用法治思維與法治方式反腐治權(quán)

摘 要 “深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，必須堅(jiān)持標(biāo)本兼治。” 是習(xí)近平同志在十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)上作出的再次重申。所謂兼治，就是既要懲防并舉肅貪腐，又要依法治腐建機(jī)制。換言之，管黨治黨需要“嚴(yán)”，從嚴(yán)治黨需依“法”，因此，本文認(rèn)為厘清法治化反腐概念、特點(diǎn)，把握法治化反腐的推進(jìn)舉措，對(duì)當(dāng)今腐敗治理具有重要意義。

關(guān)鍵詞 反腐二元論 治權(quán) 法治化 國家監(jiān)察體制

作者簡介：陳曦，中共大慶市委黨校。

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.069

十八大以來，反腐敗斗爭正以前所未有的力度與廣度向前推進(jìn)，其產(chǎn)生的政治影響和社會(huì)意義，都值得在反腐倡廉建設(shè)史上留下濃墨重彩的一筆。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上指出：“要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，加強(qiáng)反腐敗國家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行?！边@一重要論述深刻揭示了在新的歷史時(shí)期下，運(yùn)用法治思維與法治方式對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)意義非凡。

一、法治化反腐概說

（一）新中國反腐敗的歷史演變

新中國成立以來，反腐斗爭大體上經(jīng)歷了三個(gè)階段：運(yùn)動(dòng)反腐、權(quán)力反腐和制度反腐。

1.運(yùn)動(dòng)反腐。1949年11月9日，中共中央成立黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，新中國首個(gè)反腐機(jī)構(gòu)誕生。當(dāng)時(shí)我國法制建設(shè)工作剛剛起步，反腐領(lǐng)域相關(guān)法律幾乎空白，因此只能依靠政治運(yùn)動(dòng)。而后近三十年，相繼展開了三反運(yùn)動(dòng)、五反運(yùn)動(dòng)、新三反運(yùn)動(dòng)、四清運(yùn)動(dòng)等聲勢浩大的群眾運(yùn)動(dòng)。這一系列運(yùn)動(dòng)有著共同的哲學(xué)理念，即畢其功于一役的速勝論。上述運(yùn)動(dòng)式反腐雖然能夠充分發(fā)揮群眾監(jiān)督，快速、靈敏、便捷，但在實(shí)施中也存在諸多問題，那就是非常容易陷入無序狀態(tài)。脫離法律約束，群眾運(yùn)動(dòng)的主觀性、隨意性非常大，不重證據(jù)、不講程序公正，并且極易引起擴(kuò)大化和極端化。

2.權(quán)力反腐。即通過領(lǐng)導(dǎo)人指示，以行政命令的形式來進(jìn)行反腐，但在實(shí)踐中，領(lǐng)導(dǎo)者的想法改變，反腐政策隨之改變，領(lǐng)導(dǎo)者的注意力變化，反腐力度也隨之變化?？偨Y(jié)不難發(fā)現(xiàn)，這兩種反腐方式都有著暫時(shí)性、隨意性和不徹底性等缺點(diǎn)。究其根本，是因?yàn)樗鼈冏裱娜匀皇侨酥芜壿嫸欠ㄖ尉瘛?/p>

3.制度反腐。是指通過加強(qiáng)整個(gè)國家的制度體系建設(shè)，使得社會(huì)各階層、組織、個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)在符合該政權(quán)性質(zhì)和宗旨的基本前提下得到合理的調(diào)整與歸位，解決因制度本身的矛盾、沖突、缺陷而導(dǎo)致的腐敗行為的反腐方法。邁入制度反腐新階段后，更加看重的是長效、穩(wěn)定并且有強(qiáng)大約束力的制度建設(shè)。

（二）法治化反腐概念及特點(diǎn)

法治化反腐，是指通過制定和實(shí)施法律，限制和規(guī)范公權(quán)力行使的范圍、方式、手段、條件與程序，為公權(quán)力執(zhí)掌者創(chuàng)設(shè)公開、透明、公正的運(yùn)作機(jī)制。它的精髓在于科學(xué)配置公權(quán)力。并且有著天然的平等性、民主性、程序性、低風(fēng)險(xiǎn)性。

二、推進(jìn)法治化反腐是必然選擇

（一）腐敗發(fā)生的二元因素

古今中外，關(guān)于腐敗成因的理論不一而足，其中最具廣泛共識(shí)的是腐敗二元因素論，本性趨腐的公共權(quán)力和天生自私的公職人員造成了腐敗。公共權(quán)力天然的劣根性預(yù)設(shè)了腐敗的可能，而公職人員的貪婪逐利成就了腐敗行為，這兩者都是腐敗的必要條件。

（二）反腐核心是“治權(quán)”

以往反腐實(shí)踐中，往往更加強(qiáng)調(diào)成因中的個(gè)人因素。人們認(rèn)為更為關(guān)注公職人員的貪婪，因而過去所采取的階段性、運(yùn)動(dòng)式的反腐方式也將焦點(diǎn)聚集在人的身上。它通過單一地對(duì)人進(jìn)行懲罰來起到震懾目的，忽視了引發(fā)腐敗的核心因素——缺乏限制和制衡的公共權(quán)力。

