農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀研究調(diào)查報(bào)告

摘 要 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)是學(xué)術(shù)界研究農(nóng)村土地問(wèn)題乃至“三農(nóng)”問(wèn)題的一個(gè)熱點(diǎn)，其發(fā)展的趨勢(shì)必然決定著我國(guó)新型農(nóng)村建設(shè)的成與敗。但由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)在流轉(zhuǎn)、征收補(bǔ)償、非農(nóng)化等方面還存在諸多問(wèn)題，所以本研究主要從當(dāng)下的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)入手，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)進(jìn)行深入研究，及時(shí)的掌握我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀的第一手資料，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的進(jìn)一步改革與發(fā)展提供強(qiáng)有力的實(shí)踐基礎(chǔ)與數(shù)據(jù)支撐。

關(guān)鍵詞 承包 經(jīng)營(yíng) 農(nóng)民 農(nóng)村 土地

基金項(xiàng)目：本文為遼寧師范大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀研究”（201610165000031）的階段性成果，指導(dǎo)教師：?jiǎn)嘻愌?/p>

作者簡(jiǎn)介：張玉平，遼寧師范大學(xué)法學(xué)專業(yè)本科在讀生。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.104

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是反映我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的新型物權(quán)。 在我國(guó)，有明確的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》作為權(quán)利的保障，但由于農(nóng)民對(duì)政令的不熟悉、維權(quán)意識(shí)和社會(huì)地位比較薄弱、遇事無(wú)路訴求等因素，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的利用性、補(bǔ)償性、可行性等方面存在的問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)。所以，對(duì)中國(guó)現(xiàn)如今的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀進(jìn)行深入研究成為亟待解決的問(wèn)題。

據(jù)考證，中國(guó)的農(nóng)業(yè)耕作持續(xù)了近八千年的歷史，至今我國(guó)還是世界性農(nóng)業(yè)大國(guó)，所以中國(guó)的農(nóng)村土地歷史深遠(yuǎn)、含義豐富，對(duì)農(nóng)民意義重大，因此，在現(xiàn)代社會(huì)，我們?nèi)砸匾曓r(nóng)村土地承包對(duì)農(nóng)民的重要意義，讓農(nóng)村、農(nóng)民成為現(xiàn)代中國(guó)發(fā)展的助力者。

一、項(xiàng)目基本概況

本項(xiàng)目研究對(duì)象從總體上可以劃分為兩類：一類是普遍對(duì)象，主要為線上問(wèn)卷的主體。由于我們采取的是普遍撒網(wǎng)原則，所以此類對(duì)象具有多元性，故這類研究對(duì)象可以被稱之為“廣義上的研究對(duì)象”；另一類是特殊對(duì)象，這是以實(shí)地調(diào)研、線下問(wèn)卷的主體為出發(fā)點(diǎn)，主要面向廣大農(nóng)民群眾，所以這類對(duì)象可以認(rèn)定為，是本次研究所指向的“狹義上的研究對(duì)象”。

本研究主要在遼寧省部分農(nóng)村進(jìn)行，以線上、線下問(wèn)卷和實(shí)地調(diào)研為主。線上問(wèn)卷共設(shè)計(jì)了14道選擇題和1道簡(jiǎn)答題，總共收集10天。自2016年8月1日開(kāi)始收集，至8月10日停止收集，主要收集了鞍山、大連、沈陽(yáng)、遼陽(yáng)、丹東、葫蘆島等10余個(gè)省內(nèi)城市，同時(shí)為了省內(nèi)外對(duì)比數(shù)據(jù)的研究又收集了安徽、浙江、山西、廣東等10余個(gè)省份的相關(guān)研究問(wèn)卷，最后總計(jì)收集206份線上問(wèn)卷。

線下問(wèn)卷的收集和后期實(shí)地調(diào)研主要在遼寧省葫蘆島市以及大連市的部分農(nóng)村進(jìn)行。線下問(wèn)卷共設(shè)計(jì)了14個(gè)相關(guān)問(wèn)題，總共發(fā)放120份，實(shí)行單個(gè)講解、單獨(dú)回收的方式，最后，所發(fā)放的120份線下問(wèn)卷收回106份。后期實(shí)地調(diào)研在葫蘆島市綏中縣寬幫鎮(zhèn)進(jìn)行，寬邦鎮(zhèn)約有人口2.49萬(wàn)人、面積151.9平方千米，現(xiàn)轄寬邦、項(xiàng)屯、西臺(tái)山、窩棚溝、黑魚(yú)溝、大栗屯等12個(gè)村委會(huì)，本次實(shí)地調(diào)研共拍攝照片99組、錄制視頻7組。由此，本次研究共收集有效調(diào)查問(wèn)卷312份、照片99組、視頻7組，為本次研究報(bào)告的撰寫(xiě)奠定了良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

