關(guān)于重慶市開(kāi)展“城市雙修”總體規(guī)劃的幾點(diǎn)思考

許潔

（重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶 400010）

關(guān)于重慶市開(kāi)展“城市雙修”總體規(guī)劃的幾點(diǎn)思考

許潔

（重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶 400010）

生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)是治理“城市病”、改善人居環(huán)境的重要行動(dòng)，是推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、補(bǔ)足城市短板的客觀需要，是城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要標(biāo)志。該文根據(jù)住建部頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)目標(biāo)和具體工作要求，結(jié)合重慶特征和主要問(wèn)題，提出重慶市開(kāi)展“城市雙修”總體規(guī)劃的建議。

城市雙修；生態(tài)修復(fù)；城市修補(bǔ)

0 引言

2015年12月，中央城市工作會(huì)提出：“要加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)，提倡城市修補(bǔ)，大力開(kāi)展生態(tài)修復(fù)，讓城市再現(xiàn)綠水青山”。 “城市雙修”的概念第一次被寫(xiě)進(jìn)了中央城市工作會(huì)議意見(jiàn)。2016年12月，住建部在“城市雙修”試點(diǎn)城市三亞召開(kāi)了全國(guó)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，會(huì)議提出了 “城市雙修”的重要意義：實(shí)施城市雙修，是貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念的需要，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，是城市發(fā)展到一定階段的必然選擇，也是對(duì)國(guó)外城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的充分借鑒。三亞現(xiàn)場(chǎng)會(huì)的召開(kāi)，標(biāo)志著全國(guó)各城市全面啟動(dòng)“城市雙修”工作。

1 指導(dǎo)意見(jiàn)

2017年3月住建部頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)指導(dǎo)意見(jiàn)），明確了“城市雙修”工作的指導(dǎo)思想、基本原則和主要任務(wù)目標(biāo)，并提出了具體工作要求。指導(dǎo)意見(jiàn)中提出生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)是治理“城市病”、改善人居環(huán)境的重要行動(dòng)，是推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、補(bǔ)足城市短板的客觀需要，是城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要標(biāo)志。要求各地將“城市雙修”作為推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、補(bǔ)足城市基礎(chǔ)設(shè)施短板、提高公共服務(wù)水平為重點(diǎn)，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，治理“城市病”，提升城市治理能力，打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，讓群眾在“城市雙修”中有更多獲得感。提出“政府主導(dǎo)，協(xié)同推進(jìn)；統(tǒng)籌規(guī)劃，系統(tǒng)推進(jìn)；因地制宜，分類(lèi)推進(jìn)；保護(hù)優(yōu)先，科學(xué)推進(jìn)”四項(xiàng)基本原則。確定工作目標(biāo)：要求2017年，各城市制定“城市雙修”實(shí)施計(jì)劃，完成一批有成效、有影響的“雙修”示范項(xiàng)目；2020年，“城市雙修”工作初見(jiàn)成效，“城市病”得到有效治理。

具體指導(dǎo)意見(jiàn)如下：

（1）完善基礎(chǔ)工作，統(tǒng)籌謀劃“城市雙修”。要求開(kāi)展城市生態(tài)環(huán)境和城市建設(shè)調(diào)查評(píng)估，編制城市生態(tài)修復(fù)和城市修補(bǔ)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，制定“城市雙修”實(shí)施計(jì)劃，統(tǒng)籌謀劃、有序推進(jìn)“城市雙修”。

（2）修復(fù)城市生態(tài)，改善生態(tài)功能。要求尊重自然生態(tài)環(huán)境規(guī)律，落實(shí)海綿城市建設(shè)理念，采取多種方式、適宜的技術(shù)系統(tǒng)地修復(fù)山體、水體和廢棄地，構(gòu)建完整連貫的城鄉(xiāng)綠地系統(tǒng)。

（3）修補(bǔ)城市功能，提升環(huán)境品質(zhì)。要求填補(bǔ)城市設(shè)施欠賬，增加公共空間，改善出行條件，改造老舊小區(qū)。在此基礎(chǔ)上，保護(hù)城市歷史風(fēng)貌，塑造城市時(shí)代風(fēng)貌。

（4）健全保障制度，完善政策措施。要求強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新管理制度，積極籌措資金，加強(qiáng)監(jiān)督考核，鼓勵(lì)公眾參與。

