修立并舉：2016立法印記

阿計(jì)

立法，是依法治國的源頭，也是現(xiàn)代治理的基石。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在剛剛過去的2016年，全國人大及其常委會共制定10部新法律，修改24部法律。其立法成果蔚為壯觀，制定新法的數(shù)量更是突飛猛進(jìn)，為近年來所罕見。修立并舉的立法戰(zhàn)略，催生了多維開花的立法成果，勾勒出當(dāng)下法治建設(shè)的關(guān)鍵脈絡(luò)，為時(shí)代留下了回味無窮的歷史記憶。

重點(diǎn)領(lǐng)域的立法推進(jìn)

2016年立法的一個(gè)重大特色是突入多個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，或推動相關(guān)立法升級更新，或開疆拓土填補(bǔ)立法空白，從根本上重塑法制面貌，引領(lǐng)法治走向縱深。

這一年開局不久最引人矚目的立法大戲，莫過于2016年3月16日十二屆全國人大第四次會議出臺的慈善法。

取消慈善組織審批程序，基本放開公募權(quán)，以專章形式確立稅收優(yōu)惠等促進(jìn)機(jī)制，慈善法諸多立足扶持的制度創(chuàng)新，為慈善事業(yè)打開了廣闊的發(fā)展空間。與此同時(shí)，慈善法改進(jìn)慈善組織內(nèi)部治理、嚴(yán)管慈善賬本、強(qiáng)調(diào)信息公開等制度設(shè)計(jì)，又為抑制慈善亂象提供了治理規(guī)則。但在這些立法進(jìn)步之外，慈善立法也面臨著“如何規(guī)范網(wǎng)絡(luò)募捐”等巨大挑戰(zhàn)，其“放”“限”尺度引發(fā)激烈爭議。而慈善法正式實(shí)施后所發(fā)生的“羅爾募捐門”等風(fēng)波亦已證明，慈善法的制度設(shè)計(jì)仍存模糊地帶，并未窮盡慈善領(lǐng)域的一切現(xiàn)實(shí)難題。

盡管如此，慈善法不僅填補(bǔ)了慈善領(lǐng)域長期缺失基本大法的盲區(qū)，而且還帶動慈善領(lǐng)域新的立法行動，慈善法出臺三個(gè)多月后，紅十字會法修法草案進(jìn)入一審程序，即為明證。可以預(yù)見，慈善法所開啟的以法治善新時(shí)代，將全面激發(fā)社會的慈善活力，并最終提升國人的精神海拔。

國家安全領(lǐng)域立法進(jìn)展迅猛，是2016年立法的一大鮮明脈絡(luò)。繼該年4月境外非政府組織境內(nèi)活動管理法出臺后，更加引人注目的是11月誕生的網(wǎng)絡(luò)安全法。具體來看，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)設(shè)備設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)信息等方面的安全制度安排，無不體現(xiàn)了“維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和國家安全”的立法宗旨，而依法促進(jìn)信息流動、保護(hù)個(gè)人信息、治理網(wǎng)絡(luò)詐騙等立法設(shè)計(jì)，又宣示了“保障權(quán)利”的立法意圖。

從更廣闊的時(shí)間緯度看，境外非政府組織境內(nèi)活動管理法、網(wǎng)絡(luò)安全法在2016年接連登場，正是加速國家安全立法的戰(zhàn)略成果。往前追溯，新版國家安全法、反恐怖主義法已在2015年橫空出世；往后遙望，核安全法草案、國家情報(bào)法草案已分別于2016年10月和12月，先后進(jìn)入初審程序，其出臺指日可待。這一系列快速遞進(jìn)的立法行動，使國家安全領(lǐng)域立法由“短板”漸成體系，而且也標(biāo)志著，以往更多依賴政治手段的國家安全管治，正在向法治軌道全面轉(zhuǎn)型。

2016年2月率先出臺的深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法，以“2016年第一法”之勢，掀開了這一年的立法大幕，同時(shí)也預(yù)示著海洋立法的異軍突起。經(jīng)此立法行動，我國此前為數(shù)寥寥的5部海洋法律，終于取得了添磚加瓦的新突破。而與國外同類立法相比，該法以專章形式強(qiáng)調(diào)海洋環(huán)境的保護(hù)，更是展示了負(fù)責(zé)任大國的法制形象。2016年11月完成修改的海洋環(huán)境保護(hù)法，更是彰顯環(huán)保精神的修法樣板。生態(tài)紅線、生態(tài)補(bǔ)償?shù)群Ｑ笊鷳B(tài)保護(hù)新制度紛紛入律，無不呼應(yīng)了生態(tài)文明的先進(jìn)理念。

