《北京市控制吸煙條例》的出臺與實施

北京市疾病預防控制中心 劉秀榮

《北京市控制吸煙條例》的出臺與實施

北京市疾病預防控制中心 劉秀榮

1 背景

北京市無煙環(huán)境建設由來已久，早在20世紀90年代，就已經在全國率先開展無煙環(huán)境建設工作。1995年12月，北京市第十屆人大常委會通過了《北京市公共場所禁止吸煙的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），明確了北京市禁止吸煙的8類公共場所。2008年5月，市政府為實現(xiàn)無煙奧運，頒布了《北京市公共場所禁止吸煙范圍若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》），禁止吸煙場所增加到11類。由于《規(guī)定》的頒布距今年已有18年，其中關于控煙的理念與要求發(fā)生了較大變化，特別是2005年8月，全國人大常委會批準我國正式加入世界衛(wèi)生組織制定的《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》），原有的控煙法規(guī)已明顯不適應當前控煙形勢的需要。2011年1月，應松年等19位代表在市十三屆人大會議上提出制定《北京市控制吸煙條例》（以下簡稱《條例》）的法規(guī)議案，得到市人大常委會的積極回應。3月，制定了立法預調研方案，6月，市委常委會通過對《條例》進行預案研究。在此基礎上，2013年4月，市人大教科文衛(wèi)體委正式提出開展《條例》立項論證工作。2014年7月24日，北京市第十四屆人大常委會第十二次會議審議了《條例（草案）》（以下簡稱“草案”）。會上，教科文衛(wèi)體委員會做了審議意見的報告，13位常委會組成人員和2位列席代表發(fā)表了審議意見。大家認為，通過立法對煙草危害進行必要的干預是保護公眾健康的需要，也是樹立良好城市形象、建設國際大都市的需要。草案符合《公約》的精神要求，明確了政府與社會共同治理、管理與自律相結合的控煙工作思路，建立起政府嚴格執(zhí)法、單位自我管理、社會公眾參與監(jiān)督的控制吸煙公共治理體系，突出了首都的特色，內容具體可行，具有較強的前瞻性和針對性。同時，還對草案的修改完善提出了意見和建議。在一審中，特別就控制吸煙工作的原則，包括禁止吸煙場所的范圍，預防未成年人吸煙，推進無煙單位建設，強化單位法人的責任，全面禁止煙草廣告、促銷和贊助，完善政府的監(jiān)管職責等方面進行了認真的審議，并再次廣泛征求社會意見。9月25日，市人大常委會第十三次會議對《條例》進行了二審。會上，有13位常委會組成人員和4位列席代表發(fā)表了審議意見。會后，為擴大立法民主，凝聚社會共識，廣泛聽取代表的意見，10月13日—22日，法制委員會在海淀、朝陽、西城、東城、昌平、豐臺和通州7個區(qū)縣召開市人大代表座談會，聽取了代表對本《條例》的意見和建議。此外，法制委員會還對市政協(xié)立法協(xié)商的意見和建議進行了認真研究。常委會組成人員、代表和政協(xié)委員對《條例》的修改給予充分肯定，普遍認為制定控煙《條例》非常必要，《條例》的內容比較成熟，符合北京市實際，具有可操作性，應當盡快出臺。同時，還就禁止吸煙場所的范圍，禁止煙草廣告、促銷和贊助，行政執(zhí)法等問題提出了意見和建議。

11月17日，法制委員會召開會議，根據(jù)常委會審議意見和代表、政協(xié)委員等有關方面的意見，對草案修改稿進行了審議，提出了進一步的修改意見。法制委員會認為，草案修改稿具體內容符合《公約》的精神，兼顧本市實際，基本成熟可行。同時，就一審中委員們關注的問題進行認真的修改后，對進一步明確禁止吸煙場所的范圍，禁止煙草廣告、促銷和贊助，完善控煙行政執(zhí)法等方面的問題進行了完善。2014年11月28日，北京市第十四屆人大常委會第十五次會議表決通過了《北京市控制吸煙條例》，自2015年6月1日開始實施。

