分類推進(jìn)改革、分類促進(jìn)發(fā)展、分類實(shí)施監(jiān)管、分類定責(zé)考核。

為加強(qiáng)和改進(jìn)對中央企業(yè)的分類考核，提高考核的科學(xué)性、有效性，2016年8月，國務(wù)院國資委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善中央企業(yè)功能分類考核的實(shí)施方案》（國資發(fā)綜合〔2016〕252號），明確了不同類型國有企業(yè)的經(jīng)營責(zé)任，按照企業(yè)的功能和業(yè)務(wù)特點(diǎn)確定了差異化的考核導(dǎo)向和內(nèi)容。

2016年，地方國資委普遍以分類作為推進(jìn)國有企業(yè)改革的切入點(diǎn)，并出臺了實(shí)施辦法。各地在落實(shí)國有企業(yè)分類改革時(shí)基本在商業(yè)類和公益類兩個(gè)類別的基礎(chǔ)上結(jié)合地方特點(diǎn)而略有不同。例如，上海、北京、甘肅、湖北將國有企業(yè)分為競爭類、功能類和公共服務(wù)類三種。有的省份則在兩類的基礎(chǔ)上細(xì)分，如山東、黑龍江將國有企業(yè)分為商業(yè)類、公益類，其中商業(yè)類又再分為商業(yè)一類、商業(yè)二類。在分類的基礎(chǔ)上各省市都出臺了配套的改革方案和管理辦法。

2 完善現(xiàn)代企業(yè)制度，增強(qiáng)國有企業(yè)活力

改革國有企業(yè)，要最終使之真正成為依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場主體，真正建立優(yōu)勝劣汰、經(jīng)營自主靈活、內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的市場化機(jī)制。為此，必須推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)；必須加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題，為國有企業(yè)公平參與市場競爭創(chuàng)造條件。

2.1 國有企業(yè)混合所有制改革

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)在要求。1997年，黨的十五大首次確立了我國社會主義初級階段公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。1999年，黨的十五屆四中全會提出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。中發(fā)〔2015〕22號文明確提出，推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，推動(dòng)國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。這就界定了混合所有制不僅是一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，更是國有企業(yè)改革方式，國有企業(yè)是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的主體。2016年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，混合所有制改革是國企改革的重要突破口。

中發(fā)〔2015〕22號文的第一個(gè)配套文件，是2015年9月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》（國發(fā)〔2015〕54號）。該文件包括八個(gè)部分，分別為總體要求、分類推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革、分層推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革、鼓勵(lì)各類資本參與國有企業(yè)混合所有制改革、建立健全混合所有制企業(yè)治理機(jī)制、建立依法合規(guī)的操作規(guī)則、營造國有企業(yè)混合所有制改革的良好環(huán)境、組織實(shí)施等。

員工持股是國有企業(yè)混合所有制改革的途徑之一。為激發(fā)員工參與企業(yè)發(fā)展的積極性，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體，中發(fā)〔2015〕22號文要求探索實(shí)行混合所有制企業(yè)員工持股。2016年8月，國務(wù)院國資委、財(cái)政部、證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》（國資發(fā)改革〔2016〕133號）。文件包括六個(gè)部分，分別為試點(diǎn)原則、試點(diǎn)企業(yè)條件、企業(yè)員工入股、企業(yè)員工股權(quán)管理、試點(diǎn)工作實(shí)施、組織領(lǐng)導(dǎo)等。文件要求，參與持股人員應(yīng)為在關(guān)鍵崗位工作并對公司經(jīng)營業(yè)績和持續(xù)發(fā)展有直接或較大影響的科研人員、經(jīng)營管理人員和業(yè)務(wù)骨干，且與本公司簽訂了勞動(dòng)合同；員工持股總量原則上不高于公司總股本的30%，單一員工持股比例原則上不高于公司總股本的1%；實(shí)施員工持股后，應(yīng)保證國有股東控股地位，且其持股比例不得低于公司總股本的34%；實(shí)施員工持股，應(yīng)設(shè)定不少于36個(gè)月的鎖定期。

2016年，東航集團(tuán)、聯(lián)通集團(tuán)、南方電網(wǎng)、哈電集團(tuán)、中國核建、中國船舶等6家中央企業(yè)被列入首批國有企業(yè)混合所有制改革試點(diǎn)。今年的政府工作報(bào)告提出，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等七個(gè)由國有資本控制的領(lǐng)域，深化混合所有制改革要邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

國務(wù)院國資委已確定10家中央企業(yè)子公司開展員工持股試點(diǎn)，北京、上海、陜西、湖南、湖北、四川、山東等近20個(gè)省市也明確要推進(jìn)地方國企員工持股試點(diǎn)，北京、上海已相繼出臺了關(guān)于員工持股的實(shí)施辦法和方案。浙江省確定的首批國有控股混合所有制企業(yè)員工持股試點(diǎn)共有5家，類型包含省屬國企、地方國企、上市公司等。

2.2 剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題

剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題是深化國有企業(yè)改革的重要基礎(chǔ)。盡管減輕企業(yè)社會負(fù)擔(dān)伴隨著國有企業(yè)改革過程，國有企業(yè)仍承擔(dān)著大量非企業(yè)職能。2016年7月，全國國有企業(yè)“三供一業(yè)”分離移交工作視頻會議提供的信息顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各級國資委監(jiān)管企業(yè)辦社會職能機(jī)構(gòu)約1.66萬個(gè)，其中職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”（具體指國有企業(yè)職工家屬區(qū)供水、供電、供熱<供氣>及物業(yè)管理）管理機(jī)構(gòu)約4900個(gè)，國有企業(yè)因辦社會職能每年需承擔(dān)費(fèi)用1400多億元，相當(dāng)于2015年全國國有及國有控股企業(yè)利潤總額的6%，這嚴(yán)重削弱了國有企業(yè)的市場競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。

