經(jīng)濟法效率視角下的國家干預(yù)與市場關(guān)系

摘 要 國家治理能力現(xiàn)代化需要處理好“政府、市場、社會”三者相互之間的關(guān)系，而其中政府與市場之間的關(guān)系，是國家治理能力現(xiàn)代化體現(xiàn)的核心問題，也是對市場在整個資源配置中起到?jīng)Q定性作用的因素。本文從經(jīng)濟法效率視角切入，指出需要克制政府“管事”偏好，減少政府對資源的直接支配、配置，其中調(diào)整國家干預(yù)與市場的關(guān)系是一個關(guān)鍵步驟。

關(guān)鍵詞 國家 治理能力 效率原則 國家干預(yù) 市場機制

作者簡介：田青，中國人民大學(xué)法學(xué)院，在職研究生，研究方向：經(jīng)濟法。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.039

經(jīng)濟法是產(chǎn)生于自由、平等的市場經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的體現(xiàn)國家干預(yù)經(jīng)濟意志的法律部門，整體效率原則是其重要的基本原則。 筆者將以經(jīng)濟法效率為視角，切入探討在改革攻堅期國家干預(yù)與市場的關(guān)系，從而促進國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

一、國家過度干預(yù)市場的現(xiàn)實困境

國家應(yīng)該堅持正當(dāng)干預(yù)與謹慎干預(yù)，需要國家在給每一個經(jīng)濟個體提供足夠的自由空間發(fā)揮個體經(jīng)濟的功能的前提下，從而對社會經(jīng)濟生活有效而又適度的合理干預(yù)，但國家干預(yù)不應(yīng)當(dāng)取代市場的自發(fā)調(diào)節(jié)成為資源配置的主導(dǎo)力量，只是在“市場失靈”、“市場無能”時起校正和補充作用。

而我國由于計劃體制的慣性，雖經(jīng)歷改革開放30多年，但由各級政府對自愿配置的直接控制或者直接干預(yù)的情況依然非常普遍，國家對市場的國度干預(yù)的情況也相當(dāng)?shù)膹姶笈c頻繁。此前在《北京日報》的有關(guān)報道中，援引了一位國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)于2013年提出的兩個事例 ，筆者認為很具代表性。一個例子是，如果一個企業(yè)想要上一個新項目，需要經(jīng)過超長時限、繁多程序、多個政府部門的審批；另一個具體事例是，現(xiàn)存的國務(wù)院各部門行政有關(guān)資格類別的許可還多達110項，同時由各級政府部門進行資格頒發(fā)的資格證書更是足足有229種。顯而易見，我國政府當(dāng)下干預(yù)市場的程度仍然相對過度。

國家干預(yù)與市場機制建立良好高效的關(guān)系，離不開經(jīng)濟法效率三環(huán)節(jié)：資源配置、生產(chǎn)、分配的有效性。但要想實現(xiàn)國家的適度干預(yù)，轉(zhuǎn)變政府職能，是一個必須與現(xiàn)有利益機制博弈的極其艱難的過程。由于行政部門對市場的干預(yù)越多的同時，相應(yīng)的行政部門所掌握的涉及配置資源的權(quán)力就越多，從而從資源的選擇性配置中獲取更多的利益，尋租機會就越多。在此情況下，若想將國家干預(yù)與市場關(guān)系調(diào)整在合理高效范疇，必須以經(jīng)濟法效率為前提，打破國家在資源配置、生產(chǎn)、分配三方面的過度干涉，將決定權(quán)還于市場。

二、國家干預(yù)與市場關(guān)系的效率分析

經(jīng)濟法效率視角下的國家干預(yù)與市場關(guān)系是指從資源配置開始，經(jīng)生產(chǎn)過程，到分配結(jié)束，一種調(diào)整二者關(guān)系的經(jīng)濟行為或經(jīng)濟法規(guī)的實施所取得的效率，包括：資源配置的有效性、生產(chǎn)的有效性和分配的有效性。 經(jīng)濟法效率的最大化必須依賴于市場在資源配置中的決定作用，這也是十八屆三中全會為實現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化而提出的關(guān)于市場與政府作用的一次重大理論突破。新理論、新政策的土壤里孕育著實現(xiàn)經(jīng)濟法整體效率最大化的新機遇。