2 《條例》的主要內容和特點

《條例》的主要內容包括：①控煙工作堅持政府與社會共同治理、管理與自律相互結合，實行政府管理、單位負責、個人守法、社會監(jiān)督的原則。②市和區(qū)縣衛(wèi)生計生行政部門是控煙工作的主管部門，負責監(jiān)督管理，依法查處違法行為；各有關部門按各自職責，對本行業(yè)的控煙工作進行監(jiān)督管理及檢查。③各級愛衛(wèi)會在同級人民政府的領導下負責組織、協(xié)調、指導相關行政部門的控煙工作，開展宣傳教育、培訓、監(jiān)測、評估、評比和表彰工作，定期向社會公布控煙工作情況。④室內公共場所、工作場所和公共交通工具內全面禁止吸煙。幼兒園、中小學校、少年宮、兒童福利機構、婦幼保健機構、兒童醫(yī)院等重點場所的室外區(qū)域禁止吸煙。⑤對吸煙行為進行干預，開展控煙咨詢和戒煙服務。⑥禁止煙草廣告和各種形式的煙草促銷、冠名贊助活動。⑦強化《條例》的有效落實，明確對違法吸煙行為人以及場所經營者、管理者的處罰規(guī)定。對個人的處罰力度為 50～200元，對經營者的處罰視其違法行為從2,000～10,000元不等。

筆者認為《條例》有以下幾個方面的特點：①堅持政府與社會共同治理、管理與自律相互結合。《條例》規(guī)定了市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）等各級政府，衛(wèi)生計生、工商等行政部門，社會組織，經營者和管理者，煙草產品制售者以及個人在控制吸煙中的責任，明確了政府、社會、單位、個人在控制吸煙中的權利和義務，可充分調動社會各界參與控制吸煙的積極性，形成綜合治理、齊抓共管的態(tài)勢，具有較強的實操性。②與世界衛(wèi)生組織《公約》相銜接。考慮本市實際，結合《公約》規(guī)定，《條例》規(guī)定公共場所、工作場所的室內區(qū)域以及公共交通工具內禁止吸煙，與《公約》室內全面禁煙相吻合。禁止煙草廣告、促銷和贊助，也體現(xiàn)出本市的控煙工作不局限于對吸煙行為的限制，而是全方位的控煙管理。③注重保護婦女兒童?！稐l例》明確規(guī)定以未成年人為主要人群的活動場所和婦幼保健機構的室外區(qū)域也要禁止吸煙。教師不得在中小學生面前吸煙，不得向未成年人出售煙草制品等。體現(xiàn)了保護婦女兒童健康和引導未成年人遠離煙草、減少產生新煙民的理念。④建立以衛(wèi)生監(jiān)督為主、行業(yè)監(jiān)管為輔的執(zhí)法模式?！稐l例》規(guī)定了市和區(qū)縣衛(wèi)生計生行政部門是控制吸煙工作的主管部門，負責組織制定控制吸煙的政策和措施，開展控制吸煙的衛(wèi)生監(jiān)督管理，受理違法吸煙的舉報投訴，依法查處違法行為。同時，規(guī)定教育、文化、體育、旅游、交通、工商、公安、園林綠化、食品藥品監(jiān)督、市政市容、城市管理綜合執(zhí)法、煙草專賣等相關行政部門按照各自職責，對本行業(yè)或者領域內的控制吸煙工作進行監(jiān)督管理。以衛(wèi)生監(jiān)督為主、行業(yè)監(jiān)管為輔的執(zhí)法模式可最大程度地節(jié)約行政資源，減少相互推諉，提高執(zhí)法效率。

3 控煙法規(guī)的實施

無煙環(huán)境建設，離不開社會各界的共同參與，離不開社會共同治理。因此，《條例》在制度設計上，就規(guī)定了“控煙工作堅持政府與社會共同治理，管理與自律相互結合，實行政府管理、單位負責、個人守法、社會監(jiān)督”的社會共同治理工作模式，這也是推進控煙工作的精髓所在。所以，在部門參與、宣傳教育、監(jiān)督執(zhí)法、戒煙服務、志愿者活動等方面做了大量工作。