2016年，文化領(lǐng)域的兩大立法突破，留下了最具風(fēng)向標(biāo)意義的立法軌跡。11月出臺的電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法，誠如其名稱中的“促進(jìn)”兩字所昭示，通篇貫穿著開放的立法思維，從取消、下放多個(gè)行政審批，到確立一系列扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制，再到治理盜版、“偷票房”等亂象，無不折射著“鼓勵(lì)”“保護(hù)”的色彩。12月出臺的公共文化服務(wù)保障法，所確立的政府主導(dǎo)、社會參與的公共文化服務(wù)格局，以及圍繞公益性、基本性、均等性、便利性等緯度所展開的一系列制度構(gòu)建，無不標(biāo)志著對公民基本文化權(quán)利和需求的保障，已跨越以往的行政機(jī)制，全面邁向法治軌道。

這兩部法律預(yù)示著，長期缺失遲滯的文化立法，迎來了全面提速的歷史性拐點(diǎn)。伴隨著兩大立法突破，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、公共圖書館法、廣播電視傳輸保障法等新法律的制訂，以及著作權(quán)法、文物保護(hù)法等法律的修改亦在緊鑼密鼓進(jìn)行中，一波只爭朝夕的文化立法浪潮已噴薄而出。

爭議難題的立法破解

2016年，不少立法的前行路上，或掀起爭議波瀾，或遭遇立法難題，其最終破冰闖關(guān)，無不考驗(yàn)著立法的勇氣和智慧，亦見證了現(xiàn)實(shí)的立法生態(tài)。

其中一個(gè)例證是野生動物保護(hù)法的修改。一方面，野生動物是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科學(xué)研究的重要資源。另一方面，泛濫成災(zāi)的商業(yè)化“利用”，又培植了亂獵亂捕、濫食濫用等畸型消費(fèi)市場，原有法律因約束機(jī)制設(shè)計(jì)不足，甚至被批評為“野生動物利用法”。在此背景下，圍繞著如何平衡“保護(hù)”與“利用”的關(guān)系這一核心難題，在修法過程中爆發(fā)了極為激烈的爭議。

2016年7月完成修法的野生動物保護(hù)法，最終確立了“保護(hù)優(yōu)先，嚴(yán)格監(jiān)管，規(guī)范利用”的基本立場，并據(jù)此重塑了一系列制度規(guī)則。這標(biāo)志著，立法天平進(jìn)一步向“保護(hù)”基調(diào)傾斜。從中折射的，正是野生動物保護(hù)理念的歷史性進(jìn)步。

另一個(gè)典型是2016年12月出臺的中醫(yī)藥法。該法的立法動議，早在1983年即已提出，但歷經(jīng)三十多年，卻千呼萬喚難出來。其難產(chǎn)的背后，折射的是持續(xù)多年的中醫(yī)藥存廢之爭。在支持者竭力捍衛(wèi)中醫(yī)藥價(jià)值的同時(shí)，將中醫(yī)藥視同“偽科學(xué)”“江湖騙術(shù)”的質(zhì)疑亦不絕于耳。這樣的現(xiàn)實(shí)背景，決定了中醫(yī)藥立法必然遭遇爭議的風(fēng)波，在制訂成“保護(hù)法”抑或是“約束法”之間不斷拉鋸。

中醫(yī)藥立法的關(guān)鍵焦點(diǎn)就在于，如何合理平衡立法天平，全力激發(fā)傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，同時(shí)有效控制其安全性風(fēng)險(xiǎn)。最終出臺的中醫(yī)藥法，秉持的正是“規(guī)范與扶持并重”的立法思路，諸多制度設(shè)計(jì)無不融入了兼具“促進(jìn)”與“監(jiān)管”的雙重立法基調(diào)。在很大程度上，這些守望傳統(tǒng)、正視現(xiàn)實(shí)的立法設(shè)計(jì)，也是對持續(xù)多年的中醫(yī)藥存廢之爭所作的法律回應(yīng)。

