杭州市旅游目的地監(jiān)管的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策?

◎ 侶傳振

為進(jìn)一步適應(yīng)旅游業(yè)快速發(fā)展的需要，對(duì)接杭州市旅游業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，加快 “東方休閑之都，生活品質(zhì)之城”建設(shè)，近年來，杭州市以常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法為載體，實(shí)行全方位、常態(tài)化的旅游市場監(jiān)管，不斷優(yōu)化旅游目的地監(jiān)管秩序，實(shí)現(xiàn)了旅游目的地監(jiān)管從突擊整治到常態(tài)治理、從單打獨(dú)斗到集團(tuán)聯(lián)打、從被動(dòng)應(yīng)付到主動(dòng)出擊的三大轉(zhuǎn)變，產(chǎn)生了顯著的社會(huì)效益和廣泛的社會(huì)影響。因此，深入總結(jié)杭州的成績，發(fā)現(xiàn)存在的問題，提出對(duì)策建議，對(duì)促進(jìn)杭州旅游業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。

一 杭州市旅游目的地監(jiān)管的主要成績

旅游目的地監(jiān)管是一個(gè)新興事物，既面臨機(jī)遇，又面臨挑戰(zhàn)。杭州作為國內(nèi)知名旅游城市，在旅游目的地監(jiān)管方面起步早、起點(diǎn)高，取得了顯著成績，為其他兄弟城市旅游目的地監(jiān)管提供了借鑒。

（一）全面實(shí)施常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法，建立新的旅游目的地綜合治理體制

流動(dòng)性強(qiáng)、涉及面廣、行政成本高等導(dǎo)致的旅游目的地監(jiān)管困難，已經(jīng)成為世界旅游城市的通病，各地尚缺乏成熟經(jīng)驗(yàn)以供借鑒。2007年，杭州市在全國率先探索并全面實(shí)施旅游目的地聯(lián)合執(zhí)法，按照市區(qū)聯(lián)動(dòng)、條塊結(jié)合的旅游環(huán)境監(jiān)管模式，不斷加大執(zhí)法力度。2009年，杭州市出臺(tái) 《關(guān)于加強(qiáng)杭州旅游目的地環(huán)境秩序管理的實(shí)施意見》，將臨時(shí)性聯(lián)合整治方式上升為常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了旅游目的地綜合治理體制的突破。常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法治理機(jī)制要求市旅游委員會(huì)、公安局、工商局等10多家職能部門組成常設(shè)的市旅游目的地聯(lián)合執(zhí)法辦公室，按照部門聯(lián)合、市區(qū)聯(lián)動(dòng)相結(jié)合的原則，牽頭協(xié)調(diào)全市旅游目的地聯(lián)合執(zhí)法，督促職能部門互相溝通、協(xié)同合作，以此構(gòu)建起較為完善的系統(tǒng)化的綜合治理體制，促使旅游目的地監(jiān)管從突擊式整治走向常態(tài)化治理，產(chǎn)生了重要社會(huì)影響。

（二）上下聯(lián)動(dòng)，縱橫配合，各個(gè)部門協(xié)同治理的局面初步形成

旅游目的地監(jiān)管，特別是 “野導(dǎo)”“黑車”的整治，難在基層，關(guān)鍵也在基層。為此，在縱向上，強(qiáng)化市、區(qū)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)。在市級(jí)層面，成立旅游目的地聯(lián)合執(zhí)法辦公室，負(fù)責(zé)牽頭抓總；在區(qū)縣層面，重心下沉，明確地方權(quán)責(zé)，落實(shí)屬地管理。例如，上城區(qū)、下城區(qū)、西湖區(qū)率先成立旅游執(zhí)法大隊(duì)，在市旅游目的地工作領(lǐng)導(dǎo)小組的部署下，依法從嚴(yán)打擊擾亂旅游市場秩序的違法違規(guī)行為，形成了上下聯(lián)動(dòng)的良好局面。在橫向上，各個(gè)職能部門各司其職，密切配合，協(xié)同監(jiān)管旅游目的地環(huán)境秩序。例如，公安部門組織打擊 “野導(dǎo)”惡勢(shì)力專項(xiàng)整治工作，工商部門嚴(yán)查與“野導(dǎo)”“黑車”相勾結(jié)的商家的不法行為，交通運(yùn)輸部門開展景區(qū)周邊無證營運(yùn)重點(diǎn)整治工作，城市管理行政執(zhí)法部門實(shí)施 “黑車”違法停車專項(xiàng)檢查工作，等等，有效地維護(hù)了杭州旅游城市的良好形象。

