當(dāng)前農(nóng)村治理中的民主監(jiān)督問題研究

摘 要 村民參與民主監(jiān)督作為村民自治的重要環(huán)節(jié)，是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的重要保障。在現(xiàn)實(shí)中，受到民主監(jiān)督運(yùn)作受阻、民主監(jiān)督內(nèi)容缺失、民主監(jiān)督村民乏力的制約，在發(fā)展上陷入遲緩。本文認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面解決民主監(jiān)督存在的問題：完善民主監(jiān)督法律；健全民主監(jiān)督組織；提高村民受教育水平。解決好村民自治中民主監(jiān)督問題，有利于提高村民政治參與意識(shí)，增強(qiáng)其政治參與能力。

關(guān)鍵詞 村民自治 民主監(jiān)督 農(nóng)村

作者簡(jiǎn)介：姜玲，東北師范大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生，研究方向：農(nóng)村基層治理。

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.103

農(nóng)村治理中的民主監(jiān)督是“四個(gè)民主”中的保障性環(huán)節(jié)，是基層治理的關(guān)鍵性步驟。在推進(jìn)農(nóng)村基層治理過(guò)程中，民主監(jiān)督的很多環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，很多地區(qū)并沒有堅(jiān)持以全體村民的根本利益為本、以村民的滿意程度作為衡量其工作是否合格的標(biāo)準(zhǔn)。因此，為推進(jìn)基層治理科學(xué)化，不僅要靠政府、黨委的領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)階段還要發(fā)揮村民的積極性。在村民自治的背景下，探究民主監(jiān)督存在的問題并提出解決辦法，對(duì)于推動(dòng)村民自治的整體發(fā)展，促進(jìn)基層治理的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

一、村民自治中民主監(jiān)督存在的問題

（一）民主監(jiān)督運(yùn)作過(guò)程存在問題

民主監(jiān)督的良好運(yùn)作是保證農(nóng)村基層民主政治生活良性循環(huán)的基礎(chǔ)。民主監(jiān)督運(yùn)作過(guò)程存在以下兩點(diǎn)問題：其一，村民會(huì)議形同虛設(shè)。在我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)，存在著村民會(huì)議不召開、召開次數(shù)少、召開難等方面的問題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（簡(jiǎn)稱《組織法》）第二十一條規(guī)定，村民會(huì)議由村民委員會(huì)召集。即村委會(huì)被賦予了召開村民會(huì)議的權(quán)力。作為受監(jiān)督者的村委會(huì)掌握了主動(dòng)權(quán)，監(jiān)督者和受監(jiān)督者的地位好似進(jìn)行了對(duì)調(diào)，這樣問題的存在，使得村民會(huì)議監(jiān)督職能難以真正發(fā)揮作用。其二，村民代表會(huì)議運(yùn)作權(quán)責(zé)不清。一方面，根據(jù)《組織法》第二十五條規(guī)定， 村民代表會(huì)議討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)，村民代表會(huì)議由村民委員會(huì)成員和村民代表共同組成，并由村民委員會(huì)召集。這使村委會(huì)牽制了村民代表大會(huì)發(fā)揮監(jiān)督功能，成為實(shí)際的領(lǐng)導(dǎo)者。另一方面，村民代表應(yīng)該向選舉它的村民負(fù)責(zé)，并接受村民監(jiān)督。但是，由于受到村委會(huì)的牽制，村民代表會(huì)議實(shí)際上卻是對(duì)村委會(huì)負(fù)責(zé)。

