從產(chǎn)城分離走向產(chǎn)城融合

夏永祥

從狹義上講，產(chǎn)城關(guān)系的本質(zhì)是指工業(yè)化與城市化的關(guān)系，“產(chǎn)”主要指二三產(chǎn)業(yè)以及整個經(jīng)濟發(fā)展水平，“城”則指人口以及住房等生活設(shè)施規(guī)模。如果沒有工業(yè)化和整個城市經(jīng)濟的發(fā)展，就不可能創(chuàng)造出就業(yè)崗位以吸引農(nóng)村人口流入，即使流入，也不能安居樂業(yè)，最終要么重新返回農(nóng)村，要么留在城市成為貧困人口，演變?yōu)椤俺鞘胁　薄＿@樣的城市化，不管大樓多么漂亮，道路多么寬闊，但因缺乏人氣，只能是“空城計”，違背了城市化的初衷。相反，如果工業(yè)化沒有城市化的外在形式，也不能實現(xiàn)空間集中，而只能零星地分布在鄉(xiāng)間村舍，從而造成土地、資金、人力等資源浪費以及環(huán)境污染等問題，這樣也違背了工業(yè)化的真諦，阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村社會向城市社會的轉(zhuǎn)變進程。

產(chǎn)城關(guān)系是任何一個國家在工業(yè)化和城市化進程中都必須解決好的重大問題。改革開放以來，我國的工業(yè)化和城市化取得了巨大成績，但對產(chǎn)城關(guān)系的處理仍有不盡恰當(dāng)之處，存在著不同形式的產(chǎn)城分離現(xiàn)象。而在新型城鎮(zhèn)化過程中，從產(chǎn)城分離走向產(chǎn)城融合是大勢所趨。

產(chǎn)城分離是怎么來的

產(chǎn)城分離問題，主要表現(xiàn)為以下幾點：

第一，由于限制人口流入導(dǎo)致的“城”滯后于“產(chǎn)”。從“一五計劃”開始，就開啟了大規(guī)模的工業(yè)化，但由于農(nóng)業(yè)落后所導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)不足以及對“城市病”的擔(dān)心，國家通過城鄉(xiāng)戶口劃分，嚴(yán)格限制農(nóng)村人口流入城市?！拔母铩逼陂g的城市知識青年“上山下鄉(xiāng)”運動和“三線建設(shè)”期間的“山、散、洞”布局，更是逆城市化的體現(xiàn)。

即使在改革開放初期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展過程中，一些人仍囿于陳舊觀念，要求農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)呈現(xiàn)“滿天星”式的布局，散落在村間民舍，結(jié)果造成城市化滯后于工業(yè)化的現(xiàn)象，浪費了一些資源，并造成了工業(yè)化中一定程度的環(huán)境污染。這種產(chǎn)城分離延續(xù)了半個世紀(jì)，對經(jīng)濟社會所造成的負(fù)面影響不可小覷。

第二，由于快速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的“產(chǎn)”滯后于“城”。鑒于上述城市化滯后于工業(yè)化的弊病，2002年中共十六大后，國家把大力推進城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略。然而，一些地方政府從一個極端走向另一個極端，有的為了顯示本地的城鎮(zhèn)化成績，提高城鎮(zhèn)化率，動員甚至強迫農(nóng)民進城，其中有的農(nóng)民進城后沒有工作和收入，又失去了農(nóng)村的土地和房，生活陷入困境；有的地方則因為缺乏二三產(chǎn)業(yè)的支撐，財政過分依賴變賣土地和發(fā)展房地產(chǎn)，形成房地產(chǎn)泡沫，造成畸形發(fā)展。

第三，由于資源枯竭導(dǎo)致的“產(chǎn)”滯后于“城”。在過去的工業(yè)化和城市化過程中，興建了一大批資源型企業(yè)和城市，例如煤炭、石油、鋼鐵、有色金屬、森林工業(yè)等企業(yè)和城市，其成長軌跡一般為：因資源而興企業(yè)，因企業(yè)而興城市。這些企業(yè)和城市的命運都過分系于資源，由于產(chǎn)業(yè)單一，當(dāng)資源豐裕時，企業(yè)興旺發(fā)達，城市欣欣向榮，居民就業(yè)和收入情況良好，產(chǎn)城高度融合。