（三）疏堵結(jié)合，源頭治理，不法行為的生存空間逐漸被壓縮

旅游目的地監(jiān)管的最高境界，是為全體游客提供優(yōu)質(zhì)、安全、個(gè)性化的服務(wù)?！耙皩?dǎo)”“黑車”等不法行為之所以屢禁不止，其中一個(gè)重要原因就是有些市場需求和游客需要無法得到及時(shí)滿足，從而為 “野導(dǎo)” “黑車”留下了可乘之機(jī)。因此，在打擊 “野導(dǎo)”“黑車”、完善旅游目的地監(jiān)管的過程中，杭州市注重疏堵結(jié)合，源頭治理，在打擊 “野導(dǎo)” “黑車”的同時(shí)，不斷完善旅游公共服務(wù)供給，提升旅游公共服務(wù)品質(zhì)，以多元化、個(gè)性化的公共服務(wù)回應(yīng)廣大游客需求，取得了顯著成效。例如，西湖核心景區(qū)先期設(shè)立的50多個(gè)旅游信息咨詢點(diǎn)，以免費(fèi)自行車租用為載體，與市 “一日游”旅游協(xié)會(huì)合作，衍生出出租車 “一日游”等旅游服務(wù)，為游客提供咨詢服務(wù)，發(fā)放宣傳資料，極大地滿足了自助游游客的個(gè)性化需求。同時(shí)，在西湖核心景區(qū)及周邊放置謹(jǐn)防 “野導(dǎo)” “黑車”的提示牌，在雷峰塔景區(qū)試點(diǎn)建立攜帶式景區(qū)電子導(dǎo)游講解設(shè)備，有力地壓縮了 “野導(dǎo)”“黑車”的生存空間。

（四）專項(xiàng)整治與常規(guī)整治緊密配合，監(jiān)管效果大幅提升

在常規(guī)化整治的同時(shí)，杭州市旅游監(jiān)管執(zhí)法部門還積極開展專項(xiàng)整治工作，加大旅游專職、專項(xiàng)執(zhí)法的力度。例如，定期召開全市 “一日游”市場監(jiān)管情況通報(bào)會(huì)議，講評(píng)違規(guī)旅行社和導(dǎo)游的行政處罰情況，抓好 “一日游”整治工作；突擊檢查以茶葉、絲綢等為主要經(jīng)營商品的旅游購物商場，落實(shí)開展旅游購物市場專項(xiàng)檢查工作；結(jié)合春節(jié)、國慶節(jié)等節(jié)假日及重大賽事，未雨綢繆，做好節(jié)假日專項(xiàng)檢查工作；時(shí)刻關(guān)注國內(nèi)外輿論動(dòng)態(tài)，做好輿情分析，針對(duì)曝光的情況，第一時(shí)間進(jìn)行處置并迅速開展檢查工作。將專項(xiàng)整治融入常規(guī)整治之中，動(dòng)靜結(jié)合，急緩相濟(jì)，杭州市旅游目的地監(jiān)管工作取得了良好效果。2015年，杭州市旅游投訴舉報(bào)案件及時(shí)處置率和及時(shí)回復(fù)率均達(dá)100%。在國家旅游局和中國旅游研究所開展的全國60個(gè)旅游城市滿意度調(diào)查中，杭州以79.39分高居第二位。

（五）服務(wù)與執(zhí)法有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)監(jiān)管思路創(chuàng)新

在服務(wù)型政府框架下，旅游目的地監(jiān)管不僅要做到依法執(zhí)法，而且要做好公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)與執(zhí)法有機(jī)結(jié)合。針對(duì)旅游投訴暴露出來的監(jiān)管 “短板”和薄弱環(huán)節(jié)，杭州市堅(jiān)持以服務(wù)游客為宗旨，積極探索新思路，創(chuàng)造性地開展工作，諸多亮點(diǎn)紛紛呈現(xiàn)。首先，在服務(wù)游客方面，編發(fā)了 《游客維權(quán)寶典》 《文明旅游手冊(cè)》《旅游業(yè)常見爭議解析》等小冊(cè)子，向游客普及旅游維權(quán)知識(shí)；借助 《杭州日?qǐng)?bào)》等媒體，剖析旅游糾紛典型案例，為廣大游客及市民提供出游警示與指引；督促旅游企業(yè)開展自查，對(duì)游客投訴較為集中的問題進(jìn)行梳理和報(bào)備。其次，在服務(wù)企業(yè)方面，相關(guān)部門遵循 “服務(wù)、指導(dǎo)、監(jiān)督”六字法則，主動(dòng)走訪旅游企業(yè)，消除隔閡，拉近距離，努力成為企業(yè)的貼心朋友；主動(dòng)上門幫助企業(yè)培訓(xùn)一線員工，對(duì)容易發(fā)生服務(wù)質(zhì)量投訴的旅游經(jīng)營者進(jìn)行不定期培訓(xùn)，對(duì)年度服務(wù)質(zhì)量投訴達(dá)到一定數(shù)量的旅行社總經(jīng)理舉辦短期培訓(xùn)班；等等。這些舉措得到了旅游企業(yè)的肯定。

（六）積極推進(jìn)信息化建設(shè)，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的作用日益凸顯