根據(jù)住建部的指導(dǎo)意見(jiàn)，筆者認(rèn)為“城市雙修”總體規(guī)劃不是一般意義的傳統(tǒng)規(guī)劃，是在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中打開(kāi)束縛的一把鑰匙，解決“城市病”的一劑良方。具體來(lái)說(shuō)有三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是規(guī)劃重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，由“全面規(guī)劃”轉(zhuǎn)為“聚焦重點(diǎn)”；二是規(guī)劃方式的轉(zhuǎn)變，由“規(guī)劃編制”轉(zhuǎn)為“落地實(shí)施”；三是規(guī)劃任務(wù)的轉(zhuǎn)變，由“規(guī)劃協(xié)調(diào)”轉(zhuǎn)為“建立機(jī)制”。

2 重慶特征

國(guó)家要求具有普適性，住建部指導(dǎo)意見(jiàn)也很明確、詳細(xì)，但如何做好重慶的“城市雙修”總體規(guī)劃，需要從城市特征和城市問(wèn)題兩方面入手分析，才利于我們理清思路，找準(zhǔn)方向。

（1）省域架構(gòu)、直轄體系：重慶與其說(shuō)是一個(gè)城市，不如說(shuō)是一個(gè)中等省，有8.24萬(wàn)km2，較浙江省10萬(wàn)km2稍小，轄39個(gè)區(qū)縣，約3000萬(wàn)人口，城市問(wèn)題突出反映在主城9區(qū)。由此確定總體規(guī)劃應(yīng)先從主城區(qū)5473 km2范圍入手，抓住主要矛盾。

（2）發(fā)展階段：重慶地處西部，直轄20年雖然取得了巨大進(jìn)步，但目前仍然屬于“欠發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)展階段”，城市新區(qū)拓展和舊城更新并重，這與北京、上海、廣州等城市完全不同，我們?cè)谝?guī)劃中尤其要注意新區(qū)建設(shè)性破壞和功能性缺失，要將新區(qū)和舊城統(tǒng)籌思考，互動(dòng)“城市雙修”。由此確定我們的總體規(guī)劃對(duì)象為新區(qū)拓展與舊城更新并重。

（3）山水地貌：重慶是典型的山水城市，大山大水是城市的生態(tài)本底和風(fēng)貌背景，也由于山水的阻隔，城市長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持有機(jī)分散，組團(tuán)式發(fā)展的城市格局，在“城市雙修”總體規(guī)劃中要繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)山水的保護(hù)，對(duì)城市發(fā)展邊界的控制，這是該次規(guī)劃的本底條件。

（4）歷史文化：重慶是一座有著3000年歷史、800年建市史的國(guó)家歷史文化名城，傳統(tǒng)巴渝、明清移民、開(kāi)埠建市、抗戰(zhàn)陪都、西南大區(qū)五類(lèi)傳統(tǒng)風(fēng)貌在主城區(qū)內(nèi)混合疊加，“城市雙修”總體規(guī)劃不僅要關(guān)注物質(zhì)空間，更應(yīng)傳承歷史文脈、彰顯傳統(tǒng)風(fēng)貌，延伸規(guī)劃內(nèi)涵。

（5）行政體制：重慶作為直轄市，市、區(qū)縣（自治縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）三級(jí)行政管理體制扁平化，高效便捷，由此確定了該規(guī)劃的執(zhí)行模式。

3 主要問(wèn)題

生態(tài)方面主要是四山和城中山體破壞嚴(yán)重，地表裸露、植被破壞、地質(zhì)災(zāi)害隱患等問(wèn)題仍然存在，山地景觀缺失，山體的休閑游憩功能未能有效發(fā)揮；兩江四岸消落帶生態(tài)景觀功能較弱，水質(zhì)污染較嚴(yán)重，水系結(jié)構(gòu)受損，生態(tài)功能不足。

城市建設(shè)方面主要是主城區(qū)路網(wǎng)密度不足，連通性較差，次支路網(wǎng)缺乏，“斷頭路”較多，交通擁堵加劇，停車(chē)供給不足；城市給水、排水、燃?xì)?、通信、電力等市政基礎(chǔ)設(shè)施有待完善，污水處理設(shè)施、垃圾處理設(shè)施、公共廁所、應(yīng)急避難場(chǎng)所等基礎(chǔ)設(shè)施承載能力有待提高；街道社區(qū)公共服務(wù)體系需要查缺補(bǔ)漏，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等城市公共服務(wù)設(shè)施有待完善；傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)和修繕利用不足，城市歷史缺少實(shí)物傳承；現(xiàn)狀老舊小區(qū)中還存在環(huán)境臟亂差、建筑立面雜亂、違章搭建等現(xiàn)象；中心區(qū)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)大，缺少公共空間；而其他諸如夜景燈飾等工作，這幾年重慶一直都在開(kāi)展相應(yīng)的工作不是突出問(wèn)題。