爭議更為激烈的是民辦教育促進(jìn)法的修改。最初，該法擬與教育法、高等教育法一起，以一攬子的方式作出修改，但2015年12月二審后，三法修改僅有兩法過關(guān)，民辦教育促進(jìn)法修法方案卻因分歧巨大，暫不交付表決。這樣的波折，在立法史上極為罕見。

分歧的焦點(diǎn)，在于修法草案提出的分類管理改革，即將民辦學(xué)校劃分為非營利性和營利性。在這場波及全社會的立法爭議中，除了不少合理訴求外，也不乏利益博弈的較量。正因此，在堅(jiān)定推進(jìn)改革的同時(shí)，如何合理解決利益沖突，成為修法的關(guān)鍵所在。

2016年11月，重新打磨的修法草案經(jīng)過三審后，終于修法告成，其最大變化是，進(jìn)一步明晰了分類管理改革的劃分標(biāo)準(zhǔn)和扶持措施，尤其是對現(xiàn)有民辦學(xué)校作出了充分保障舉辦者權(quán)益的合理過渡安排?？梢灶A(yù)見，啟動分類管理改革，將促動民辦學(xué)校在自主選擇的基礎(chǔ)上權(quán)責(zé)分明、各安其位，最終開創(chuàng)民辦教育的新氣象。

梳理2016年諸多立法爭議，立法道路最為曲折的當(dāng)數(shù)資產(chǎn)評估法。從2006年啟動起草后，資產(chǎn)評估立法歷經(jīng)十年時(shí)光、四次審議，一路爭議激烈、博弈不斷，直到2016年11月，方才艱難出臺。

資產(chǎn)評估法多年難產(chǎn)的最大癥結(jié)，在于行業(yè)管理體制的爭執(zhí)不下。2012年2月和2013年8月，先后經(jīng)過兩次審議的資產(chǎn)評估法草案均提出了“統(tǒng)分結(jié)合”的管理體制改革設(shè)想，試圖以此終結(jié)“五龍治水”的格局。但這一改革方案，卻遭遇了空前激烈的爭議。巨大的阻力終致立法陷入僵局，擱置審議近兩年之久。直到2015年8月，資產(chǎn)評估法草案才起死回生，重新激活三審。但推進(jìn)立法的代價(jià)卻是，三審稿刪除了改革管理體制的條款。直至四審后法律正式出臺，原來的改革設(shè)想終告流產(chǎn)。

盡管在一定程度上，資產(chǎn)評估法是一個(gè)妥協(xié)的立法結(jié)果，但也是最大限度消弭爭議的現(xiàn)實(shí)立法選擇。重要的是，法律草案從一審到四審，不斷向推進(jìn)簡政放權(quán)、降低準(zhǔn)入門檻、細(xì)化從業(yè)規(guī)范、加強(qiáng)行業(yè)自律等方向演進(jìn)，這些充滿改革精神的制度進(jìn)步，終將深刻影響資產(chǎn)評估行業(yè)的未來發(fā)展，并印證其立法價(jià)值。

改革年代的立法追求

踐行“重大改革于法有據(jù)”的法治原則，是最近幾年全國人大常委會立法和行權(quán)的鮮明特色。2016年，為改革頒發(fā)合法性通行證的行動更是密集推出，達(dá)到了史無前例的高峰。

其中一個(gè)基本方向是運(yùn)用高效的“打包修法”方式，為改革提供法律支持。2016年7月初，全國人大常委會同時(shí)修改了節(jié)約能源法等6部法律。11月，又對對外貿(mào)易法等12部法律作出一攬子修改。經(jīng)由這兩次大規(guī)模的修法行動，相關(guān)立法中的審批柵欄被批量拆除、審批流程被集中優(yōu)化，進(jìn)而為簡政放權(quán)的行政改革及時(shí)鋪設(shè)了合法性軌道。

更加引人注目的是，2016年9月初，全國人大常委會同時(shí)修改了外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法和臺灣同胞投資保護(hù)法，不僅以法律形式確認(rèn)了此前在上海等4個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)的外商投資負(fù)面清單管理模式，而且為這一改革機(jī)制向全國復(fù)制推廣奠定了法律基礎(chǔ)。