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)信息社會(huì)，信息化技術(shù)手段日益豐富。杭州市在推進(jìn)城市信息化發(fā)展的過程中，特別注重以信息技術(shù)高效監(jiān)管旅游目的地，充分發(fā)揮社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督作用，督促監(jiān)管技術(shù)與手段升級(jí)換代。首先，加強(qiáng)旅游質(zhì)量監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。杭州市通過專項(xiàng)發(fā)展基金促進(jìn)旅游質(zhì)量監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，充分發(fā)揮旅游質(zhì)量監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)在推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展中的抓手作用。例如，上城區(qū)把旅游質(zhì)量監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工作列入旅游局黨委全年工作計(jì)劃；下城區(qū)對(duì)旅游質(zhì)量監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)建設(shè)實(shí)行全程跟蹤管理，建立健全例會(huì)制度、聯(lián)絡(luò)員制度、考評(píng)制度、臺(tái)賬制度等，效果顯著。其次，印發(fā)旅游服務(wù)監(jiān)督反饋卡，發(fā)揮游客的監(jiān)督作用，提升旅游品質(zhì)。專門印制 “誠信旅游、優(yōu)質(zhì)服務(wù)”有獎(jiǎng)監(jiān)督反饋卡和 “旅游環(huán)境品質(zhì)服務(wù)”監(jiān)督反饋卡，發(fā)給廣大游客，倡導(dǎo)游客全面參與杭州旅游環(huán)境品質(zhì)服務(wù)建設(shè)。最后，組建旅行社服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，有效開展誠信品質(zhì)游。僅2009年，就有846家機(jī)構(gòu)納入該網(wǎng)絡(luò)，其中旅行社431家、賓館飯店247家、景點(diǎn)景區(qū)104家、其他旅游企業(yè)64家。旅行社服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)在 “誠信旅游” “品質(zhì)旅游”建設(shè)中發(fā)揮了帶頭作用，受到國家旅游局、浙江省旅游局的肯定和表揚(yáng)。

（七）旅游執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，監(jiān)管能力不斷提升

首先，旅游執(zhí)法隊(duì)伍初步健全，并穩(wěn)步推進(jìn)。杭州市旅游執(zhí)法支隊(duì)于2009年9月正式成立，后增加編制15人，總編制達(dá)30人，實(shí)行 “參公”管理。上城區(qū)、下城區(qū)、西湖區(qū)率先成立旅游執(zhí)法大隊(duì)，編制人數(shù)為5～6人。除個(gè)別縣外，均增掛了執(zhí)法大隊(duì)的牌子。其次，旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自我建設(shè)能力不斷提升。杭州市旅游執(zhí)法支隊(duì)以優(yōu)化旅游目的地監(jiān)管為動(dòng)力，以提升公共服務(wù)品質(zhì)為目標(biāo)，在旅游目的地常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法過程中，通過開展旅行社服務(wù)品質(zhì)現(xiàn)場檢查等常規(guī)工作，提升自身的日常監(jiān)管能力；通過快捷有效地受理旅游糾紛，重點(diǎn)強(qiáng)化出境游服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，提升應(yīng)對(duì)突發(fā)、重大旅游服務(wù)質(zhì)量事件的處置能力；通過研究制定 《杭州市旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所工作細(xì)則》，明確監(jiān)管方式方法，提升自身依法執(zhí)法的能力；積極開展群眾評(píng)議活動(dòng)，通過意見箱、監(jiān)督員、座談會(huì)、談心會(huì)等形式廣泛接受群眾監(jiān)督，提升自身回應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，促使監(jiān)管工作更加扎實(shí)、更加透明。

二 杭州市旅游目的地監(jiān)管存在的主要問題

杭州市在旅游目的地監(jiān)管工作中不斷破解體制、機(jī)制等方面的深層次難題，取得了良好的社會(huì)效應(yīng)，贏得了社會(huì)各界的肯定，但同時(shí)也暴露出一些問題，亟須加以解決。

（一）旅游目的地監(jiān)管缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)

完善的法律法規(guī)是旅游目的地監(jiān)管的重要依據(jù)。目前，杭州市旅游目的地監(jiān)管的體制、機(jī)制賴以成立與運(yùn)行的依據(jù)，是政府的規(guī)范性文件及杭州市委、市政府聯(lián)合發(fā)布的會(huì)議紀(jì)要，而不是政府規(guī)章，更不是法律法規(guī)，從而導(dǎo)致旅游目的地監(jiān)管缺乏法律依據(jù)，地位不穩(wěn)固。例如， 《關(guān)于加強(qiáng)杭州旅游目的地環(huán)境秩序管理的實(shí)施意見》初步確定了杭州市旅游目的地監(jiān)管的主體、體制、機(jī)制等問題，如設(shè)立旅游目的地管理辦公室、旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室，成立市旅游執(zhí)法支隊(duì)，加強(qiáng)旅游執(zhí)法力量特別是基層建設(shè)，實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法，等等。但這些行政依據(jù)本質(zhì)上屬于公共政策，是針對(duì)當(dāng)時(shí)“野導(dǎo)”“黑車”泛濫而提出的，具有應(yīng)急的特點(diǎn)。同時(shí)，公共政策具有時(shí)效性、易變性的特征，其效果在很大程度上取決于政策制定者、執(zhí)行者的選擇。這些都不利于旅游目的地監(jiān)管工作的常態(tài)化、持續(xù)化、規(guī)范化。換言之，只有旅游目的地監(jiān)管的主體、職權(quán)、責(zé)任、手段、體制、機(jī)制等重大問題均由法律法規(guī)做出明確規(guī)定，才能鞏固和提升旅游目的地監(jiān)管的法律地位，有效發(fā)揮旅游目的地監(jiān)管的實(shí)際作用。

