PPP合同條件下避免城市道路過(guò)度設(shè)計(jì)的若干措施

權(quán)君

（深圳市住房和建設(shè)局，廣東深圳518000）

PPP合同條件下避免城市道路過(guò)度設(shè)計(jì)的若干措施

權(quán)君

（深圳市住房和建設(shè)局，廣東深圳518000）

針對(duì)PPP模式下控制城市道路的建設(shè)投資進(jìn)行了淺析，并結(jié)合作者多年的PPP管理工作經(jīng)驗(yàn)，提出避免城市道路過(guò)度設(shè)計(jì)的若干措施。

政府和社會(huì)資本合作；城市道路；過(guò)度設(shè)計(jì)；控制措施

0 引言

近年來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市人口急劇增加，城市化進(jìn)程不斷加劇，進(jìn)而帶來(lái)了巨大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，緊縮的地方財(cái)政對(duì)于持續(xù)上漲的城市公共需求來(lái)說(shuō)無(wú)異于杯水車(chē)薪。政府難以滿(mǎn)足城市日益增長(zhǎng)的公共需求，同時(shí)單純依靠政府投資刺激經(jīng)濟(jì)的手段更使得財(cái)政資金捉襟見(jiàn)肘。為了緩解地方財(cái)政壓力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)繁榮，我國(guó)政府在公用基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域引進(jìn)了PPP模式[1-5]。

PPP模式（P ub l ic-P r i v a te-P a r t n e r shi p）是一種新的融資模式，該模式鼓勵(lì)民間資本流入?yún)⑴c國(guó)家重要領(lǐng)域的發(fā)展建設(shè)，提供給企業(yè)更多的發(fā)展機(jī)會(huì)和空間，盤(pán)活民間資本，激發(fā)市場(chǎng)的活力，提供多元的經(jīng)濟(jì)活力體，從而推動(dòng)地方企業(yè)自主發(fā)展，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)繁榮。PPP打破了以往只依靠地方財(cái)政來(lái)解決地方建設(shè)的問(wèn)題，有效緩解地方財(cái)政壓力，更好的為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了融資渠道，在解決中小企業(yè)融資的基礎(chǔ)上，也為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的事業(yè)提供鮮活的血液和強(qiáng)勁的動(dòng)力[6-10]。但隨著PPP融資模式在城市基建領(lǐng)域的逐步應(yīng)用，筆者發(fā)現(xiàn)存在一些尚待解決的問(wèn)題，為此，筆者作為政府建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)人，對(duì)多年來(lái)從事PPP項(xiàng)目管理和道路建設(shè)管理工作的進(jìn)行梳理，總結(jié)出一些經(jīng)驗(yàn)做法，供同行參考。

1 PPP合同條件下EPC模式存在的問(wèn)題及對(duì)策

1.1 存在的問(wèn)題

PPP合同條件下，建設(shè)模式一般為E P C總承包模式，政府作為發(fā)包方，將設(shè)計(jì)與施工任務(wù)一起發(fā)包給社會(huì)投資方。這種模式存在很大弊?。篜PP項(xiàng)目的社會(huì)投資方同時(shí)掌握設(shè)計(jì)和施工的主導(dǎo)權(quán)，比傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)、施工各自單獨(dú)發(fā)包的模式相比，更容易在設(shè)計(jì)中抬高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)度設(shè)計(jì)、提高工程投資額，并在施工中偷工減料，從而謀取超額不當(dāng)利益。與傳統(tǒng)建設(shè)模式相比，“PPP+E P C”模式給政府相關(guān)部門(mén)提出了更大的挑戰(zhàn)。

1.2 PPP合同條件下避免城市道路過(guò)度設(shè)計(jì)的若干對(duì)策

1.2.1 改革設(shè)計(jì)服務(wù)的計(jì)費(fèi)方法

傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)服務(wù)計(jì)費(fèi)方式是與工程投資額掛鉤的，投資越大則設(shè)計(jì)費(fèi)越高。因此，設(shè)計(jì)單位從利益趨動(dòng)上講，是樂(lè)于見(jiàn)到所設(shè)計(jì)的工程投資額提高的。在PPP合同條件下，政府一般采用E P C發(fā)包方式，PPP項(xiàng)目中標(biāo)人有權(quán)自主委托設(shè)計(jì)和施工單位，設(shè)計(jì)單位和施工單位往往為一家人或關(guān)聯(lián)企業(yè)，因此，設(shè)計(jì)單位蓄意抬高工程投資的動(dòng)機(jī)就更加明顯。在這種情況下，政府工作人員必須做到“又紅又專(zhuān)”，同時(shí)可以改革設(shè)計(jì)服務(wù)的計(jì)費(fèi)方法，即不再與投資額掛鉤，而改為按道路性質(zhì)（公路、城市道路，城市道路中的快速路、主干道、次干路、支路）、車(chē)道數(shù)（雙八、雙六、雙四、雙二等）等情況，按設(shè)計(jì)公里數(shù)進(jìn)行計(jì)費(fèi)，計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可按當(dāng)?shù)貧v年經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)得出各方可以接受的數(shù)值。

