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    社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力面臨的發(fā)展困境及其提升路徑
    ——基于武漢市的實證研究

    2017-03-25 03:37:35
    南都學壇 2017年1期
    關鍵詞:養(yǎng)老院養(yǎng)老社區(qū)

    羅 麗 婭

    (華中科技大學 社會學院,湖北 武漢 430074)

    社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力面臨的發(fā)展困境及其提升路徑
    ——基于武漢市的實證研究

    羅 麗 婭

    (華中科技大學 社會學院,湖北 武漢 430074)

    社區(qū)養(yǎng)老院作為武漢市實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老與機構養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展的創(chuàng)新之舉,其出現(xiàn)的時間較短,旨在解決城鎮(zhèn)社區(qū)中低收入的失能、半失能老人的養(yǎng)老服務問題。在政策推動的過程中,社區(qū)養(yǎng)老院對促進養(yǎng)老服務的公平化發(fā)展發(fā)揮了一定的作用,但就其專業(yè)服務能力而言,仍面臨著服務理念滯后、服務資源供給能力不足、服務人員的專業(yè)化缺失以及服務行為缺乏規(guī)范性的評估機制與制度保障等現(xiàn)實困境。應該分別從優(yōu)化服務理念、提升服務技能與規(guī)范服務行為層面采取措施,以有效地促進社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力的提升。

    社區(qū)養(yǎng)老院;專業(yè)服務能力;發(fā)展困境

    一、問題的提出

    在我國老齡化加速和失能化突出的背景下,社區(qū)養(yǎng)老備受矚目,各地政府也都把社區(qū)養(yǎng)老作為重點民生項目予以積極推行,諸如上海、成都、寧波等地都探索出了較為成熟的社區(qū)養(yǎng)老服務模式,為整個養(yǎng)老服務業(yè)的推進積累了經(jīng)驗[1]。社區(qū)養(yǎng)老院是在社區(qū)養(yǎng)老和社區(qū)照顧的概念基礎之上提出,它是指為社區(qū)老年人就近提供集中居住、生活照料、康復護理和托管服務的非營利性、養(yǎng)護型中小養(yǎng)老機構。一方面致力于優(yōu)先解決那些失能、半失能中高齡老人的無人照料問題,另一方面考慮到基于對家庭觀念的重視,實現(xiàn)老人在自己熟悉的小區(qū)環(huán)境中進行養(yǎng)老,這樣既方便子女前來看望,又可滿足老人對于家庭的依賴,實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老的最佳結合。同時,它建在社區(qū)中,可以更好地接受社區(qū)居民監(jiān)督,督促社區(qū)養(yǎng)老院內(nèi)各項事務趨向透明化、貼心化[2]。

    自“十二五”以來,武漢市老年人口基數(shù)逐年遞增,每年平均以5萬以上的速度增長,正處于人口老齡化的快速發(fā)展期。截至2015年底,武漢市60歲以上的老人達到163.76萬人,比2014年增加7.75萬人,同比增長4.96%[3]。為了積極應對龐大的市內(nèi)老年人口養(yǎng)老問題,武漢市從社區(qū)養(yǎng)老與機構養(yǎng)老實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的目標出發(fā),出臺了《關于加快發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老院建設的意見》(鄂民政發(fā)﹝2014﹞7號),旨在彌補機構養(yǎng)老位置偏遠與居家養(yǎng)老照料時間有限的不足,保證城鎮(zhèn)中特別是中低收入失能、半失能老人,可以就近、便利地享受社區(qū)型機構的養(yǎng)老服務。《意見》指出,在2014—2016年內(nèi),以每個社區(qū)養(yǎng)老院就近服務3至5個社區(qū)的標準,通過新建和改建相結合的方式,努力建設316家社區(qū)養(yǎng)老院,全面覆蓋市內(nèi)各大社區(qū)[4]。

    社區(qū)養(yǎng)老院是個體之間服務遞送的場所,專業(yè)服務能力是連接其服務形成與消費的橋梁。專業(yè)服務能力是整個養(yǎng)老服務過程的關鍵因素,它決定著養(yǎng)老服務的質量和效果。在國外,與社區(qū)養(yǎng)老院相類似的做法是積極發(fā)展老年公寓,并非常重視公寓內(nèi)專業(yè)服務能力的發(fā)展。社區(qū)老年公寓可以為家庭提供托管服務,在托管過程中提供的專業(yè)性服務可有效舒緩家庭照顧者的負擔[5]。雖然托管服務不能減少老人住院的可能性,但院方所提供的保健服務也對老人和家庭成員生活質量的全面改善是十分有益的[6]。同時,若將老年人集中在固定場所,服務人員通過開展各種活動可有效地縮短入住老年人之間的距離,增加他們之間的聯(lián)系,可以較好地抑制內(nèi)心孤獨、心理抗拒服務等老年問題的發(fā)生。然而目前國內(nèi)對于社區(qū)養(yǎng)老院的研究多數(shù)仍集中于宏觀層面的政策解讀、醫(yī)學角度護理需求的探究以及建筑設計標準的討論等,還未曾對社區(qū)養(yǎng)老院的專業(yè)服務能力做出重要探討。社區(qū)養(yǎng)老院的建設亮點在于與社區(qū)衛(wèi)生服務站(中心)建立醫(yī)療合作服務,促進社區(qū)醫(yī)養(yǎng)服務的對接,為老人提供更加方便的康復、保健服務[7],但對如何通過鏈接醫(yī)療資源來提升其服務能力尚未有深入的研究。同時,社區(qū)養(yǎng)老院在選址設計過程中與社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心功能存在重復性,與社區(qū)衛(wèi)生服務站的聯(lián)系薄弱,缺乏專業(yè)的養(yǎng)老院適老化設計,這些問題也都不利于其專業(yè)服務能力的發(fā)展[8]。而針對初期建成的社區(qū)養(yǎng)老院,它們的建設和發(fā)展主要依賴于民政系統(tǒng)的資源,參與主體單一,易于陷入專業(yè)服務能力發(fā)展困境[9]。