（二）管理主體與執(zhí)法主體角色不清，責(zé)權(quán)不匹配

角色明確、責(zé)權(quán)清晰，是現(xiàn)代公共管理的重要特征。目前，杭州市旅游目的地監(jiān)管的管理主體與執(zhí)法主體之間權(quán)力界限不明，地位角色不清，責(zé)權(quán)不對(duì)等。首先，角色不明確，權(quán)威不足。旅游目的地管理辦公室和旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室不是在編的正式機(jī)構(gòu)，既不能列入政府序列，又不具有獨(dú)立運(yùn)行的執(zhí)行體制，自身缺乏指揮、召集、調(diào)動(dòng)的資源和權(quán)力，導(dǎo)致實(shí)際工作虛多實(shí)少，難以發(fā)揮正式機(jī)關(guān)的實(shí)體作用。其次，責(zé)權(quán)模糊，容易產(chǎn)生權(quán)力交叉與重疊。旅游執(zhí)法支隊(duì)、旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所、旅游目的地管理辦公室、旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室 “四位一體”，雖是 “四塊牌子、一套人馬”，但情況各異，職責(zé)不同。在成立的依據(jù)上，有法定的，也有上級(jí)指定的；在工作性質(zhì)上，有本質(zhì)的、常規(guī)的工作，也有臨時(shí)的工作。這必然導(dǎo)致工作與職責(zé)難以協(xié)調(diào)，難以匹配。最后，執(zhí)法權(quán)限不充分。無論是旅游目的地管理辦公室還是旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室，都沒有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)限，也沒有相關(guān)部門委托行使執(zhí)法的權(quán)限。目前采用的執(zhí)法模式是，旅游目的地管理辦公室和旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室牽頭執(zhí)法，旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室抽調(diào)工商、公安、城管等相關(guān)部門具體執(zhí)法；問題由旅游目的地管理辦公室發(fā)現(xiàn)，處理則由相關(guān)對(duì)應(yīng)部門執(zhí)行。這種執(zhí)法模式無疑增加了管理成本，拉長了執(zhí)法程序，降低了執(zhí)法效果。

（三）旅游目的地監(jiān)管模式滯后，創(chuàng)新力度不足

國際經(jīng)驗(yàn)表明，根據(jù)旅游發(fā)展的需要，適時(shí)更新旅游目的地監(jiān)管理念，創(chuàng)新旅游目的地監(jiān)管模式，是保障旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要手段。目前，杭州市在以下幾個(gè)方面還存在差距。首先，旅游目的地監(jiān)管理念認(rèn)識(shí)不清。 “旅游目的地”最初是作為 “旅游出發(fā)地”的對(duì)位概念被提出的，后被旅游學(xué)界和旅游管理學(xué)界廣泛使用。政府層面使用的 “旅游目的地監(jiān)管”在很大程度上借用了 “旅游目的地”這一概念，但其內(nèi)涵與外延均發(fā)生了重大變化。目前部分單位、部分領(lǐng)導(dǎo)仍以傳統(tǒng)理念解讀旅游目的地監(jiān)管，以傳統(tǒng)手段實(shí)施旅游目的地監(jiān)管，嚴(yán)重制約了旅游業(yè)的有序發(fā)展。其次，旅游目的地監(jiān)管模式相對(duì)滯后。與傳統(tǒng)的旅游行業(yè)管理不同，旅游目的地監(jiān)管是涵蓋城市布局、環(huán)境保護(hù)、公共設(shè)施、游客感受、旅游經(jīng)營秩序、居民利益分配以及旅游產(chǎn)業(yè)融合等多項(xiàng)內(nèi)容的綜合統(tǒng)籌管理，需要整合規(guī)劃、建設(shè)、許可、指導(dǎo)、處罰等多項(xiàng)政府權(quán)力。這就要求政府部門必須轉(zhuǎn)變既有的行業(yè)管理或職能管理模式，將旅游目的地監(jiān)管工作從次要、附帶的地位提升至主要地位，開展綜合執(zhí)法。目前，杭州市雖然成立了 “旅游目的地綜合管理領(lǐng)導(dǎo)小組”，但其監(jiān)管行為仍停留在聯(lián)合執(zhí)法階段，與設(shè)計(jì)中 “大管理” “大規(guī)劃” “大法規(guī)”的目標(biāo)要求相差較遠(yuǎn)。最后，創(chuàng)新不足，新興旅游業(yè)態(tài)監(jiān)管偏少。旅游目的地監(jiān)管是新事物，涉及面廣，在體制約束難以突破的情況下，應(yīng)加強(qiáng)理念、機(jī)制和技術(shù)的創(chuàng)新。目前，以計(jì)算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)格化管理為核心的電子政務(wù)、數(shù)字城管、智慧旅游、遠(yuǎn)程消費(fèi)糾紛調(diào)解平臺(tái)等，已得到廣泛應(yīng)用并發(fā)揮了良好作用，但這些技術(shù)和平臺(tái)在旅游目的地監(jiān)管中的應(yīng)用還不夠，特別是在 “野導(dǎo)”“黑車”的整治中尤為不足。