2016年3月，國務(wù)院印發(fā)《加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題工作方案》（國發(fā)〔2016〕19號）。文件提出，力爭到2020 年基本完成剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題。具體包括五方面工作：國有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交，剝離國有企業(yè)辦醫(yī)療、教育等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，對國有企業(yè)退休人員實(shí)行社會化管理，推進(jìn)廠辦大集體改革，集中解決少數(shù)國有大中型困難企業(yè)問題。

2016年6月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國務(wù)院國資委、財(cái)政部關(guān)于國有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交工作指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2016〕45號）。文件要求，2016年開始，在全國全面推進(jìn)國有企業(yè)（含中央企業(yè)和地方國有企業(yè)）職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交工作；2019年起國有企業(yè)不再以任何方式為職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。

按照中央的部署和要求，2017年，5個(gè)城市開展退休人員社會化管理試點(diǎn)并要取得重點(diǎn)突破，“三供一業(yè)”完成分離移交或簽訂正式協(xié)議、框架協(xié)議的要達(dá)到70%，企業(yè)辦市政社區(qū)管理等職能分離移交和消防機(jī)構(gòu)分類處理要基本完成，企業(yè)辦教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)深化改革要取得積極進(jìn)展。

3 完善國有資產(chǎn)管理體制，提高國有資本效率

建立和完善國有資產(chǎn)出資人代表制度，以管資本為主推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，是優(yōu)化國有資本布局、提高國有資本配置和運(yùn)營效率的重要舉措。

2015年10月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（國發(fā)〔2015〕63號）。該文件包括五個(gè)部分，分別為總體要求、推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變、改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制、提高國有資本配置和運(yùn)營效率、協(xié)同推進(jìn)相關(guān)配套改革等。文件要求準(zhǔn)確把握國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位，進(jìn)一步明確國有資產(chǎn)監(jiān)管重點(diǎn)，推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，改進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管方式和手段；改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司，明確國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有資本投資、運(yùn)營公司關(guān)系，界定國有資本投資、運(yùn)營公司與所出資企業(yè)關(guān)系；建立國有資本布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)制，推進(jìn)國有資本優(yōu)化重組，建立健全國有資本收益管理制度等。

2016年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推動(dòng)中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2016〕56號）。文件提出，到2020年，中央企業(yè)戰(zhàn)略定位更加準(zhǔn)確，功能作用有效發(fā)揮，形成一批具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的世界一流跨國公司；對于中央企業(yè)，要鞏固加強(qiáng)一批，創(chuàng)新發(fā)展一批，重組整合一批，清理退出一批。

為了實(shí)現(xiàn)以管資本為主推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，2016年，國務(wù)院國資委專門制訂了職能轉(zhuǎn)變方案，對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整，突出聚焦管好資本投向、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全，大力加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管。10家中央企業(yè)先后開展了國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)，各省完成改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司52家。中國建材與中材集團(tuán)、寶鋼與武鋼等5對10家中央企業(yè)重組，中央企業(yè)戶數(shù)減少到102家，企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)整合和專業(yè)化重組力度加大，成立了中國航發(fā)集團(tuán)。中央企業(yè)壓減法人單位2730戶，減虧43.9億元，減少管理費(fèi)用49.1億元，專項(xiàng)處置、治理“僵尸企業(yè)”和特困企業(yè)398戶。

2017年1月，為推動(dòng)中央企業(yè)規(guī)范投資管理，優(yōu)化國有資本布局和結(jié)構(gòu)，更好地落實(shí)國有資本保值增值責(zé)任，國務(wù)院國資委印發(fā)了《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》（國資委第34號令）；為加強(qiáng)中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理，推動(dòng)中央企業(yè)提升國際化經(jīng)營水平，國務(wù)院國資委印發(fā)《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》（國資委第35號令）。

4 強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失

我國企業(yè)國有資產(chǎn)是全體人民的共同財(cái)富。保障國有資產(chǎn)安全、防止國有資產(chǎn)流失，是全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求和重要保證。

2015年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》（國辦發(fā)〔2015〕79號）。文件包括六部分，分別為總體要求、著力強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、切實(shí)加強(qiáng)企業(yè)外部監(jiān)督、實(shí)施信息公開加強(qiáng)社會監(jiān)督、強(qiáng)化國有資產(chǎn)損失和監(jiān)督工作責(zé)任追究、加強(qiáng)監(jiān)督制度和能力建設(shè)。文件要求，以國有資產(chǎn)保值增值、防止流失為目標(biāo)，加快形成全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系。

與國辦發(fā)〔2015〕79號文相配套，2016年6月，國資委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國資委、財(cái)政部第32號令）；2016年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》（國辦發(fā)〔2016〕63號）；2017年1月，國資委印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央企業(yè)信息公開的指導(dǎo)意見》（國資發(fā)〔2016〕315號）；2017年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計(jì)監(jiān)督的若干意見》。這些文件都旨在完善國有資產(chǎn)監(jiān)督體系。2016年，國務(wù)院國資委專門新設(shè)3個(gè)監(jiān)督局，打造監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)決策、協(xié)調(diào)處置、監(jiān)督報(bào)告“三個(gè)平臺”。大部分省級國資委建立了內(nèi)部監(jiān)督工作協(xié)調(diào)機(jī)制，監(jiān)督協(xié)同切實(shí)加強(qiáng)，監(jiān)督合力逐步形成。

深化國有企業(yè)改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程?！?+N”政策體系的落地生根，必將顯著增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、國際競爭力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力，為我國經(jīng)濟(jì)在新常態(tài)下保持中高速增長和邁向中高端水平作出積極貢獻(xiàn)。