（二）民主監(jiān)督的內(nèi)容存在問題

民主監(jiān)督體系的完備是村民自治正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。實(shí)踐中，民主監(jiān)督已然是“四個(gè)民主”中最薄弱的環(huán)節(jié)，民主監(jiān)督內(nèi)容存在以下兩點(diǎn)問題：其一，村務(wù)公開不徹底。現(xiàn)實(shí)中，仍然有很多農(nóng)村地區(qū)不按《組織法》規(guī)定公開村務(wù)，村干部在村務(wù)公開中掌握著實(shí)際權(quán)力。村務(wù)公開大多表現(xiàn)為：只公開收入、只公開部分村務(wù)、只公開針對(duì)村民的支出；村務(wù)公開片面化。很多地區(qū)設(shè)置村務(wù)公開欄僅僅是為了應(yīng)付任務(wù)，信息更新不及時(shí)，甚至半年才公開一次，內(nèi)容具有選擇性，主要以財(cái)務(wù)公開為主，對(duì)于村民所關(guān)心的或者涉及村民本身利益的問題，基本不公開。其二，民主評(píng)議制度規(guī)定模糊。根據(jù)《組織法》第二十三條規(guī)定，村民會(huì)議評(píng)議村委會(huì)成員的工作。但是，在評(píng)議的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容等方面未作詳細(xì)規(guī)定，實(shí)踐中，很多村莊都有自由裁量權(quán)，雖能視情況而定，但卻存在較大問題，同時(shí)，由于民主評(píng)議制度不成熟，部分村民的受教育程度低以及村莊熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等方面的原因，導(dǎo)致村民不能真正參與到民主評(píng)議活動(dòng)中。

（三）民主監(jiān)督的主體監(jiān)督乏力

在民主監(jiān)督中，由于村民在村莊生活中的劣勢(shì)，他們往往很難真正的行使民主監(jiān)督權(quán)。一是民主監(jiān)督主體失位。根據(jù)《組織法》規(guī)定，村民是村民自治中行使民主監(jiān)督權(quán)力的重要主體。然而，在實(shí)際運(yùn)作中，作為監(jiān)督主體的村民力量太弱，其監(jiān)督的主體地位得不到充分的展現(xiàn)，作為被監(jiān)督者的村委會(huì)權(quán)力過(guò)大，從而使村民民主監(jiān)督的環(huán)節(jié)被弱化，一般情況下，村民處于失位狀態(tài)。二是民主監(jiān)督意識(shí)淡薄。一方面，村民不想監(jiān)督。在村民會(huì)議或村民代表會(huì)議中，村民基本不發(fā)表意見或者只是象征性的表達(dá)意見。在選舉活動(dòng)中，村民參與重要的政治活動(dòng)應(yīng)該是進(jìn)行投票以及對(duì)候選人進(jìn)行監(jiān)督，而在現(xiàn)實(shí)中，村民只是很隨意的投票或者將選票投給許諾給自己利益的人，幾乎不對(duì)候選人進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，村民想監(jiān)督卻不敢監(jiān)督?！绊樏瘛彼枷胧谴迕裥睦戆l(fā)展的桎梏，農(nóng)民長(zhǎng)期處于社會(huì)生活的底層，基本沒有政治地位，致使他們不敢主動(dòng)監(jiān)督村干部，再加上傳統(tǒng)文化中“管本位”思想也使得農(nóng)民根本不敢去對(duì)抗村干部，不敢行使監(jiān)督權(quán)。

二、村民自治中民主監(jiān)督存在問題的原因

（一）民主監(jiān)督的制度不健全影響民主監(jiān)督的有效性

由于民主監(jiān)督是群眾自治性組織，所以它并不能像普通公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員的民主監(jiān)督制度那樣嚴(yán)密高效。一方面，《組織法》部分內(nèi)容的具體操作性不強(qiáng)?！督M織法》第二十四條規(guī)定，涉及村民利益的事項(xiàng)，可以經(jīng)村民會(huì)議討論決定后辦理?！督M織法》雖然在民主評(píng)議的制度安排上作了規(guī)定，但是，在具體操作層面卻存在問題，例如，在民主評(píng)議中，如果出現(xiàn)意見不一致或沖突等情況應(yīng)如何解決沒有做出具體說(shuō)明。另一方面，《組織法》部分內(nèi)容的制度規(guī)范性不強(qiáng)。《組織法》規(guī)定，“村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度，前款規(guī)定事項(xiàng)中，一般事項(xiàng)至少每季度公布一次……村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)保證所公布事項(xiàng)的真實(shí)性，并接受村民的查詢。”但是，對(duì)于村務(wù)公開的程序、內(nèi)容等細(xì)節(jié)的方面沒有規(guī)定，這在無(wú)形中增加了村委會(huì)的自主權(quán)，弱化了村民的權(quán)利。