二、調(diào)研結(jié)果的匯總與問(wèn)題的具體解析

本次調(diào)研主要從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)入手，采取實(shí)地調(diào)研的方式進(jìn)行，在本次調(diào)研過(guò)程中我們經(jīng)過(guò)線上線下收集的問(wèn)卷、訪談初步發(fā)現(xiàn)并整理得出當(dāng)今中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)所面臨以下四點(diǎn)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：

（一）土地權(quán)利意識(shí)薄弱

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是中國(guó)的特色“產(chǎn)品”，從出臺(tái)至今其歷經(jīng)了十三年零8個(gè)月，在業(yè)界的影響亦是非凡，然而盡管國(guó)家法律法規(guī)作出了詳細(xì)規(guī)定，但據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，仍有 55.4%的農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于國(guó)家， 10.9%的受訪者認(rèn)為其屬于農(nóng)民個(gè)人所有， 只有33.7%的農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。 在筆者前期調(diào)研期間，專門針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)做了一次問(wèn)卷調(diào)查，調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果表明：人們對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的了解不足。其中對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有著明確了解的人數(shù)只有8.25%，完全不了解的人數(shù)也有25.24%，了解一些的人數(shù)占據(jù)66.5%。雖然還有很大一部分人對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有一些了解，但是也不難看出，農(nóng)民們對(duì)于和自己息息相關(guān)的土地權(quán)利的認(rèn)識(shí)還存在不足，相關(guān)權(quán)利意識(shí)薄弱。

筆者初步整理農(nóng)民土地權(quán)利意識(shí)薄弱的原因大體有以下三點(diǎn)：一是近年來(lái)網(wǎng)絡(luò)新聞等媒體大量涌現(xiàn)，人們往往關(guān)注的是那些瑣事雜文，從而民眾對(duì)于農(nóng)村土地方面的相關(guān)政令、政策不過(guò)于關(guān)注，往往忽略這方面的動(dòng)態(tài)，有關(guān)注的也是表面上對(duì)于農(nóng)村的一些相關(guān)事項(xiàng)體現(xiàn)出一種關(guān)心的表象，而實(shí)質(zhì)上還是一種“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)度。二是相關(guān)媒體、部門所作的報(bào)道和政策的頒布在民眾之間只能產(chǎn)生一時(shí)的“轟動(dòng)”效應(yīng)，而真正意義上的農(nóng)民無(wú)法得知政令、政策的內(nèi)在真諦。三是政府普及的力度不夠。根據(jù)調(diào)查顯示：有54.37%的人沒(méi)有受到過(guò)專門的機(jī)構(gòu)或人員普及相關(guān)知識(shí)，還有35.44%的人對(duì)是否有普及表示不清楚。而在相關(guān)地區(qū)的農(nóng)村雖有相關(guān)部門和人員進(jìn)行相關(guān)知識(shí)的普及，但是具受訪者所說(shuō)，這些人員幾乎沒(méi)有“實(shí)踐”過(guò)，因此由于以上等原因?qū)е铝宿r(nóng)民土地權(quán)利意識(shí)薄弱的這種現(xiàn)象。

總之，政府對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的普及不夠深入，農(nóng)民對(duì)此了解不多，理解不足，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要性沒(méi)有足夠的認(rèn)識(shí)。而農(nóng)民對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的了解大多來(lái)自電視上籠統(tǒng)的敘述，鄰里之間的道聽(tīng)途說(shuō)。所以，這對(duì)農(nóng)民深刻認(rèn)識(shí)自己的權(quán)利，行使自己的權(quán)利，維護(hù)自己的權(quán)利產(chǎn)生了很大的阻礙。

（二） 耕地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、非農(nóng)化趨勢(shì)突顯

農(nóng)地是農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村發(fā)展的根本，但隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)地被大量拋荒、閑置等現(xiàn)象日益突出， 并隨著時(shí)代的發(fā)展變化，當(dāng)今農(nóng)民的身份也從整體上呈現(xiàn)出多樣性、可變性、靈活性等特點(diǎn)，各種“政策”也隨之興起，部分地區(qū)農(nóng)戶人口也呈現(xiàn)出遞減趨勢(shì)，人均耕地面積看似在增多，但逐步形成了“有人無(wú)地種”和“有地?zé)o人種”的局面，人地矛盾日益突出，嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。 由此，純粹意義上的農(nóng)地悄悄的開(kāi)始發(fā)生重大變化，“新興農(nóng)業(yè)”開(kāi)始迅速膨脹，養(yǎng)殖業(yè)、林果業(yè)也蓬勃發(fā)展，同時(shí)由此引發(fā)的土地資源浪費(fèi)情況也尤為突顯。