2011年4月，因涉嫌違紀(jì)問題，時(shí)任河南省交通廳廳長董永安被紀(jì)檢部門“雙規(guī)”。這是河南省交通廳自1997年以來因腐敗問題而落馬的第四名廳長。之前，曾先后有曾錦城、張昆桐和石發(fā)亮三名廳長落馬。甚至有媒體表示，交通廳長被雙規(guī)已不是新聞。目光放至全國，截止2016年就已有20余名交通廳干部因經(jīng)濟(jì)問題而被查處。原因出在了交通部門的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主導(dǎo)部門，交通部門在道路交通的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、配套設(shè)施等等方面掌握著龐大的行政授權(quán)，圍繞公路尤其是高速公路建設(shè)預(yù)（決）算彈性十足。此種權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理、權(quán)力規(guī)則不健全，權(quán)力過于集中最終導(dǎo)致公共權(quán)力部門化、甚至部門利益?zhèn)€人化。此種權(quán)力過于壟斷導(dǎo)致問題在國企中表現(xiàn)更為明顯：2015年落馬的115名高管中，能源領(lǐng)域占21%；機(jī)械與制造領(lǐng)域約占12%；建設(shè)投資領(lǐng)域占11%；電信領(lǐng)域占10%；交通運(yùn)輸領(lǐng)域約占5%。就是因?yàn)槟茉?、建設(shè)、電信這樣的行業(yè)關(guān)系國計(jì)民生，它們掌握著稀缺的市場資源，并且處于壟斷地位，權(quán)力過于集中。

（三）治權(quán)關(guān)鍵是“依法”

法國哲學(xué)家孟德斯鳩曾說：“任何擁有權(quán)力的人們都易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！睓?quán)力趨向腐敗，絕對(duì)權(quán)力絕對(duì)腐敗。任何一種權(quán)力，不管它以神授還是人民賦予的名義出現(xiàn)，也不管掌權(quán)者懷有怎樣美好的理想，只要它失去約束就會(huì)演變成腐敗。由此，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)：用權(quán)一定要依法。依法治國，最重要也是依法治權(quán)，使權(quán)力在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，必須給權(quán)力運(yùn)行“劃紅線”、“布雷區(qū)”，“法無授權(quán)不可為”。由此不難看出，只有用相對(duì)完備的法律制度為權(quán)力運(yùn)行提供良好指引和約束，才能對(duì)變異的權(quán)力進(jìn)行及時(shí)的糾錯(cuò)和懲戒，也正是法治化反腐的必然性所在。

回顧我國反腐敗斗爭，從群眾主導(dǎo)的運(yùn)動(dòng)反腐模式，到紀(jì)委、監(jiān)察部等專門機(jī)關(guān)主導(dǎo)的權(quán)力反腐再到建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的制度反腐模式，其實(shí)是從短期到長效的過程，從治標(biāo)到治本的過程，更是不斷接近腐敗二元論真相、不斷加強(qiáng)法治化力度的過程。

三、法治化反腐的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）嚴(yán)懲——加大懲戒力度不敢腐

2013年中共中央印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013- 2017年工作計(jì)劃》，其中明確要進(jìn)一步加強(qiáng)腐敗案件的懲戒力度，充分發(fā)揮懲戒機(jī)制的震懾作用。

腐敗動(dòng)因主要取決于兩“率”：第一個(gè)“率”是腐敗案件的查處概率，即案發(fā)率。它強(qiáng)調(diào)的是風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。第二個(gè)“率”則是腐敗收益和違法成本之間的比率，也就是獲利系數(shù)。當(dāng)腐敗行為的預(yù)期收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其預(yù)期成本時(shí)，腐敗分子就更容易放手一搏、選擇腐敗。因此，要推進(jìn)“不敢腐”，一要努力提高案件查處率，在數(shù)字上形成震懾；二則要保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢，對(duì)于已浮出水面的案件，加大懲治力度，提高違法成本。刑法修正案（九）審議并通過終身監(jiān)禁制度就起到了極大的警示作用，它彰顯了中央加快推進(jìn)反腐敗國家立法、完善懲治和預(yù)防腐敗體系的堅(jiān)定決心，以法治方式加大了腐敗成本，形成震懾。