（四）旅游公共服務(wù)供給有待進(jìn)一步完善

在現(xiàn)代行政理念中，依法行政與公共服務(wù)是政府的一體兩面。行政機(jī)關(guān)既要依法行政又要服務(wù)社會(huì)。杭州市在旅游目的地監(jiān)管中體現(xiàn)了嚴(yán)打與服務(wù)的某些結(jié)合，但旅游公共服務(wù)供給還需進(jìn)一步完善。首先，在源頭治理方面，缺少對(duì)違法者如“野導(dǎo)”“黑車”“不法商販”的引導(dǎo)與服務(wù)。從本質(zhì)上看，“野導(dǎo)”“黑車”“不法商販”等問題的產(chǎn)生，其實(shí)是旅游發(fā)展中利益分配不均所致。旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)惠及民生，既要包括當(dāng)?shù)鼐用?，也要包括外來人員。 “不法商販”主要是當(dāng)?shù)鼐用瘢?“野導(dǎo)” “黑車”涉及的主要是外來人員，他們需要分享杭州旅游業(yè)發(fā)展帶來的收益。所以，在加大打擊力度的同時(shí)，不能盲目打擊，要將打擊與引導(dǎo)相結(jié)合，通過設(shè)立合理通道，引導(dǎo)他們有序參與杭州旅游業(yè)的發(fā)展建設(shè)，并合理分享旅游業(yè)發(fā)展帶來的收益。其次，旅游咨詢點(diǎn)的布局、服務(wù)時(shí)間、服務(wù)意識(shí)、服務(wù)水平還需要提升與完善。相對(duì)于 “野導(dǎo)”的主動(dòng)熱情服務(wù) （雖然動(dòng)機(jī)不純），咨詢點(diǎn)工作人員坐等游客上門咨詢的被動(dòng)服務(wù)，顯然需要進(jìn)一步改進(jìn)。同時(shí)，規(guī)劃、交通、建設(shè)等城市發(fā)展的歷史舊賬還需及時(shí)還清，以此推進(jìn)旅游目的地監(jiān)管向更深層次發(fā)展。

（五）長效監(jiān)管機(jī)制的基礎(chǔ)不牢，可持續(xù)發(fā)展的能力不強(qiáng)

旅游目的地監(jiān)管的真正落地與持續(xù)開展，離不開一套有效的長效機(jī)制。但從目前情況看，杭州旅游目的地監(jiān)管的長效機(jī)制缺乏可靠基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，問責(zé)機(jī)制不通暢。旅游目的地管理辦公室和旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室是旅游目的地監(jiān)管的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，缺少對(duì)相關(guān)部門的問責(zé)權(quán)力，導(dǎo)致權(quán)威性不夠，很多工作 “協(xié)而不調(diào)”，受制于相關(guān)部門。其次，聯(lián)動(dòng)力度不夠。在區(qū)際層面，行政交叉區(qū)域及邊緣地帶聯(lián)合執(zhí)法的效果不佳，違法違規(guī)現(xiàn)象反復(fù)率較高。職能部門內(nèi)部也存在區(qū)際隔閡。例如，交通部門對(duì)旅游環(huán)境秩序的整治工作，因市、區(qū)及風(fēng)景名勝區(qū)等不同層面交通部門的配合不力而效果不佳。在部門層面，各個(gè)部門更習(xí)慣于各自為政，獨(dú)立執(zhí)法，聯(lián)合執(zhí)法的頻率不高。再次，考評(píng)不合理。旅游目的地監(jiān)管中雖明確了各相關(guān)部門的職責(zé)，但職責(zé)考核僅作為杭州旅游國際化考核的一部分，權(quán)重偏低，手段偏軟，力度不大。最后，責(zé)任下放與權(quán)力配置不對(duì)等。尤其是在基層、執(zhí)法第一線，監(jiān)管所需的資源、職權(quán)與任務(wù)往往不匹配，協(xié)調(diào)困難，影響了旅游目的地監(jiān)管的整體效果。