在此之前，由于政府對于市場的過度干預(yù)，不論是地方保護主義、行政壟斷抑或市場分割，法律大多也無能為力，經(jīng)濟法的整體效率原則更是紙上談兵。浙江省早年也就過路費、過橋費出臺了類似河北省的本省半價優(yōu)惠政策，但是并沒有收到任何機關(guān)的調(diào)查與整頓意見。其根本原因在于，政府往往擁有過大的資源配置權(quán)力，而在行政管理中對生產(chǎn)生活及社會經(jīng)濟的管理中，又往往以發(fā)展地方經(jīng)濟、改善民生的名義，通過地方性的行政其他規(guī)范性文件，例如紅頭文件的形式，實際施行地方保護主義或者利益輸送性的壟斷保護。而在當(dāng)下國家治理現(xiàn)代化總指導(dǎo)精神的契機下，為經(jīng)濟法實現(xiàn)反行政壟斷、追求整體效率最大化提供了一個難得的機會。

我國現(xiàn)行的《反壟斷法》規(guī)定，我國反壟斷執(zhí)法機關(guān)，沒有直接的行政處置權(quán)力，只能針對相關(guān)的壟斷行為發(fā)送建議函，對有關(guān)行政壟斷行為的約束作用極為有限。但就河北省政府接受我國第一起反行政壟斷建議函事件，也是社會各界推進《反壟斷法》、政府放權(quán)市場的階段性勝利標志。

（一）資源配置的有效性

把資源最終利用的權(quán)利配置給能產(chǎn)生最大價值的部門及部門中經(jīng)營效率好的市場主體。在我國政府近期對奧迪、微軟等多家跨國企業(yè)發(fā)起密集反壟斷調(diào)查之后，民眾對于反壟斷為何不向鹽業(yè)、電信、電力、石油等行業(yè)開刀提出質(zhì)疑。更是有網(wǎng)民羅列出：食用鹽的價格從1.3元每包上漲到了每包2.5元；寬帶通訊費用每年1200元的資費，必須綁定最低消費每月40元的手機通訊消費；在三峽大壩建設(shè)時，承諾建成后全民用電將低至8分錢每度電，而現(xiàn)如今的用電資費卻仍然在0.55元每度電以上；我國國內(nèi)的汽油價格比出口國外的價格以及國際汽油價格還高很多等等，這些都與壟斷密不可分的。

政府在資源配置階段并未切實將經(jīng)濟法整體效率最大化作為考量，而是一味的向國有企業(yè)傾斜，在并不平等的資源利用權(quán)基礎(chǔ)上，民企縱使能夠產(chǎn)生更大價值、效率也更高，仍舊敵不過國企壟斷。

我國目前的公司規(guī)模中，國有企業(yè)占據(jù)的領(lǐng)域幾乎涉及全部產(chǎn)業(yè)、分布的地域非常廣。國家層面在不斷推動國有企業(yè)的改革，目前的國有企業(yè)已經(jīng)達到了攻堅克難的階段，公眾現(xiàn)階段國有企業(yè)的改革有著很多的期待。下一步將會涉足改革深水區(qū)，應(yīng)當(dāng)在競爭性領(lǐng)域，更多讓國資、民資公平競技，逐步減緩、放棄對國有企業(yè)的傾斜性支持。