3.1 抓部門配合，形成社會共同治理的良好控煙局面

中央和北京市各級機關單位非常重視控煙法規(guī)的落實。中直機關愛衛(wèi)會多次組織控煙法規(guī)學習培訓，下發(fā)宣傳資料5,000多份，中組部機關要求向每人發(fā)放1本《條例》進行學習。中央國家機關開展“拒絕煙草，健康生活”主題簽名活動，全國人大、國務院辦公廳、發(fā)改委、國資委、外交部、工信部等53個副部級以上單位參加，93名部級領導帶頭簽名，簽名總人數(shù)達到24,000多人。市委直屬機關工委發(fā)出“帶頭貫徹《條例》做遵紀守法的模范”倡議書；市政府督察室開展法規(guī)落實情況專項督察；首都文明辦組織 9,000名公交文明引導員在公交車站開展控煙宣傳；市委宣傳部專門下發(fā)通知，要求市屬媒體積極參與控煙法規(guī)宣傳；市交通委召開全委系統(tǒng)控煙工作會議，部署控煙工作，設立了機關獎懲制度；北京鐵路局要求局屬各次進京列車播放禁煙提示語；市旅游委、市教委、市體育局等相關委辦局加強所屬單位和區(qū)域的無煙環(huán)境建設，下發(fā)文件，加強所屬單位控煙管理；首都機場愛衛(wèi)會在法規(guī)實施前成立了由各單位組成的控煙協(xié)調領導小組，提前開展了大量的控煙法規(guī)宣傳，6月1日起取消了候機樓內的所有吸煙室，同時設立了17處規(guī)范的室外吸煙區(qū)，被世界衛(wèi)生組織稱之為“躋身世界領先的現(xiàn)代機場之列”。

3.2 抓宣傳教育，形成濃厚的社會控煙氛圍

一是利用重大節(jié)日開展活動。在“5·31”世界無煙日當天，以鳥巢形象在2015年開展宣傳活動的基礎上，再次開展了以“無煙北京，健康中國”為主題的《條例》施行1周年宣傳活動，國家衛(wèi)生計生委、北京市政府領導、世界衛(wèi)生組織官員以及黃軒、周海媚等控煙宣傳大使出席活動，從全國征集的6,000千張笑臉展現(xiàn)在鳥巢笑臉墻上。連續(xù)2年在北京標志性建筑鳥巢開展控煙宣傳活動，既向世人展示了北京控煙的決心，也展現(xiàn)了北京控煙的成果，得到世界衛(wèi)生組織和國家衛(wèi)生計生委的高度評價。同時，舉辦了北京控煙與立法高峰論壇，市愛衛(wèi)會副主任、市衛(wèi)生計生委主任方來英做主題發(fā)言，來自紐約、香港、巴西、俄羅斯等城市和國家的著名控煙專家進行了廣泛深入的交流。以回顧《條例》實施1周年為主線，策劃刊發(fā)控煙增刊《健康》2萬本，全方位展現(xiàn)全市1年的控煙歷程，發(fā)放到社會各界。

二是全方位開展宣傳。在北京電視臺等傳統(tǒng)媒體和新媒體播放“無煙環(huán)境”公益廣告，印發(fā)控煙海報、禁煙標識和提示卡等22萬張，在300個公交車站、200輛公交車、80個地鐵站臺以及北京站、北京南站、北京西站、北京客運段和首都機場等進京窗口開展多種形式的控煙宣傳。公交車站、公交車和地鐵站臺的有效宣傳達到7,579萬人次，歌華有線總曝光次數(shù)為1.217億次，音量總曝光次數(shù)為1,860萬次。

三是控煙宣傳督導全年在發(fā)聲，形成了以“5.31”世界無煙日和冬季控煙作為2個控煙高峰，以宣傳和專項執(zhí)法相結合的控煙工作模式。在 2016年入冬之初部署全市冬季控煙督導檢查工作，對控煙重點、難點場所進行專項集中整治。在衛(wèi)生監(jiān)督部門開展控煙執(zhí)法大檢查的基礎上，市愛衛(wèi)會組織力量對全市控煙工作進行督導檢查，市衛(wèi)生計生委、市工商局、市食藥局、市煙草專賣局等領導帶隊，分成8個組對各區(qū)的控煙工作進行督導，市人大教科文衛(wèi)體辦公室領導參與部分區(qū)的督導檢查。北京電視臺、北京晚報、澎湃網(wǎng)等媒體記者跟蹤報道。據(jù)統(tǒng)計，全市2016年全年開展控煙執(zhí)法檢查127,754戶次，不合格的有11,339戶次，處罰單位663戶，罰款1,267,000元，處罰個人2,719人次，罰款104,050元。北京市公共衛(wèi)生服務熱線（12320）全年受理控煙訴求17,330件（其中，控煙知識咨詢717件，控煙政策咨詢2,900件，控煙投訴舉報13,713件），控煙工作始終保持高壓態(tài)勢。