（六）執(zhí)法手段延伸不夠，部分措施不得力

現(xiàn)代社會(huì)治理的主流模式是參與式治理，需要政府與社會(huì)各個(gè)主體協(xié)商共治，充分發(fā)揮各個(gè)主體的作用。旅游目的地監(jiān)管由于管理對(duì)象的特殊性和涉及主體的多樣性，更需要多樣化執(zhí)法手段與社會(huì)參與。目前，杭州在這方面做得不太理想。首先，執(zhí)法手段剛性不足。例如，對(duì)于 “野導(dǎo)” “黑車”行為， 《杭州市旅游條例》第四十七條規(guī)定，由所在區(qū)、縣 （市）人民政府指定有關(guān)部門責(zé)令改正，并可處以五千元以下的罰款。就責(zé)令改正和罰款這兩種處罰措施而言，手段明顯偏軟、偏弱。其次，措施力度有限?！逗贾菔新糜螚l例》第五十條規(guī)定的主要措施有：查閱、調(diào)閱或復(fù)制被檢查單位與檢查事項(xiàng)有關(guān)的資料；進(jìn)入被檢查單位或現(xiàn)場進(jìn)行檢查或調(diào)查；依法采取抽樣取證或先行登記保存的方法收集證據(jù)；其他合法手段。這些手段基本上是調(diào)查、舉證的措施，與完整、有效的行政強(qiáng)制措施差距甚大。最后，社會(huì)參與不足。目前，杭州市有關(guān)政府文件只是破解行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)難題，未能充分考慮其他社會(huì)主體的參與情況。執(zhí)法實(shí)踐中雖有志愿者參與、企業(yè)簽訂承諾書等活動(dòng)，但無論是數(shù)量、質(zhì)量還是效果，都有待進(jìn)一步提升。

（七）基層執(zhí)法力量較為薄弱，整體執(zhí)法水平不高

基層執(zhí)法是整體執(zhí)法的基礎(chǔ)?；鶎訄?zhí)法如果不可靠，會(huì)影響整體執(zhí)法的效果。目前，杭州市旅游目的地監(jiān)管的基層執(zhí)法力量還比較薄弱。首先，編制與人員的問題懸而未決。按照現(xiàn)行辦法，基層執(zhí)法人員由正式在編人員和臨時(shí)抽調(diào)的人員組成。對(duì)于正式編制人員，縣、區(qū)級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)僅5～6人，在崗人數(shù)更少。臨時(shí)人員主要按照上半年和下半年，分別從不同部門抽調(diào)有關(guān)人員到旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室集中辦公，這種方法很容易導(dǎo)致基層執(zhí)法力量與工作任務(wù)之間存在很大缺口，從而影響聯(lián)合執(zhí)法的合法性和權(quán)威性。其次，基層執(zhí)法裝備明顯欠缺。例如，杭州市級(jí)層面公車改革后，旅游執(zhí)法不再有專用車輛，這不僅不能快速處理問題，而且使聯(lián)合執(zhí)法更加困難。最后，整體執(zhí)法水平有待提升。旅游目的地聯(lián)合執(zhí)法涉及多個(gè)部門，每個(gè)部門又涉及市、區(qū) （縣）、基層三級(jí)執(zhí)法主體，其執(zhí)法水平差異較大，執(zhí)法方式還是被動(dòng)、應(yīng)付多，主動(dòng)、前瞻性少，整體執(zhí)法水平相對(duì)不高。

三 完善杭州市旅游目的地監(jiān)管的對(duì)策建議

旅游目的地監(jiān)管是一項(xiàng)復(fù)雜工程，需要圍繞 “東方休閑之都，生活品質(zhì)之城”建設(shè)，以及打造國內(nèi)最佳旅游目的地的宏偉目標(biāo)，鞏固旅游目的地聯(lián)合執(zhí)法的地位，以現(xiàn)代信息技術(shù)為依托，以執(zhí)法、管理和服務(wù)為主線，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，理順體制，完善機(jī)制，夯實(shí)基礎(chǔ)，加強(qiáng)保障，強(qiáng)化問責(zé)，提升服務(wù)，推進(jìn)創(chuàng)新，把旅游聯(lián)合執(zhí)法建成旅游目的地監(jiān)管的執(zhí)法平臺(tái)、監(jiān)督平臺(tái)、協(xié)調(diào)平臺(tái)、服務(wù)平臺(tái)和維權(quán)平臺(tái)，促進(jìn)杭州旅游業(yè)健康發(fā)展。

（一）提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想

旅游目的地監(jiān)管難的原因之一是認(rèn)識(shí)混亂，特別是各部門、各地方基于部門、行業(yè)和地方利益，不能正確認(rèn)識(shí)旅游目的地監(jiān)管的重要意義，因而不能密切配合、嚴(yán)格執(zhí)法。這就需要把提高認(rèn)識(shí)和統(tǒng)一思想作為一項(xiàng)重要工作來抓。