（二）生產(chǎn)的有效性

生產(chǎn)的有效性取決于制度與技術(shù)，制度主要指生產(chǎn)部門的組織形式及治理形式，而技術(shù)主要指企業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)的有效性。一方面隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，市場由賣方市場逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橘I方市場，市場需求的多種多樣和企業(yè)競爭日益的激烈使得企業(yè)所處環(huán)境更加需要競爭力，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不斷發(fā)展，要求企業(yè)必須由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為生產(chǎn)經(jīng)營型。因此，對企業(yè)的適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，需要企業(yè)管理者不斷樹立建立現(xiàn)代企業(yè)制度觀念，對企業(yè)進行觀念改革、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改革以及改組和加強管理，不斷與時俱進以靈活的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)適應(yīng)市場的變化，為企業(yè)在市場爭得一席之地。另一方面考量一個企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營系統(tǒng)的有效性，一般在于企業(yè)的生產(chǎn)效率和與時俱進的能力，即高質(zhì)量、低消耗、高速度、低成本的實現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)對產(chǎn)品的保證程度；以及產(chǎn)品的品種數(shù)量對市場、用戶個性化要求的滿足程度。

不論是企業(yè)轉(zhuǎn)型還是生產(chǎn)系統(tǒng)效率與柔性的實現(xiàn)，都建立在政府放權(quán)市場的大前提之下，需要經(jīng)濟法加以調(diào)整，滿足經(jīng)濟整體效率的原則要求。讓廣大民企擁有與國企競爭的平等平臺，只有競爭才是推動市場、社會整體進步的原動力，國企只有切實面對來自市場的強烈競爭，才有可能實現(xiàn)生產(chǎn)的高效率。

國企改革的第一波高潮開啟于1998年。國企私有化浪潮于此年大規(guī)模出現(xiàn)，這一改變在客觀上使國企的經(jīng)濟效益獲得了令人矚目的提高。但兩者的差距從1998年到2004年，由4%縮小到1%。并從2007年開始兩者在資產(chǎn)回報率上的差距顯著拉開，結(jié)果至2012年，國企與民企的差距已擴大為7.8%。

根據(jù)國內(nèi)上市公司2012年度財務(wù)報告顯示，虧損前10竟然均被國企包攬，在現(xiàn)公布的虧損金額中，虧損金額幾近500億元。這些虧損的國企中，中遠居首位，中鋁、中冶隨后，山東鋼鐵、安陽鋼鐵、華菱鋼鐵、鞍鋼、武鋼、等5大鋼鐵公司全部入圍。

在我國國企虧損嚴重的當(dāng)下，有部分學(xué)者認為，就國企所承擔(dān)的社會責(zé)任分析，認為國企低效并不科學(xué)，并不能簡單地從生產(chǎn)效率將其與民企對比。那我們僅從鋼鐵單一行業(yè)狀況進行數(shù)據(jù)分析，不難發(fā)現(xiàn)在鋼鐵行業(yè)整體低迷的情況下，民營鋼鐵的經(jīng)營狀況要明顯好于國營鋼鐵企業(yè)。 天強管理顧問總經(jīng)理祝波善在研究數(shù)據(jù)后指出，國企巨虧的原因主要在于不少企業(yè)內(nèi)部的管理體制依然是半官僚化的弊端，過去在經(jīng)濟形勢較好時，輕易靠政策和資源賺到了錢，但是，這種內(nèi)部管理體制在外界環(huán)境發(fā)生變化時，顯然極度不適應(yīng)。

（三）分配的有效性

是指通過分配使各種財富能給最需要的人，從而產(chǎn)生最大效用，但在現(xiàn)實生活中我們經(jīng)常遇到分配低效的情況，地方保護主義就是其中的元兇。

2008年西安市出臺出租車更新內(nèi)部規(guī)定：所有更新的出租車只能使用比亞迪F3。而原因在于2005年8月深圳比亞迪股份有限公司收購西安秦川汽車有限公司77%股權(quán)，比亞迪F3成為西安本地汽車品牌的代表。當(dāng)然，西安并不是唯一，北京純電動出租車使用的是北汽福田產(chǎn)品，杭州采用的是杭州眾泰和金華康迪，全部都是規(guī)定使用的本地汽車品牌。