然而，一些自然資源是不可再生的，經(jīng)過幾十年的大規(guī)模開發(fā)后，從上世紀(jì)90年代開始，便陸續(xù)有一大批企業(yè)和城市進入資源開發(fā)后期。由于資源漸漸枯竭，越來越多的企業(yè)陷入停產(chǎn)，如果轉(zhuǎn)型不成功，沒有替代產(chǎn)業(yè)，就只能關(guān)門倒閉，部分工人失業(yè)，陷入困境。失去了產(chǎn)業(yè)的支撐，這些城市就難以維持往昔的輝煌和繁榮。

第四，由于職住分離導(dǎo)致的產(chǎn)城分離。職住空間布局是城市規(guī)劃中的一大難題。顧名思義，“職”是指工作地點，即產(chǎn)業(yè)所在地，“住”是指生活地點，即居民居住區(qū)。二者如果在空間上統(tǒng)一，優(yōu)點在于可以減少居民上下班的時間和費用，緩解交通壓力，但缺點在于工作地點一般污染較重，會導(dǎo)致生活環(huán)境和質(zhì)量的下降。

相反，二者如果在空間上分離，優(yōu)點在于居住和生活環(huán)境好，但會延長居民的上下班時間，增加交通成本，加劇城市交通負(fù)荷，例如有些大城市居民的上下班往返時間可達三四個小時。為此，一些大城市便在城市外圍建設(shè)一些“衛(wèi)星城”或居民小區(qū)，而居民的原有工作地點不變，結(jié)果反倒加劇了交通壓力。這些“衛(wèi)星城”和小區(qū)僅僅只有晚間睡覺的功能，成為名副其實的“睡城”。

產(chǎn)城融合乃大勢所趨

以上不同形式的產(chǎn)城分離現(xiàn)象都表明了我國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的步調(diào)不協(xié)調(diào)，降低了工業(yè)化與城鎮(zhèn)化中的資源配置效率。中共十八大后，我國致力于走新型城鎮(zhèn)化道路，糾正以前的偏差，其中，理順產(chǎn)城關(guān)系，從產(chǎn)城分離走向產(chǎn)城融合應(yīng)是重要內(nèi)容。為此，應(yīng)根據(jù)產(chǎn)城分離的不同原因，因城施策，對癥下藥。

首先，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化都要堅持以人為本。盡管在實際工作中，需要以GDP、工業(yè)化水平、城鎮(zhèn)化率等指標(biāo)來衡量經(jīng)濟和社會發(fā)展的水平和進程，但它們都只是工具和手段，而不能成為目的。以此而論，農(nóng)民要不要進城、進城數(shù)量多少，應(yīng)該以工業(yè)化和整個城市經(jīng)濟的發(fā)展能夠提供多少就業(yè)崗位、是否能夠增進農(nóng)民福祉為根據(jù)。只有厘清這些根本層面的常識，才能讓工業(yè)化和城鎮(zhèn)化回歸真諦，才能實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次，確立科學(xué)合理的產(chǎn)城融合實現(xiàn)機制體制。中共十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的《決定》指出，要堅持市場對資源配置的決定性作用，處理好市場和政府的關(guān)系。這一點同樣適合于產(chǎn)城融合。分析產(chǎn)城分離的現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，其中一個重要原因在于政府干預(yù)過多。

必須承認(rèn)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化都是人類社會和經(jīng)濟發(fā)展過程中的自然演進現(xiàn)象，它們有其自身規(guī)律，不以人的意志為轉(zhuǎn)移，二者發(fā)展規(guī)模多大，如何協(xié)調(diào)，都應(yīng)由各個市場主體自主決定，政府不能越俎代庖。同樣以此而論，農(nóng)民自己做出進城決策時，不應(yīng)阻攔，而農(nóng)民不愿意進城時，也不能強迫。農(nóng)民自己決定出售農(nóng)村住房和進城買房時，也不應(yīng)左右。對工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的調(diào)控和引導(dǎo)更應(yīng)順市場之勢而為，充分尊重各個市場主體的利益和愿望。