具前期調(diào)查顯示（圖例1-1），有78%的受訪者表示在其身邊存在浪費(fèi)農(nóng)地資源的情況，只有1.94%的受訪者明確表示在其身邊不存在農(nóng)地浪費(fèi)的情況，而19.9%的人則表示“不清楚”。

并且在進(jìn)一步的調(diào)查中顯示，在耕地上“建筑房屋”的比例高達(dá)69.4%、“建筑工廠”占比49%、“被閑置”占比24.7%，其他詳情請(qǐng)看圖例1-2。

在土地資源浪費(fèi)中尤為突出的是“建筑墳?zāi)埂保@是一種千年陋習(xí)，在中國(guó)的廣大農(nóng)村普遍存在，并且數(shù)量驚人，占地面積尤為嚴(yán)重，具調(diào)查顯示75.1%的人表示在其身邊存在此種情況，僅有24.75%的人表示沒(méi)有或不清楚。并且具線下調(diào)查和實(shí)地調(diào)研顯示，每個(gè)農(nóng)戶家里至少有3座墳?zāi)梗⑶掖蟛糠秩吮硎緦?lái)隨著時(shí)間的推移數(shù)量還會(huì)有所增加，并且大部分墳?zāi)苟冀ㄖ谳^好的耕地之上，而這僅僅因?yàn)椤帮L(fēng)水”好。根據(jù)3€？面積推算，每一家至少占用27平方米的土地，由此推算耕地被占用的面積不可估量。

土地承包經(jīng)營(yíng)過(guò)程的“非農(nóng)化”、“非糧化”的問(wèn)題日益凸顯。農(nóng)家樂(lè)、采摘節(jié)、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目頻繁上馬，有的甚至違規(guī)占用基本農(nóng)田發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、開(kāi)發(fā)高爾夫球場(chǎng)。 原用于糧食生產(chǎn)的基本農(nóng)田被用于經(jīng)濟(jì)作物等高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的傾向明顯，有的地方還以“附屬生產(chǎn)用房”、“以租代征”等形式，非法擴(kuò)大非農(nóng)建設(shè)用地比例。 所以由以上論述可以得出，目前在我國(guó)耕地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、非農(nóng)化趨勢(shì)突顯。

（三）農(nóng)地征收補(bǔ)償問(wèn)題日益顯現(xiàn)

我國(guó)的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地征收安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、其他附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)組成。其中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的青苗補(bǔ)償和地上附著物的補(bǔ)償最難規(guī)范，因此也最容易產(chǎn)生補(bǔ)償不規(guī)范的問(wèn)題。農(nóng)民由于不了解補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)額，很容易受到欺騙和蒙蔽。也有農(nóng)民為了獲得更多的補(bǔ)償費(fèi)，會(huì)出現(xiàn)搶修，搶建，搶種的這種情況。此外，各項(xiàng)征地補(bǔ)償費(fèi)用的具體標(biāo)準(zhǔn)、金額由市、縣政府依法批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償安置方案規(guī)定，也因此產(chǎn)生了很多問(wèn)題。

首先，根據(jù)調(diào)查顯示，有66.9%的人表示對(duì)我國(guó)的農(nóng)地征收補(bǔ)償政策不清楚，29.1%的人表示僅僅了解一些，并通過(guò)與農(nóng)民朋友的交談，得知大部分人并非不了解，而是有一些“人”刻意的去隱瞞，將實(shí)際征收的補(bǔ)償款、安置房等方面的資金進(jìn)行克扣，農(nóng)民實(shí)際所得與政令規(guī)定相差慎遠(yuǎn)，而農(nóng)民們大部分又無(wú)知、無(wú)量，所以只能選擇忍氣吞聲。

其次，土地征收后的補(bǔ)償制度存在缺陷。調(diào)查顯示，在土地被征收后，住在政府統(tǒng)一安置地的有34.95%、自己在城市買房子的占30.1%，并且由于有些地區(qū)補(bǔ)償款的金額并不足以作為農(nóng)民的生計(jì)，導(dǎo)致農(nóng)民房屋拆遷后還會(huì)出現(xiàn)購(gòu)房困難等。而當(dāng)在調(diào)查到農(nóng)民的土地被征收之后他們依靠什么來(lái)維持日常的生活時(shí)，有40%的人表示依靠打零工賺錢，29%人表示依靠征收補(bǔ)償款過(guò)活（具體見(jiàn)圖例1-3）。

并且對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們大部分都沒(méi)有固定工作，只能依靠體力來(lái)賺取生活費(fèi)用，當(dāng)面臨這個(gè)保障體系不健全的社會(huì)，當(dāng)面臨老無(wú)所依時(shí)，“活著”自然而然就成了他們最大的問(wèn)題。此外，政府對(duì)于新增勞動(dòng)力也缺乏很好的措施去管理，導(dǎo)致大量勞動(dòng)力在家待業(yè)。