新能源車推廣過程中遭遇到的地方保護主義一度為社會詬病。中國汽車工業(yè)協(xié)會秘書長董揚就曾在其博客中對北京市政府的地方保護主義進行了公開抨擊，這緣起于，北京市的一份有關(guān)于新能源汽車示范應(yīng)用的文件，該文件中擬把比亞迪、榮威等插電式混合動力轎車排除在推廣之外。這種選擇性的排除規(guī)定，其實質(zhì)就是阻礙了分配的有效性，使得對相應(yīng)款型有需要的當(dāng)?shù)叵M者無法購買使用，需求也就自然無法得到滿足，追其緣由，即地方保護主義在作祟，從而阻礙了經(jīng)濟法效率最大化的實現(xiàn)。

我國司法權(quán)服務(wù)于社會經(jīng)濟發(fā)展以及社會效益，后果是公民當(dāng)收到來自于政府單位行政命令的侵害時，在地方經(jīng)濟保護的作用下，也沒有辦法維護自己的權(quán)利，致使地方保護主義愈演愈烈。

三、 經(jīng)濟法效率最大化

調(diào)整國家與市場關(guān)系，實現(xiàn)經(jīng)濟效率最大化是國家治理能力現(xiàn)代化的重要步驟，我們既不能單純的依靠國家干預(yù)，也不能單純只靠市場來調(diào)節(jié)。這就需要政府準確定位，大幅度放權(quán)的同時緊抓最后底線，在“市場失靈”的情況下，能夠及時、有效的采取措施，做好守夜人的角色。這其中當(dāng)下面臨兩大難題：

首先，實現(xiàn)政府真正放權(quán)是一個巨大的挑戰(zhàn)。政府作為既得權(quán)力主體，享受著權(quán)力帶來的巨大利益，在沒有強力法律、政策的推動下，要想政府真正放權(quán)又談何容易?？上驳氖鞘藢盟闹腥珪P(guān)于“依法治國”提出最新強力措施，在明確市場調(diào)節(jié)的決定作用基礎(chǔ)上，把政府權(quán)力關(guān)進籠子里。

對于地方行政權(quán)力對市場的干預(yù)，可以通過設(shè)立最高人民法院巡回法庭的模式。巡回法院的模式，保證了該法院的審批直接對接于最高人民法院，規(guī)避了地方政府對于司法權(quán)力的干涉，保障法官在審判中相對于地方政府的獨立，法院可以通過司法判決破除地方保護主義。

其次，政府的額行政服務(wù)能力的培養(yǎng)。作為國家行政機關(guān)的政府，其組成人員也是理性經(jīng)濟人，對于行政事務(wù)的處理相對熟悉，然而對于市場經(jīng)濟的適應(yīng)性要差于企業(yè)人員。在我國市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的今天，企業(yè)家理性要遠遠高于政府工作人員的理性，他們的智慧和創(chuàng)造需要經(jīng)過市場的殘酷檢驗，自擔(dān)風(fēng)險與收益，不論是業(yè)務(wù)精通水平還是實踐經(jīng)驗都相比政府要優(yōu)異。因此，政府一方面要放權(quán)回歸市場，另一方面作為守夜人必須對于市場運行的基礎(chǔ)機制有充足的了解，否則在突發(fā)的“市場失靈”情況下，又怎能奢望政府行之有效。

守夜人的能力培養(yǎng)需要政府有一支高素質(zhì)的業(yè)務(wù)型人才，并善于利用社會專業(yè)學(xué)者及廣大民眾的力量，正決策更加科學(xué)化、高效化。

四、結(jié)語

國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)需要多部門法的協(xié)同配合，就其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)：調(diào)整政府與市場關(guān)系而言，經(jīng)濟法無疑是首當(dāng)其沖。結(jié)合當(dāng)下經(jīng)濟法實踐過程中效率與公平的突出問題，社會整體效率是民眾最為關(guān)注的部分，現(xiàn)我國改革已經(jīng)進入深水區(qū)，原本空有一紙規(guī)定的法律條款已經(jīng)在四中全會“依法治國”中，再次被強調(diào)實施的重要性。轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府做好行政服務(wù)的角色轉(zhuǎn)變，逐漸形成一個自由、公平、法治、公正的企業(yè)創(chuàng)新和競爭環(huán)境，真正處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，從而提高社會整體效率。

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