4 重慶行動(dòng)

近年來(lái)重慶市主城區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)、城市規(guī)建管工作已經(jīng)開(kāi)展了大量工作，城市環(huán)保、規(guī)劃、建設(shè)管理都積累了諸多方面好的政策和做法。我們理解城市雙修總體規(guī)劃不是簡(jiǎn)單的重新再編制一個(gè)新的規(guī)劃，而是針對(duì)這幾年重慶已經(jīng)編制的相關(guān)規(guī)劃，以問(wèn)題為導(dǎo)向開(kāi)展綜合評(píng)估工作，以問(wèn)題和目標(biāo)為導(dǎo)向策劃項(xiàng)目庫(kù)及行動(dòng)計(jì)劃，擬定近遠(yuǎn)期和試點(diǎn)示范項(xiàng)目，凸顯重慶地方特色。

4.1 與重慶已開(kāi)展規(guī)劃工作的結(jié)合

近幾年重慶在逐步完善規(guī)劃管理體制機(jī)制，逐步完善違規(guī)必糾的剛性約束體系，逐步完善保障有力的基礎(chǔ)支撐體系。完成了城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、環(huán)保五大行動(dòng)、主城區(qū)美麗山水規(guī)劃、主城區(qū)海綿城市規(guī)劃、主城區(qū)傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)與利用規(guī)劃、主城區(qū)景觀照明規(guī)劃；正在編制的有主城區(qū)規(guī)劃全覆蓋、主城區(qū)“多規(guī)合一”試點(diǎn)、主城區(qū)四山游憩規(guī)劃、主城區(qū)城市更新規(guī)劃、主城區(qū)總體風(fēng)貌規(guī)劃等諸多規(guī)劃；也做了不少研究，如功能疏解及延伸研究、主城區(qū)產(chǎn)城融合研究、主城區(qū)商業(yè)商務(wù)和居住用地細(xì)化研究、互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展對(duì)城市功能布局及各類(lèi)建筑影響研究等等。以上規(guī)劃研究給城市雙修總體規(guī)劃提供了堅(jiān)實(shí)的支撐，住建部提出的生態(tài)修復(fù)和城市修補(bǔ)規(guī)劃內(nèi)容在上述規(guī)劃中都有所體現(xiàn)，但是這些規(guī)劃又不同與雙修規(guī)劃。因此梳理并提煉各類(lèi)規(guī)劃，將其轉(zhuǎn)化為城市雙修大框架下的內(nèi)容，是我們現(xiàn)在的當(dāng)務(wù)之急。

4.2 規(guī)劃重點(diǎn)

4.2.1 生態(tài)修復(fù)

（1）山體修復(fù)。加強(qiáng)四山生態(tài)涵養(yǎng)功能，提高四山森林覆蓋率和植被豐郁度；加強(qiáng)廢棄礦山的利用，消除安全隱患，推進(jìn)綜合利用，提升游憩功能。對(duì)景觀、植被遭受?chē)?yán)重破壞的城中山體進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，加強(qiáng)高速公路沿線和視線敏感區(qū)域受損山體的生態(tài)治理。

（2）水體修復(fù)。綜合整治城市黑臭水體，保障水質(zhì)達(dá)標(biāo)。落實(shí)海綿城市建設(shè)理念，構(gòu)建河湖連通的活水系統(tǒng)，完善兩江四岸、主要支流、湖庫(kù)和濕地的生態(tài)功能。按照“三線一路”的原則，增強(qiáng)水體的休閑游憩功能。

（3）綠地系統(tǒng)完善。構(gòu)建郊野公園、組團(tuán)隔離綠帶、基礎(chǔ)設(shè)施防護(hù)綠帶和城市各級(jí)公園組成的城市綠地系統(tǒng)，強(qiáng)化綠地和社區(qū)的聯(lián)系，通過(guò)拆遷建綠、破硬復(fù)綠、見(jiàn)縫插綠等，拓展綠色空間。