（二）嚴(yán)防——明確權(quán)力界限不易腐

腐敗，是一種權(quán)力的失控，這種失控包括來源環(huán)節(jié)的失控與運(yùn)行環(huán)節(jié)的失控。正常來講，公共權(quán)力的創(chuàng)設(shè)本應(yīng)當(dāng)受憲法和法律的嚴(yán)格限制，但是現(xiàn)實(shí)中，卻不自覺摻雜了人為因素。以部門審批為例。截止2016年，全國范圍內(nèi)就有20余名現(xiàn)任或曾任發(fā)改委系統(tǒng)的官員落馬，其中副部級(jí)一名，正司級(jí)9名，副司級(jí)7名，處級(jí)2名。其中的價(jià)格司在反腐風(fēng)暴中幾乎“人去樓空”。這種現(xiàn)象被成為“審批坍塌式腐敗”。國家發(fā)改委價(jià)格司下設(shè)的11個(gè)處，掌控煤炭、電力、石油、天然氣、醫(yī)藥、銀行收費(fèi)等諸多與人們生活密切相關(guān)的定價(jià)權(quán)，被稱為“天下第一司”。發(fā)改委此種頻發(fā)、坍塌式腐敗究其根本，就是因?yàn)榘l(fā)改委集各領(lǐng)域的審批權(quán)于一身，審批權(quán)限過大，權(quán)力過于集中。此后，國務(wù)院分7批取消和下放了632項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，2016年的2月，國務(wù)院取消第二批行政審批事項(xiàng)152項(xiàng)。這意味今后行政許可只能依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定設(shè)定。

這種用法律的形式規(guī)范公權(quán)力邊界的舉措已經(jīng)越來越普遍。尤其是像審批這種極易影響到百姓生活的權(quán)力領(lǐng)域，“權(quán)力邊界法定化”已經(jīng)形成了一種常態(tài)。限權(quán)的法治思維正在筑起一道不易腐的高墻。

（三）嚴(yán)管——杜絕暗箱操作不便腐

除了權(quán)力來源環(huán)節(jié)失控，另一種失控通常在權(quán)力運(yùn)行過程中發(fā)生。主要原因就是不公開、不透明。2008年起正式實(shí)施的《政府信息公開條例》標(biāo)志中國政府信息公開的時(shí)代全面到來，破除權(quán)力運(yùn)行的隱蔽性，為治理腐敗提供預(yù)防機(jī)制。從輿論監(jiān)督層面看，政府信息公開有利于激勵(lì)公民參與權(quán)力監(jiān)督，為治理腐敗提供監(jiān)控機(jī)制。

（四）嚴(yán)查——改革監(jiān)察體制不能腐

2016年11月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在三省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。這一舉措拉開了國家監(jiān)察體制改革的序幕。

1.監(jiān)察委員會(huì)概念。央政治局常委、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)書記王岐山給出了一個(gè)明確的概念：“監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)，作為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。”

過去我國的監(jiān)察結(jié)構(gòu)是“一府兩院”模式，現(xiàn)在由“一府兩院”變成“一委一府兩院”，其中這“一委”就是國家監(jiān)察委員會(huì)。它將成為“一府兩院”之外的第四種權(quán)力。截至目前我們的反腐大多以紀(jì)委為主導(dǎo)，而紀(jì)委只是黨的一個(gè)機(jī)關(guān)，很多涉及腐敗的行為并不見得是黨員所為，因此需要一個(gè)國家層面的機(jī)構(gòu)來全面統(tǒng)籌反腐。國家監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)所有國家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督，包括剛剛提到作為監(jiān)督主體的一府兩院，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的監(jiān)督的全覆蓋。

2.監(jiān)察委員會(huì)特點(diǎn)。首先是獨(dú)立性?！斗桨浮诽岢觯O(jiān)察委員會(huì)要由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，這意味著，隸屬于政府的監(jiān)察部門將成為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)。此前的十八屆六中全會(huì)公報(bào)中也首次將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府等并列提出。監(jiān)察委員會(huì)將并不再是一個(gè)政府機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)跟政府“平行”的機(jī)構(gòu)。從“隸屬”到“獨(dú)立”，看起來是行政監(jiān)察的一小步，其實(shí)是同體監(jiān)督變成異體監(jiān)督的一大步。其次是集中性。從前各反腐機(jī)構(gòu)之間力量分散、邊界不清，職能重疊、標(biāo)準(zhǔn)不一并且缺乏規(guī)范高效的銜接配合。這次改革實(shí)際是將現(xiàn)有分散的機(jī)構(gòu)整合，有的放矢，保障反腐敗機(jī)構(gòu)權(quán)力的集中性。

該模式讓人自然地聯(lián)想到一個(gè)非常相似的機(jī)構(gòu)——中國香港特別行政區(qū)廉政公署。作為專門打擊貪污的獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)，它的運(yùn)行模式遵循了法治、獨(dú)立、高效、零容忍與全覆蓋。而我們此番改革，正是要借鑒這樣的模式，構(gòu)建國家監(jiān)察委員會(huì)這樣一個(gè)集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家反腐敗機(jī)構(gòu)。并與執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)有機(jī)銜接、相互制衡，加快構(gòu)建起“紀(jì)律管全黨”與“法律管全體”相結(jié)合的腐敗治理運(yùn)行體系。

梳理以上法治化反腐的四個(gè)舉措，既有對(duì)貪婪人性的震懾，又有對(duì)公共權(quán)力的治理，嚴(yán)字當(dāng)頭，懲防并舉，內(nèi)外兼顧。用法治思維與法治方式形成了不敢腐、不易腐、不能腐不想腐的長效機(jī)制。

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