（二）民主監(jiān)督法律建設(shè)不完善導(dǎo)致監(jiān)督運(yùn)行低效

民主是法治的基石，法治是民主的保障。民主監(jiān)督存在問題，根源于法律的不完善。第一，村民主動(dòng)監(jiān)督。村民主動(dòng)參與民主監(jiān)督的渠道是參與村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的正常運(yùn)作又需要法律的健全。而現(xiàn)實(shí)中，法律的缺失導(dǎo)致村民會(huì)議運(yùn)作中擾亂了監(jiān)督者和被監(jiān)督者的關(guān)系，弱化了村民會(huì)議對(duì)村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，使得民主監(jiān)督運(yùn)行低效。第二，村民監(jiān)督乏力。原因有以下兩點(diǎn)：其一，村民沒有自救渠道。雖然《組織法》規(guī)定，“村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的……有關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令公布；經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。”可是，“有關(guān)政府機(jī)關(guān)”、“有關(guān)人員”不承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)該怎么辦？法律沒有明確說(shuō)明。其二，民主監(jiān)督的成本較高。由于村莊宗族關(guān)系復(fù)雜、熟人社會(huì)盛行等方面的原因，村民的監(jiān)督行為將會(huì)受到人力、物力、財(cái)力等方面的影響。因此，實(shí)行民主監(jiān)督必須要有一個(gè)組織者，并給這個(gè)組織者以強(qiáng)有力的支持——法律地位。

（三）傳統(tǒng)文化的負(fù)面作用致使村民的民主監(jiān)督意識(shí)不高

中國(guó)經(jīng)歷了幾千年封建社會(huì)，形成的中央集權(quán)與弱勢(shì)的農(nóng)民群眾形成了鮮明的對(duì)比，直到現(xiàn)在，這段歷史仍具影響力。農(nóng)民一直認(rèn)為自己處于被統(tǒng)治地位，久而久之，農(nóng)民就習(xí)慣了被統(tǒng)治，不愿意參與政治生活，因此，村民對(duì)村委會(huì)的工作基本沒有監(jiān)督的意愿。農(nóng)村人口占我國(guó)人口的絕大多數(shù)且村民政治素養(yǎng)總體上處于較低水平，這是不爭(zhēng)的事實(shí)，很多村民保持著“官貴民賤”、“等級(jí)思想”、“臣民意識(shí)”等傳統(tǒng)觀念，不愿意主動(dòng)行使民主監(jiān)督權(quán)，只有當(dāng)自身利益受到侵害時(shí)，才會(huì)有些許反抗意識(shí)，而大多時(shí)候，都不愿意多管“閑事”，處于“搭便車”狀態(tài)。在很多農(nóng)村地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，大部分村民還處在要滿足自身基本生活需求的層次，并沒有政治訴求，“自給自足”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的生活態(tài)度和較低的文化素養(yǎng)，使一些村民缺乏近代的民主意識(shí)，更不用說(shuō)監(jiān)督意識(shí)了。廣大的村民深受傳統(tǒng)文化影響，監(jiān)督意識(shí)薄弱，影響了民主監(jiān)督效用的發(fā)揮，致使基層村民自治不能良性運(yùn)行，將成為推動(dòng)我國(guó)基層民主政治建設(shè)的絆腳石。

三、村民自治中解決民主監(jiān)督存在問題的路徑

（一）完善民主監(jiān)督法律促進(jìn)民主監(jiān)督的穩(wěn)定發(fā)展

民主監(jiān)督的穩(wěn)定發(fā)展依賴于其保障性的安排——法律，只有健全民主監(jiān)督制度的保障性層面，才能真正使村民民主監(jiān)督的內(nèi)心束縛得以解除。 一方面，完善現(xiàn)有法律的弊端。一是完善村務(wù)公開相關(guān)法律。通過(guò)法律規(guī)定村務(wù)公開的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等細(xì)節(jié)性問題，對(duì)于村民有異議的方面，村委會(huì)作出解釋。二是完善村民會(huì)議或村民代表大會(huì)相關(guān)法律。徐勇認(rèn)為，“村民會(huì)議是最能直接表達(dá)和反映村民意志的民主決策形式。 通過(guò)法律規(guī)定村民具有擁有哪些權(quán)利，村委會(huì)擁有哪些權(quán)力，使村民監(jiān)督村干部有理有據(jù)。另一方面，頒布新的民主監(jiān)督法律。一是頒布民主評(píng)議方面法律，二是頒布罷免制度方面法律。《村組法》中雖然規(guī)定了村民可以行使罷免權(quán)，可是這種傾向于司法層面多的罷免行為，并沒有專門的機(jī)構(gòu)或者組織來(lái)受理，普通的村民代表聯(lián)名應(yīng)遵循什么樣的程序？應(yīng)向誰(shuí)提出罷免意見？法律應(yīng)對(duì)此類事項(xiàng)作明確說(shuō)明。