（4）修復(fù)利用廢棄地。綜合運(yùn)用多種適宜技術(shù)改良土壤，消除場(chǎng)地安全隱患；選擇種植具有吸收降解功能、適應(yīng)性強(qiáng)的植物，恢復(fù)植被群落，重建自然生態(tài)；合理規(guī)劃利用已修復(fù)土地和廢棄設(shè)施。

4.2.2 城市修復(fù)

（1）改善出行條件。結(jié)合上位交通系列規(guī)劃打通 “斷頭路”，提高路網(wǎng)密度和連通性。加快公共停車(chē)場(chǎng)建設(shè)，多渠道增加停車(chē)設(shè)施供給，啟動(dòng)“智慧停車(chē)”建設(shè)。強(qiáng)化公交和軌道的接駁，加強(qiáng)步行體系的通達(dá)性，推進(jìn)山城步道和綠道的建設(shè)。

（2）填補(bǔ)市政公用和公共服務(wù)設(shè)施欠賬。統(tǒng)籌完善城市給水、排水、燃?xì)?、通信、電力等市政基礎(chǔ)設(shè)施。加快老舊管網(wǎng)改造，逐步推進(jìn)各類(lèi)架空線入廊。加強(qiáng)污水處理設(shè)施、垃圾處理設(shè)施、公共廁所、應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)，提高基礎(chǔ)設(shè)施承載能力。統(tǒng)籌規(guī)劃街道綜合服務(wù)中心等設(shè)施，構(gòu)建“20分鐘街道公共服務(wù)圈”和“10分鐘社區(qū)生活服務(wù)圈”。

（3）保護(hù)歷史文化。深化落實(shí)《重慶市主城區(qū)傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)與利用規(guī)劃》，大力推進(jìn)歷史文化街區(qū)和傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)的建設(shè)，加強(qiáng)歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)，加強(qiáng)歷史建筑的保護(hù)和修繕利用，推進(jìn)老舊工業(yè)區(qū)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整和功能置換，老建筑改造再利用。

（4）改造老舊小區(qū)。對(duì)符合條件的老舊建筑加裝電梯、改造廚衛(wèi)。通過(guò)增補(bǔ)、提檔升級(jí)等方式，完善社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，增加停車(chē)空間，改善社區(qū)照明。重點(diǎn)地區(qū)的老舊建筑應(yīng)采取改善立面、平改坡、屋頂美化凈化等措施，優(yōu)化建筑風(fēng)貌。

（5）增加公共空間?？刂瞥鞘懈脑扉_(kāi)發(fā)強(qiáng)度和建筑密度，合理布局城市廣場(chǎng)。開(kāi)展拆違改造，拓展公園綠地、城市廣場(chǎng)等公共空間，完善公共空間體系。加大對(duì)沿街、沿路和公園綠地周邊地區(qū)的管控規(guī)劃，避免攤販占用公共空間。

（6）塑造城市特色風(fēng)貌。加強(qiáng)主城區(qū)城市空間形態(tài)規(guī)劃管理，加強(qiáng)重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)落地，優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，強(qiáng)化實(shí)施指導(dǎo)，塑造標(biāo)志性城市意象。近期重點(diǎn)開(kāi)展商圈提檔升級(jí)建設(shè)工作，完善廣告店招、景觀燈飾、城市家具和標(biāo)志標(biāo)識(shí)等。加強(qiáng)背街小巷的環(huán)境整治，塑造尺度宜人、充滿活力的街巷空間。

責(zé)任編輯：孫蘇，李紅

Several Ideason the Overall Planning of"the Urban Double Restorations"in Chongqing

Theecological and urban restoration isan important initiativeto treat the"urban disease"and improvetheliving environment,an objectivedemand to promote supply-side structural reform and improve the urban shortcomings,as well as an important symbol of the city's development mode variation.Based on the guiding ideology,basic principles,main task objectives and specific work requirements of the Guidance on Strengthening Ecological and Urban Restorations issued by the Ministry of Housing and Urban-Rural Development,and combined with the features and the major problemsof Chongqing,thesuggestion of theoverall planning of"the Urban Double Restorations"ispresented.

"the Urban Double Restorations";ecological restoration;urban restoration

TU984

A

1671-9107（2017）10-0051-03

10.3969 ／j.issn.1671-9107.2017.10.051

2017-04-12

許潔（1977-），女，安徽蕪湖人，研究生，高級(jí)工程師，注冊(cè)規(guī)劃師，主要從事城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)工作。