3.3 抓典型示范，帶動整體工作深入發(fā)展

一是開展“2016健康北京戒煙大賽”。市衛(wèi)生和計劃生育委員會、中國疾病預防控制中心控煙辦等多家單位共同舉辦全市戒煙大賽，聘請周海媚為戒煙形象大使親述戒煙經歷，號召大家戒煙，整個過程歷時100天，共有8,000余人報名參加，716人戒煙成功。與此同時，北京市公共衛(wèi)生服務熱線（12320）與北京市社區(qū)衛(wèi)生服務管理中心合作開展電話和短信綜合戒煙服務試點工作。至2016年12月底，社區(qū)共轉介474人，其中，實際完成干預流程170人，2周戒煙129人。

二是開展控煙示范單位創(chuàng)建活動。按照單位申報、區(qū)組織、市評審的工作模式，對全市 377家申報的控煙示范單位進行評估驗收，最終有339家單位通過驗收，被授予控煙示范單位稱號。此項活動開展以來，受到社會各界的一致好評。截至目前，仍有不少單位有強烈申報無煙示范單位的意愿，已經成為控煙示范單位的也積累了不少好的經驗和做法。比如，北京金隅物業(yè)騰達分公司在寫字樓的控煙管理中，在確立控煙組織機構的同時，細化了機構的職能，明確了責任人，招募志愿者70余人，并與入駐該大廈的52戶商戶簽訂控煙協(xié)議書，把控煙措施落到實處。

三是開展控煙先進工作表彰。按照《條例》賦予的職能，在《條例》實施1周年之際，組織開展評選表彰活動，100家單位、300名個人以及20個無煙環(huán)境建設特別貢獻者受到表彰，極大地調動了社會各界開展控煙工作的積極性和主動性。最近，已和市人力資源社保局達成初步意向，擬將控煙納入人社局的常規(guī)表彰項目中。

3.4 控煙工作取得的成效

①吸煙人群大幅減少。最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，本市成人吸煙率為22.3%，與2014年的23.4%相比下降 1.1%。按北京市第六次人口普查數(shù)據(jù)推算，全市有399萬吸煙者，比2014年的419萬減少了20萬人。

②二手煙暴露率下降明顯。全市室內公共場所工作的成人二手煙暴露率為20.0%，比2014年的35.7%減少15.7%。這也就意味著，控煙1年半以來，取得了顯著的成效。成人在各類場所二手煙暴露由高到低的順序依次是：酒吧和夜總會（80.3%）、家庭（37.6%）、餐館（32.5%）、中小學校（19.1%）、政府大樓（10.8%）、醫(yī)療機構（6.2%）以及公共交通工具（2.5%）。與2014年相比，下降幅度最大的是餐館。

③戒煙比例也有所提升。成人戒煙率為16.8%，比2014年的14.9%提高1.9%。公眾吸煙危害知曉率小幅上升，知道吸煙可導致中風、肺癌、心肌梗死和陰莖勃起障礙4種疾病的比例為30.3%，比2014年的27.4%提高了2.9%。

4 控煙工作設想

《條例》施行近2年，工作取得一定進展，但是一些深層次的問題也在逐漸顯現(xiàn)，比如一些監(jiān)管難點場所，包括中小餐館、網(wǎng)吧、包廂等，同時，還有流動人口宣傳不到位等問題。這些問題有待于進一步研究解決：①落實部門職責。按照市政府辦公廳進一步加強控煙工作的要求，理順部門職責，強化問責機制，落實責任到位。②開展宣傳教育。利用好各種宣傳平臺，開展針對流動人口和中小學生為主的吸煙和二手煙危害以及《條例》宣傳。③加強執(zhí)法力度。開展控煙專項執(zhí)法和常規(guī)執(zhí)法相結合的控煙執(zhí)法檢查模式，不斷充實控煙執(zhí)法隊伍，保持高壓執(zhí)法。④促進社會共治。不斷發(fā)揮各類民間組織的作用，鼓勵志愿者積極參與到控煙中來，形成社會共同治理的控煙新格局。

總之，北京市的控煙工作要按照習近平總書記視察北京時的講話要求，服務于“四個中心”建設，無煙北京的目標一定能夠實現(xiàn)！

10.16117/j.cnki.31-1974/r.201702003