（二）健全民主監(jiān)督組織推動(dòng)村民監(jiān)督行為規(guī)范化

完善民主監(jiān)督組織不僅對(duì)于法律運(yùn)行具有重要意義，而是也是村民參與民主監(jiān)督的重要途徑。一方面，完善現(xiàn)有監(jiān)督組織的操作性。以完善村民代表會(huì)議、村民代表會(huì)議等重要組織的操作性入手，而不是讓其只停留在字面規(guī)范上。綜上，村委會(huì)與村民會(huì)議或村民代表大會(huì)的矛盾應(yīng)在操作層面上給予解決，很多農(nóng)村地區(qū)雖然設(shè)立了中間組織，但是，這種組織的大部分成員都是由村干部指定擔(dān)任或村干部直接兼任，所以在實(shí)際運(yùn)作中總會(huì)出現(xiàn)問題。將法律保障、制度措施、組織體系三者結(jié)合在一起才有可能解決村民會(huì)議或村民代表會(huì)議在法律規(guī)定上的問題。另一方面，完善村民自救組織。村民監(jiān)督乏力的重要原因就是沒有自救組織，《組織法》雖然規(guī)定村民可以對(duì)村務(wù)公開實(shí)行監(jiān)督，但在現(xiàn)實(shí)中，很多村民卻不敢監(jiān)督，使村務(wù)公開片面化、不徹底。由于民主監(jiān)督組織不能起到應(yīng)有的作用，村民的監(jiān)督不到位，才會(huì)導(dǎo)致村務(wù)公開流于形式，而自救組織的完善可以幫助村民解決心理束縛，提高其政治效能感。

（三）提高村民受教育水平增強(qiáng)民主監(jiān)督的參與意識(shí)

村民受教育水平低嚴(yán)重制約著其民主監(jiān)督水平的提高，限制著村民對(duì)民主監(jiān)督的認(rèn)識(shí)及其權(quán)益的表達(dá)。第一，提高農(nóng)民受教育水平。阿爾蒙德對(duì)各國(guó)的調(diào)查顯示，教育層級(jí)與政治參與程度成正比。 對(duì)村民進(jìn)行現(xiàn)代民主的教育方式，把村民從“等級(jí)觀念”、“政治冷漠”中解放出來(lái)，樹立現(xiàn)代民主意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)；進(jìn)行普法教育，主要提高村民對(duì)法律知識(shí)的理解能力，使村民在自身權(quán)益受到侵害時(shí)，能自覺的運(yùn)用法律保護(hù)自己。第二，加大宣傳力度。利用廣播、電視、報(bào)刊等村民喜聞樂見的宣傳方式，將民主監(jiān)督的內(nèi)容與意義向村民進(jìn)行廣泛宣傳，潛移默化的影響村民的民主監(jiān)督意識(shí)。及時(shí)召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議廣泛的征求村民意見，聽取村民的需求，旨在村民和村干部之間形成良性互動(dòng)。第三，進(jìn)行民主實(shí)踐。理論必須與實(shí)踐相結(jié)合，在實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)問題、提出問題、解決問題，讓村民意識(shí)到監(jiān)督權(quán)的行使不僅能有助于解決現(xiàn)實(shí)問題，更能帶來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益，從而調(diào)動(dòng)村民行使監(jiān)督權(quán)的積極性。

注釋：

劉子明.我國(guó)城中村法治建設(shè)、問題及對(duì)策.南昌高專學(xué)報(bào).2006（5）.66.

徐勇.中國(guó)農(nóng)村村民自治.華中師范大學(xué)出版社.1997.116.

[美]阿爾蒙德.比較政治學(xué)：體系、過(guò)程和政策.上海譯文出版社.1987.159.