1.2.2 遵循限額設(shè)計(jì)原則

在保證安全使用功能的前提下，嚴(yán)格執(zhí)行“估算控制概算、概算控制預(yù)算、預(yù)算控制結(jié)算”的限額設(shè)計(jì)理念，從而控制工程造價(jià)，避免過(guò)度設(shè)計(jì)。

1.2.3 規(guī)劃引領(lǐng)，但不盲從規(guī)劃

貫徹“以人為本、公交優(yōu)先”和“小街區(qū)、路網(wǎng)大密度和小尺寸”等設(shè)計(jì)理念，在車(chē)道寬度和交叉口設(shè)置等方面既要保證行車(chē)安全，又要方便行人通過(guò)。

在總體規(guī)劃、市政詳規(guī)、綜合交通規(guī)劃等有關(guān)規(guī)劃的指導(dǎo)下，按照規(guī)劃確定的道路類(lèi)別、級(jí)別、紅線寬度、橫斷面類(lèi)型、地面控制標(biāo)高、地上桿線與地下管線布置等進(jìn)行設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)對(duì)規(guī)劃中不合理的地方提出優(yōu)化意見(jiàn)。若因設(shè)計(jì)方案優(yōu)化確需調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容時(shí)，應(yīng)及時(shí)與規(guī)劃管理部門(mén)協(xié)調(diào)，取得其批準(zhǔn)或認(rèn)可意見(jiàn)，確保設(shè)計(jì)符合相關(guān)規(guī)劃要求。

1.2.4 從造價(jià)控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，嚴(yán)格控制工程造價(jià)

為詳細(xì)闡述該問(wèn)題，本文擬從城市道路建設(shè)過(guò)程中的軟基處理、道路護(hù)坡設(shè)計(jì)、溝槽開(kāi)挖設(shè)計(jì)及橋梁設(shè)計(jì)等四個(gè)方面進(jìn)行分析，具體如下：

（1）軟基處理。設(shè)計(jì)單位根據(jù)規(guī)范要求進(jìn)行軟基處理設(shè)計(jì)時(shí)，一般采用以下做法：當(dāng)軟土層淺且厚度小于3.0 m時(shí)，采用采用翻挖回填（或同時(shí)摻加水泥處理）、換填碾壓法、拋石擠淤法等處理方法，且將軟土層全部換填；當(dāng)軟土層厚大于3.0 m時(shí)，如工期緊而無(wú)法采用排水固結(jié)法，或因靠近居民區(qū)而無(wú)法使用強(qiáng)夯法時(shí)，就須采用砂石樁、攪拌樁（粉噴樁）等復(fù)合地基處理方法。從符合規(guī)范的角度來(lái)講，這樣設(shè)計(jì)是無(wú)可厚非的。但根據(jù)我們的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，全部換填的設(shè)計(jì)是比較保守的，另外復(fù)合地基的處理方法可能因安全問(wèn)題而難以實(shí)施。

為了解決上述問(wèn)題，我們?cè)谝恍└咚俟?、市政道路中采用了“軟基處理硬殼層”的做法，?jīng)多年實(shí)踐證明是行之有效的：

a.當(dāng)軟土層淺且厚度小于3.0 m時(shí)，根據(jù)應(yīng)力作用原理，路面荷載的應(yīng)力作用一般只影響到地面以下1.5 m左右，因此當(dāng)軟土深度超過(guò)1.5 m時(shí)，全部換填是意義不大的，這時(shí)可采用淺層換填碾壓法，按最小值控制換填厚度,一般不宜超過(guò)1.5m。具體做法是：換填厚度按1.5 m控制，軟土含水量小于30%時(shí)，換填材料采用0.6 m厚毛石+0.9 m好土；軟土含水量大于30%時(shí)，換填材料采用0.9 m厚毛石+0.6 m好土。

b.當(dāng)軟土層厚大于3.0 m時(shí)，如果攪拌樁施工區(qū)域上方有高壓電線，致使機(jī)械無(wú)法在高壓電線下方施工，為了保障安全，可在實(shí)測(cè)高壓線水平投影大于8 m范圍內(nèi)的原攪拌樁處理區(qū)域改為采用換填處理。這樣做，既保證安全又節(jié)省了造價(jià)。