最后，在調(diào)查過(guò)程還有一個(gè)重要問(wèn)題亦是突出，就是目前政府安置房大部分只是建好供搬遷農(nóng)民居住，而都沒(méi)有進(jìn)行房產(chǎn)登記，所以這就為被征地農(nóng)民的日后生活留下了巨大隱患。

（四）未來(lái)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的發(fā)展將面臨巨大挑戰(zhàn)

我國(guó)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)采取的是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部家庭承包方式，任何組織和個(gè)人不得非法限制和剝奪農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。 由此可以看出政策規(guī)定給予了農(nóng)民們特有的土地承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，但是據(jù)調(diào)查顯示，未來(lái)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的發(fā)展將面臨巨大挑戰(zhàn)。

新型農(nóng)業(yè)、機(jī)械化農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)在近些年變得越來(lái)越受歡迎，但是真正懂得技術(shù)的人才又有多少深扎農(nóng)村去呢？并根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，有77.6%的人表示其不愿意承包土地進(jìn)行耕種。隨著時(shí)代的發(fā)展，農(nóng)業(yè)耕種在農(nóng)民心中的地位也逐漸降低，農(nóng)業(yè)逐漸從主體地位向副業(yè)轉(zhuǎn)變，大部分農(nóng)民也從土地中轉(zhuǎn)向各種工作中去，由此農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)變得越來(lái)越撲朔迷離，很有可能將面臨后繼無(wú)人的情況。

2014年中央一號(hào)文件提出：“允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資?！倍刂恋侥壳?，全國(guó)范圍內(nèi)沒(méi)有統(tǒng)一的抵押指導(dǎo)意見(jiàn)，沒(méi)有具體而統(tǒng)一的實(shí)施方案。2015年的中央一號(hào)文件又進(jìn)一步提出：“抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，擴(kuò)大整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍。” 目前這一政策正在緊鑼密鼓的進(jìn)行當(dāng)中，而在土地丈量過(guò)程中，農(nóng)民和“官員”沖突亦是突出。

2016年10月30日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)實(shí)施了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》。具體來(lái)說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置后形成土地所有權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地承包權(quán)“三權(quán)分置”的格局。 而在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題又亦顯突出，并且現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度安排并不是很完善，尤其是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓等“須經(jīng)發(fā)包方同意”的限制往往會(huì)給“流轉(zhuǎn)”帶來(lái)制度上的障礙。 而在這種制度下，一些農(nóng)民為了土地流轉(zhuǎn)方便，更趨向于采取私下交易的方式，如：利用親戚和朋友進(jìn)行托付耕種或者依靠鄉(xiāng)間民約的約束來(lái)進(jìn)行轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包等。 并在這期間，流轉(zhuǎn)的期限和價(jià)格等大都不簽訂書(shū)面合同，只是進(jìn)行口頭約定。但是，這樣的交易方式缺乏國(guó)家制度的保障，所以事后引發(fā)了不少糾紛。

三、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)今的中國(guó)正走在前進(jìn)與發(fā)展的道路上，各個(gè)方面中國(guó)向世界展示的都是非常強(qiáng)大，而在發(fā)展過(guò)程中希望這個(gè)“大國(guó)”不要忘記本根，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)是一切發(fā)展的根基。在調(diào)查過(guò)程中我們也體會(huì)到我國(guó)對(duì)于農(nóng)村方面的“用心”，這一點(diǎn)令我很是欣慰，但是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)方面目前還存在以上諸多問(wèn)題，希望在今后的發(fā)展過(guò)程中政府乃至個(gè)人能夠予以足夠的重視，讓我國(guó)的土地承包更上層樓。

從調(diào)查開(kāi)始到如今的報(bào)告完成，我已被農(nóng)民們的真誠(chéng)與誠(chéng)懇所打動(dòng)，雖然他們面臨的不是城市里面的喧囂、不是就業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)壓力、不是迷茫的心態(tài)。農(nóng)村在他們心里是最好的家，而我盡我最大的努力將他們的生活打造的更好，讓我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)存在的問(wèn)題更明了、更清晰，讓農(nóng)民們不再受土地所“欺”。

注釋：

魏振瀛主編.《民法》全國(guó)高等學(xué)校法學(xué)專業(yè)核心課程教材.北京大學(xué)出版社、高等教育出版社.2013.285.

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陳拾嬌、張晨、蔡海生、張盟.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對(duì)策研究——基于江西省安義縣的實(shí)地調(diào)查.江西農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào).2015（8）.

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