再次，資源型企業(yè)和城市要在發(fā)展轉(zhuǎn)型中確立新的產(chǎn)城融合模式。目前，我國此類企業(yè)和城市數(shù)量多、規(guī)模大，涉及人口眾多，需要投入的資金巨大，地方政府的責(zé)任和壓力也很大。對于這類企業(yè)和城市，其中一部分可以通過轉(zhuǎn)型發(fā)展，確立新的替代產(chǎn)業(yè)，繼續(xù)利用原有基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備，提供新的就業(yè)崗位，走出產(chǎn)城融合的新路。但也必須承認(rèn)，有一批企業(yè)是無法在短期內(nèi)培育起新的替代產(chǎn)業(yè)的，這些企業(yè)只能破產(chǎn)重組，部分工人另謀生路。

無論哪種情況，都需要各級政府特別是中央政府的大力支持。吸取這些企業(yè)和城市從產(chǎn)城融合走向產(chǎn)城分離的教訓(xùn)，今后，對于新建的資源型企業(yè)和城市，在發(fā)展之初就應(yīng)未雨綢繆，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化，以避免未來資源枯竭所帶來的問題。

接著，準(zhǔn)確把握房地產(chǎn)在城市、區(qū)域乃至整個國民經(jīng)濟中的定位。2016年底中央經(jīng)濟工作會議中提出的關(guān)于“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，為我們解決房地產(chǎn)問題提供了科學(xué)的理論依據(jù)。應(yīng)該以此為起點，加大對房地產(chǎn)市場的調(diào)控力度與精度，以一時的陣痛換取房地產(chǎn)市場長久健康的發(fā)展，避免今后再發(fā)生產(chǎn)城分離的現(xiàn)象。

然后，城市規(guī)劃中分類處理職住空間布局。由于職住統(tǒng)一與分離各有利弊，而各個城市的產(chǎn)業(yè)與環(huán)境條件又各不相同，因此需要因地制宜解決這一問題。對于那些產(chǎn)業(yè)輕型化、企業(yè)污染物排放少、環(huán)境壓力小的城市，可以實行職住統(tǒng)一，以趨利避害。而對于那些產(chǎn)業(yè)重型化、企業(yè)污染物排放多、環(huán)境壓力大的城市，則應(yīng)實行職住分離，同樣趨利避害。對于一些大城市建設(shè)“衛(wèi)星城”，其方向是正確的，但應(yīng)把產(chǎn)業(yè)疏散和人口疏散相結(jié)合，同時完善生活設(shè)施，真正發(fā)揮疏解中心城市壓力的作用，避免成為“睡城”。

最后，把特色小鎮(zhèn)作為產(chǎn)城融合的新載體和新平臺。上世紀(jì)90年代，各地都興建了大量的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，以此作為產(chǎn)城融合的載體。這種載體較之企業(yè)的分散布局當(dāng)然前進了一大步，但也有不少問題亟待解決，例如產(chǎn)業(yè)雜亂，管理難度大，特別是有些開發(fā)區(qū)發(fā)展后勁不足，一旦外資撤出，就容易陷入困境等。

有鑒于此，過去幾年，浙江等地區(qū)大膽創(chuàng)新，改換思路，探索以特色小鎮(zhèn)來彌補開發(fā)區(qū)的不足。每個小鎮(zhèn)面積僅有幾平方公里，產(chǎn)業(yè)選擇因地制宜，互相分工，各有特色，解決了諸多問題。特色小鎮(zhèn)為產(chǎn)城融合尋找到了一個新的載體，值得大力推廣。不過要注意，它不能也不應(yīng)該完全取代開發(fā)區(qū)與工業(yè)園區(qū)，對于一些大城市和大投資項目而言，還是應(yīng)該進入開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)。這些載體和平臺可以同時并存，相得益彰。

（作者系蘇州大學(xué)中國特色城鎮(zhèn)化研究中心研究員、商學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會常務(wù)理事）