首先，提高對(duì)旅游目的地監(jiān)管的重要意義的認(rèn)識(shí)。旅游目的地監(jiān)管是杭州軟實(shí)力的重要體現(xiàn)，也是杭州市綜合競爭力的重要體現(xiàn)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要明確旅游目的地監(jiān)管的重要意義，把旅游目的地監(jiān)管當(dāng)作重大政治任務(wù)來抓，當(dāng)作杭州市國際化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容來抓，當(dāng)作 “東方休閑之都，生活品質(zhì)之城”的基礎(chǔ)工程來抓。同時(shí)，進(jìn)一步解放思想，真正樹立起 “大管理” “大規(guī)劃” “大法規(guī)”的理念，破除轄區(qū)利益、行業(yè)保護(hù)的落后觀念，堅(jiān)持以 “共建、共管、共享”的理念來統(tǒng)領(lǐng)旅游目的地監(jiān)管的各項(xiàng)工作。其次，提高對(duì)旅游目的地監(jiān)管的艱巨性與長期性的認(rèn)識(shí)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要高度重視旅游目的地監(jiān)管的重要意義，而且要充分認(rèn)識(shí)其艱巨性與長期性，做好長期作戰(zhàn)的準(zhǔn)備；既要常抓不懈，又要對(duì)癥下藥，創(chuàng)新工作方法。最后，加強(qiáng)對(duì)旅游目的地監(jiān)管基礎(chǔ)理論的學(xué)習(xí)。目前，各地方政府所采用的 “旅游目的地監(jiān)管”不再純粹是旅游學(xué)科的概念，而更多屬于公共管理學(xué)范疇。這就需要不斷深化旅游目的地監(jiān)管理論的學(xué)習(xí)與探索，解決一些深層次、基礎(chǔ)性的理論問題，以提高工作的系統(tǒng)性、全面性和預(yù)見性。

（二）鞏固地位，理順體制

首先，通過地方立法或頒布政府規(guī)章等形式，明確旅游目的地監(jiān)管的體制、機(jī)構(gòu)、權(quán)限、責(zé)任等內(nèi)容，保障旅游目的地監(jiān)管有法有據(jù)。其次，做實(shí)做強(qiáng)旅游目的地管理辦公室和旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室。一方面，賦予它們相應(yīng)的實(shí)權(quán)，擴(kuò)充相應(yīng)的編制，樹立應(yīng)有的權(quán)威，合理匹配資源；另一方面，明確各個(gè)機(jī)構(gòu)在聯(lián)合執(zhí)法中的權(quán)力與責(zé)任，暢通信息溝通機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)制，為科學(xué)行使權(quán)力和強(qiáng)化問責(zé)確定制度基礎(chǔ)。再次，以既有聯(lián)合執(zhí)法為基礎(chǔ)，嘗試實(shí)施從單打獨(dú)斗到聯(lián)合執(zhí)法再到更高層次的綜合執(zhí)法的三級(jí)跨越。聯(lián)合執(zhí)法模式主要針對(duì)橫向機(jī)構(gòu)林立、職能過細(xì)、力量分散等問題，將幾個(gè)行政機(jī)關(guān)抽調(diào)到一起，統(tǒng)一行動(dòng)，集中查處。其特點(diǎn)是見效快，但結(jié)構(gòu)松散，任務(wù)臨時(shí)，屬于突擊性質(zhì)，難以形成長效機(jī)制。與聯(lián)合執(zhí)法模式不同，綜合執(zhí)法模式是根據(jù)“精簡、效能、統(tǒng)一”的原則和特定的法律程序，由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使若干行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)，是對(duì)聯(lián)合執(zhí)法模式的超越，值得探索。最后，完善旅游目的地管理辦公室、旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室、旅游執(zhí)法支隊(duì)、旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所 “四塊牌子、一套人馬”的體制。這套體制雖然有利于發(fā)揮管理協(xié)調(diào)的優(yōu)勢(shì)，但其性質(zhì)、職責(zé)、任務(wù)存在嚴(yán)重沖突，且市、區(qū) （縣）層面缺乏對(duì)接，需要及時(shí)理順并完善有關(guān)體制。

（三）打造平臺(tái)，用好平臺(tái)

杭州市旅游目的地管理辦公室和旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室是旅游目的地監(jiān)管的牽頭協(xié)調(diào)單位，相當(dāng)于旅游目的地監(jiān)管的 “發(fā)動(dòng)機(jī)”和 “方向盤”，應(yīng)建設(shè)并發(fā)揮好這個(gè)平臺(tái)的作用。從目前看，需要重點(diǎn)建設(shè)以下五大平臺(tái)：①借鑒市工商局、市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)和做法，并與這兩個(gè)部門合作，打造旅游消費(fèi)者的維權(quán)平臺(tái)；②借鑒數(shù)字城管的經(jīng)驗(yàn)和做法，與城市管理特別是數(shù)字城管融合，打造旅游目的地監(jiān)管的智慧執(zhí)法平臺(tái)；③借鑒平安社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和做法，與平安社區(qū)建設(shè)的網(wǎng)格化管理相結(jié)合，打造旅游目的地監(jiān)管的網(wǎng)格平臺(tái)；④借鑒市綜合考評(píng)委員會(huì)辦公室的經(jīng)驗(yàn)和做法，將旅游目的地監(jiān)管納入考評(píng)體系，打造旅游目的地監(jiān)管的監(jiān)督平臺(tái)；⑤充分利用并完善牽頭協(xié)調(diào)機(jī)制，打造旅游目的地監(jiān)管的協(xié)調(diào)平臺(tái)。