具體做法如下：

高壓線投影下方原攪拌樁區(qū)域改換填；

換填區(qū)域深度1.5 m，自下往上分別為0.6 m片石，0.9 m砂性土；

在樁頂及換填頂面設(shè)置0.6 m級(jí)配碎石墊層，并在墊層頂面滿(mǎn)鋪土工格柵；

級(jí)配碎石墊層向上每0.8 m填土在中分帶右側(cè)處理區(qū)域鋪滿(mǎn)土工格柵并延伸至中央綠化帶內(nèi)1 m，共設(shè)置2層。

（2）道路護(hù)坡設(shè)計(jì)。道路護(hù)坡設(shè)計(jì)應(yīng)綜合考慮道路沿線用地開(kāi)發(fā)時(shí)序、用地條件等因素，分別按臨時(shí)邊坡、永久邊坡進(jìn)行設(shè)計(jì)：

a.對(duì)道路建設(shè)后會(huì)短期內(nèi)周邊開(kāi)發(fā)造成護(hù)坡廢除的，在保證安全、用地條件允許時(shí)，宜按放坡開(kāi)挖設(shè)置臨時(shí)邊坡支護(hù)進(jìn)行設(shè)計(jì)，并盡量采用較大坡率處理高差，以植草護(hù)坡或掛三維網(wǎng)植草護(hù)坡等生態(tài)護(hù)坡為主，使道路景觀與周邊環(huán)境協(xié)調(diào)一致，避免造成投資浪費(fèi)。

b.對(duì)沿線地塊未納入開(kāi)發(fā)范圍或開(kāi)發(fā)計(jì)劃存在較大不確定性，道路建設(shè)后不會(huì)因?yàn)槎唐陂_(kāi)發(fā)造成護(hù)坡廢除的，應(yīng)按永久護(hù)坡進(jìn)行設(shè)計(jì)，根據(jù)邊坡的土質(zhì)或石質(zhì)狀況，選擇合理、安全的護(hù)坡形式，土質(zhì)護(hù)坡可采用掛三維網(wǎng)植草或骨架灌木混合植被，軟質(zhì)巖護(hù)坡可采用土工格室植草護(hù)坡或骨架護(hù)坡，硬質(zhì)巖護(hù)坡可采用錨桿掛柔性防護(hù)網(wǎng)。

有一點(diǎn)需強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)盡量避免使用錨桿混凝土框架護(hù)坡，而改用其他相對(duì)經(jīng)濟(jì)、又可保證安全的護(hù)坡形式，原因有兩個(gè)：一是設(shè)計(jì)保守、造價(jià)很高，性?xún)r(jià)比差，二是對(duì)于土質(zhì)松散、夾雜孤石的邊坡，采用這種護(hù)坡起不到理論上的作用。

（3）溝槽開(kāi)挖方案設(shè)計(jì)。當(dāng)管道埋設(shè)位于道路路基處理范圍內(nèi)時(shí)，宜與道路路基處理一并考慮。溝槽開(kāi)挖時(shí)，一般采用放坡大開(kāi)挖排水溝加集水井的施工方法，在經(jīng)濟(jì)合理?xiàng)l件下盡量減少鋼板樁支護(hù)，當(dāng)有房屋、電塔、管線等影響放坡開(kāi)挖時(shí)，或管道埋深較深需編制專(zhuān)項(xiàng)方案時(shí)，可采用支護(hù)開(kāi)挖方式。盡量減少鋼板樁支護(hù)。

（4）橋梁結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。一般要求如下：

a.橋梁設(shè)計(jì)應(yīng)考慮施工可實(shí)施性，優(yōu)先選用預(yù)制構(gòu)件，結(jié)構(gòu)型式盡量模數(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化。

b.上部結(jié)構(gòu)優(yōu)先采用先簡(jiǎn)支后連續(xù)的預(yù)應(yīng)力小箱梁結(jié)構(gòu)，慎用空心板，以確保橋梁結(jié)構(gòu)安全和使用壽命。