體現(xiàn)法治思維的另一個(gè)重要緯度是，立法機(jī)關(guān)以授權(quán)決定等方式，啟動多個(gè)領(lǐng)域的試點(diǎn)改革。2016年9月初，全國人大常委會通過決定，授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在18個(gè)城市開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)。12月召開的常委會會議，更是聯(lián)袂出臺在北京、山西、浙江開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)等4個(gè)啟動改革的決定，不僅數(shù)量之多創(chuàng)下歷史紀(jì)錄，更標(biāo)志著，授權(quán)決定等以程序正義賦予改革合法性的新路徑，已跨越前幾年的行政、土地、司法等改革領(lǐng)域，進(jìn)一步突入政體、社保、人事等更為廣闊、縱深的改革疆土。由此開辟的，正是一條漸行漸寬、融合法治精神與改革理想的雙贏之路。

在踐行法治原則的改革年代，2016年12月出臺的環(huán)境保護(hù)稅法，不僅開啟了以稅治污的新常態(tài)，更是彰顯一項(xiàng)重要法治原則的先行者。

除了推進(jìn)“費(fèi)改稅”改革這一具體目標(biāo)，環(huán)保稅法更重要的立法價(jià)值在于，在十八屆三中全會和修改后的立法法對稅收法定原則分別作出明確要求和規(guī)定后，該法是首部啟動立法審議程序的單行稅法，所體現(xiàn)的，正是實(shí)質(zhì)兌現(xiàn)稅收法定原則的追求。

其典型例證是，基于環(huán)保稅的地方稅屬性，環(huán)保稅法授權(quán)省級政府可以在法定標(biāo)準(zhǔn)之上調(diào)整應(yīng)稅污染物的適用稅額。但為了有效控制地方政府超征逐利的沖動，環(huán)保稅法同時(shí)設(shè)定了上浮不得超過10倍的上限，并明確要求省級政府提出的調(diào)整方案，報(bào)同級人大常委會決定，并報(bào)全國人大常委會和國務(wù)院備案。換言之，環(huán)保稅的靈活調(diào)整，并不能由地方政府自行拍板，而是必須經(jīng)過地方立法程序，并接受國家立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，由此堅(jiān)守的，正是稅收法定的底線原則。

從更長遠(yuǎn)的視角看，根據(jù)全國人大常委會2015年調(diào)整后的立法規(guī)劃，多部稅法已被列入立法路線圖，并確定了于2020年之前全面落實(shí)稅收法定原則的立法時(shí)間表。在此背景下，率先出臺的環(huán)保稅法，無疑將對未來的稅收立法提供樣板價(jià)值，從而以一法先行，深刻引領(lǐng)落實(shí)稅收法定原則的立法全局。

清點(diǎn)2016年的立法進(jìn)展，除了已經(jīng)結(jié)出的立法碩果，那些正在路上的立法努力，亦為未來的立法圖景埋下了伏筆。其中最為激蕩人心的，當(dāng)數(shù)民法典編纂的重新出發(fā)和民法總則的立法先行。

從2016年6月法律草案進(jìn)入審議程序后，民法總則便牽動了全社會的人心，成為舉國關(guān)注、升溫不止的熱點(diǎn)。諸多立法設(shè)計(jì)贏來陣陣掌聲，也激起巨大爭議。從6月到12月，民法總則草案以緊鑼密鼓的節(jié)奏，先后接受了三次審議，努力凝聚社會共識、回應(yīng)立法爭議，向更加完善的方向不斷演進(jìn)。

盡管仍在路上，但民法總則的立法啟航和全速前行，無疑是2016年最重大的立法事件。而民法總則的指日可待，事實(shí)上也啟動了民法典這一“權(quán)利法典”的倒計(jì)時(shí)?？梢灶A(yù)見，由民法總則一馬當(dāng)先的民法典編纂，將以史無前例、浩大精致的法律語言，總結(jié)改革成果，表達(dá)時(shí)代精神，抒寫公民權(quán)利，捍衛(wèi)社會公正。最終成為深度構(gòu)建現(xiàn)代法制的標(biāo)桿，并由此開啟一個(gè)嶄新的權(quán)利時(shí)代。