（四）夯實(shí)基礎(chǔ)，完善支撐

首先，梳理旅游目的地常見違法行為及其歸口管理單位等內(nèi)容，明確各部門的職責(zé)及法律適用依據(jù)。將梳理的成果匯編成冊(cè)，分發(fā)給各個(gè)聯(lián)合執(zhí)法單位，并召開研討會(huì)，共同學(xué)習(xí)，互通有無，加強(qiáng)聯(lián)系。同時(shí)，積極發(fā)揮地方立法的作用，不斷建立健全地方法規(guī)與規(guī)章，為旅游目的地監(jiān)管提供法律支撐。如 《北京市實(shí)施城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法》將無證導(dǎo)游行為的處罰權(quán)歸口于城市管理辦公室，這種做法值得借鑒。其次，結(jié)合旅游目的地監(jiān)管的新情況、新任務(wù)、新認(rèn)識(shí)，重新考慮旅游目的地管理辦公室、旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室、旅游執(zhí)法支隊(duì)和旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所等單位的編制、人員、經(jīng)費(fèi)問題，加大資金、科技、設(shè)備的投入，保障執(zhí)法車輛的配備。最后，加強(qiáng)基層執(zhí)法體系建設(shè)。尤其是要針對(duì)基層執(zhí)法力量、執(zhí)法設(shè)備、執(zhí)法水平與肩負(fù)重任不相匹配的現(xiàn)象，注重從人、財(cái)、物、編制等方面予以加強(qiáng)，并不斷提升其執(zhí)法水平。

（五）強(qiáng)化問責(zé)，落實(shí)考評(píng)

法的生命在于執(zhí)行。目前旅游目的地監(jiān)管難度大，固然有法律、法規(guī)、規(guī)章支撐不夠完善的問題，但執(zhí)法不力、問責(zé)不夠也是重要原因。為此，首先，推進(jìn)旅游目的地監(jiān)管從 “授權(quán)法模式”向 “權(quán)力－責(zé)任模式”轉(zhuǎn)變?！笆跈?quán)法模式”主要關(guān)注權(quán)力的來源，但缺少對(duì)管理者責(zé)任的規(guī)定，直接導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)問責(zé)情形少、責(zé)任追究難。“權(quán)力－責(zé)任模式”則強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，不可分離；既明確權(quán)力主體，又明確責(zé)任主體，以責(zé)問權(quán)。其次，落實(shí)權(quán)責(zé)一致原則，構(gòu)建權(quán)力、任務(wù)、責(zé)任一體的執(zhí)法制度。這一制度要求明確權(quán)力界限，劃清權(quán)力關(guān)系，健全評(píng)價(jià)體系，完善檢查機(jī)制，將權(quán)力、任務(wù)、責(zé)任三者有機(jī)結(jié)合起來，防止濫權(quán)行為的發(fā)生。最后，加大考評(píng)力度。把旅游目的地監(jiān)管考評(píng)從杭州旅游國際化考評(píng)體系中抽離出來，予以單列，使考評(píng)和問責(zé)更有力度，更富有實(shí)效。同時(shí)，注意引入社會(huì)力量參與考評(píng)，完善考評(píng)的內(nèi)容、形式，建立完善的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。

（六）創(chuàng)新管理，提升服務(wù)

首先，將旅游目的地監(jiān)管作為開展旅游業(yè)各項(xiàng)工作的基本著力點(diǎn)。充分利用網(wǎng)格化管理、數(shù)字城管、智慧旅游、社會(huì)參與、電子政務(wù)等先進(jìn)理念、技術(shù)和制度，做好創(chuàng)新管理，提升服務(wù)水平。進(jìn)一步深化、細(xì)化旅游目的地監(jiān)管工作，將旅游目的地監(jiān)管的觸角深入社區(qū)、公眾之中。其次，探索多元服務(wù)形式，搭建遠(yuǎn)程服務(wù)平臺(tái)，提高旅游服務(wù)質(zhì)量，嘗試微觀旅游經(jīng)營主體管理的新模式。工作重心逐步由對(duì)違法行為的規(guī)制向常態(tài)經(jīng)營行為的規(guī)范轉(zhuǎn)移，以微觀旅游經(jīng)營主體為著力點(diǎn)，探索采取經(jīng)濟(jì)手段管理旅游目的地的方法，使法律目標(biāo)內(nèi)化為經(jīng)營主體的行為自覺。再次，與相關(guān)執(zhí)法部門、旅游企業(yè)、非政府組織、社區(qū)居民等建立伙伴關(guān)系，鼓勵(lì)訂立雙邊管理協(xié)議，確保各利益方充分參與，讓社會(huì)更多地了解、支持旅游目的地監(jiān)管。最后，實(shí)施旅游目的地智慧監(jiān)管。努力運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)，以信息化帶動(dòng)旅游目的地監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，著力推進(jìn)智慧景區(qū)、智慧企業(yè)、智慧公共服務(wù)體系和智慧執(zhí)法建設(shè)，逐步形成較為成熟的旅游目的地智慧監(jiān)管模式。

鄒統(tǒng)釬、王欣：《旅游目的地管理》，北京師范大學(xué)出版社，2012。

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