1.2.5 重視其他容易忽略的環(huán)節(jié)，進(jìn)一步提升造價(jià)控制水平

（1）按近、遠(yuǎn)期結(jié)合的原則進(jìn)行設(shè)計(jì)。根據(jù)開(kāi)發(fā)建設(shè)的實(shí)際情況，按近、遠(yuǎn)期結(jié)合的原則，從排水設(shè)計(jì)、管線埋設(shè)、交叉口設(shè)計(jì)、交通監(jiān)控、路面層施工時(shí)序等方面，對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行優(yōu)選，并合理安排建設(shè)時(shí)序，既要保證規(guī)劃落實(shí)到位，又要避免投資浪費(fèi)。比如，除“主干道—主干道”交叉或交通量大的主要路口外，其余路口的交通監(jiān)控宜預(yù)留，待今后統(tǒng)一實(shí)施，這是因?yàn)椋何覀冊(cè)趯?shí)踐中，經(jīng)常遇到預(yù)留的路口經(jīng)過(guò)若干年后，新修道路根本無(wú)法與之對(duì)接，造成很大浪費(fèi)，還不如早期不預(yù)留。

（2）綠化設(shè)計(jì)。綠化設(shè)計(jì)并不是造價(jià)越高越好、密度越大越好，要注意以下幾個(gè)方面：

a.綠化設(shè)計(jì)應(yīng)滿(mǎn)足喬木胸徑大小適宜、地被密度合理的原則，地被密度宜控制在25～36株/m2的范圍內(nèi)喬木間距一般為5～8 m。

b.在道路車(chē)輛掉頭區(qū)域、車(chē)輛匯流區(qū)域、交通島等交通復(fù)雜地段，視距保障范圍內(nèi)的綠化種植要保證通透，宜采用灌木、地被植物復(fù)層種植。

（3）道路橫斷面設(shè)計(jì)。道路橫斷面應(yīng)在滿(mǎn)足使用功能的前提下，結(jié)合我區(qū)實(shí)際情況本著節(jié)約投資、減少拆遷的原則，宜取規(guī)范下限值（較小值）確定橫斷面尺寸及形式。支路一般采用雙向兩車(chē)道、次干路一般采用雙向四車(chē)道、主干路一般采用雙向六車(chē)道，城市次干路及支路的小客車(chē)專(zhuān)用車(chē)道寬度宜取3.25m（在特別擁堵路段，甚至可減少為3 m）,通行公交車(chē)等大型車(chē)輛或混行車(chē)道宜取3.5 m。

（4）道路交叉口設(shè)計(jì)。相關(guān)要求如下：

a.交叉口轉(zhuǎn)彎半徑宜按規(guī)范最低標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置。

b.主干路-主干路交叉口做加寬渠化，設(shè)置安全島;主干路-次干路做加寬渠化，不設(shè)安全島;其它交叉口一律不做加寬渠化，不設(shè)安全島。

c.關(guān)于道路交叉及出入口設(shè)計(jì)，對(duì)于方案不確定的規(guī)劃路口，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況采取開(kāi)口預(yù)留或不作預(yù)留設(shè)計(jì)；對(duì)于存在現(xiàn)狀道路交叉或規(guī)劃路口建成后能發(fā)揮作用的，應(yīng)進(jìn)行交叉口設(shè)計(jì)。

d.路面基層、底基層材料、瀝青混凝土混合料宜采用集中廠拌方式，運(yùn)輸距離宜根據(jù)實(shí)際情況作出規(guī)定。

e.各種管材應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的情況作出比選，選擇性?xún)r(jià)比較高或經(jīng)濟(jì)型的管材，從而降低道路的全生命周期成本。

f.路燈設(shè)計(jì)要考慮運(yùn)營(yíng)節(jié)能的需要。選用節(jié)能產(chǎn)品，并未明顯增加道路造價(jià)，但可以顯著降低道路的全生命周期成本。

2 結(jié)語(yǔ)

在目前國(guó)家大力推行PPP模式的背景下，建議政府有關(guān)部門(mén)盡量避免采用“PPP+E P C”模式，原因是這種模式下的代建單位（也就是PPP項(xiàng)目公司）、設(shè)計(jì)單位與施工單位形成“同體化”，設(shè)計(jì)單位失去其中立性。對(duì)于已經(jīng)采用這種方式發(fā)包的PPP項(xiàng)目，政府相關(guān)部門(mén)必須采取足夠措施、配備精兵強(qiáng)將，著重抓好設(shè)計(jì)關(guān)，從源頭上控制工程投資。

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U415.1

B

1009-7716（2017）06-0233-03

10.16799/j.cnki.csdqyfh.2017.06.070

2017-03-29

權(quán)君（1970-），男，江蘇灌云人，工程師，從事住房建設(shè)和城市道路管理工作。