    因此,社區(qū)養(yǎng)老院進行可持續(xù)性發(fā)展的關鍵就在于提升其專業(yè)服務能力。筆者通過對武漢市內(nèi)的社區(qū)養(yǎng)老院進行實地調查來獲取一手資料,結合相關政策對這些一手資料進行梳理,從而深入解析其專業(yè)服務能力在發(fā)展過程中面臨的現(xiàn)實困境,探究契合區(qū)域性發(fā)展特色的社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力提升路徑,力求為院舍養(yǎng)老方式的良性發(fā)展提供地方性實踐的參考和借鑒。

    二、社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力的內(nèi)涵

    大衛(wèi)·麥克里蘭認為,能力是一個具有多維內(nèi)涵的概念,“它包括通用能力、獨特能力和可轉移能力之分”[10]。通用能力是指組織內(nèi)部所有成員最基礎的工作勝任能力,它是組織文化的表現(xiàn),體現(xiàn)組織認可和秉承的價值觀和理念;獨特能力指某個特定角色和工作所需要的特殊專業(yè)性技能;可轉移能力則是指組織成員在多個角色轉換之間將技巧和理念應用于工作過程中的能力。

    參照其能力三分說,我們認為社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力也蘊含上述的三種能力成分:有些能力要素是任何主體參與某種公共服務活動都需要具備的;有些能力要素是社區(qū)養(yǎng)老院提供養(yǎng)老服務時所獨有的素質要求;而還有些能力是原本彰顯于話語中,要求服務者具備將話語向實踐遷移的能力。因此,從養(yǎng)老服務專業(yè)化需求來說,社區(qū)養(yǎng)老院的專業(yè)服務能力不僅包括服務提供者的通用能力要素——服務理念,還包括服務提供者的獨特能力要素——服務技能以及服務提供者的可轉移能力要素——服務行為,這些都從根本上決定了入住老人對于社區(qū)養(yǎng)老院的滿意度水平(見圖1)。

    圖1 社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力的內(nèi)涵

    注:由筆者自行整理制圖得出。

    三、社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力面臨的發(fā)展困境

    (一)機構服務理念困境

    機構服務理念是一切服務開展的基石與靈魂,從根本上決定了服務人員的服務態(tài)度及服務行為方式的選擇。養(yǎng)老服務覆蓋著多樣化的服務內(nèi)容,需要關注每位服務對象的真實處境與切實需求。而判斷養(yǎng)老服務是否得到較好傳達的關鍵取決于老年人的需求是否得到有效滿足[11]。社區(qū)養(yǎng)老院作為集合家庭親情與機構養(yǎng)老優(yōu)勢的養(yǎng)老院舍,符合老年人不愿遠離家庭的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念,我們要注重每一位老人的內(nèi)心訴求,秉承需求為本的服務理念[12]。需求為本,即以每位老人的真實需求為出發(fā)點,尊重每位老人對于自身生活安排和選擇的權利,不能強加個人意志于服務過程中,避免造成違背老人需求及意愿的做法。

    武漢市江岸區(qū)××社區(qū)養(yǎng)老院作為一家民辦社區(qū)養(yǎng)老院,其床位入住率較高,且入住老人80%都為失能、半失能老人。在調研中,我們通過院長了解到,“在實際工作中,一些老人由于入住不滿6個月而中途離開或者病逝,那么這些床位最終就無法得到政府補貼,可自老人入住以來的床位費用也不是一筆小數(shù)目,只能由養(yǎng)老院和老人共同負擔。可老人每個月的入住費用是固定的,是當初在假設政府給予補貼的基礎上設置的,如此一來失去的這部分政府補貼只能由養(yǎng)老院自身墊資,增加了我們的運營成本。對此尷尬處境,我們也很無奈,我們只能盡量縮小一些院內(nèi)活動的資金支持或者是醫(yī)療資源的購買”*訪談資料來源于2015年6月10日下午與江岸區(qū)××社區(qū)養(yǎng)老院院長的交流。。

    通過上述可知,服務管理者基于對養(yǎng)老服務已有的錯誤思維定式,更多的是從節(jié)約成本和省時省力的角度來提供服務,將院舍養(yǎng)老束縛在“保生存”的理念層面。社區(qū)養(yǎng)老院的服務人群定位和非營利性的機構性質客觀上要求它秉承科學化的服務理念,基于老人的個性化需求提供專業(yè)服務,而資金缺乏、人員緊張等現(xiàn)實困境在一定程度上限制了機構自身對積極合理服務理念的追求。

    (二)機構服務技能困境

    1.服務資源的供給能力不足

    目前我國城鄉(xiāng)老年人口中健康存在問題、健康狀況一般的老年人分別占老年總人口的27%、56%,健康良好的僅占17%。從未來的發(fā)展預測看,未來我國老年人的慢性病患者病例將從目前的1.1億例增長到2050 年的3億例,就診人次將由當前的13.5億人次增長到2050年的36.8億人次[13]。這些數(shù)據(jù)均表明,老年人對醫(yī)療服務資源存在大量的需求,而且這種需求還在不斷增加。在4-2-1結構的家庭中,武漢市“三代同堂”式的傳統(tǒng)家庭越來越少,這一生活方式的變化導致“空巢”老人比例的增加[14]。伴隨著空巢化現(xiàn)象的同時,身體失能化趨勢日益明顯,老年人對于醫(yī)療照顧、醫(yī)療康復的需求也空前迫切。因此,社區(qū)養(yǎng)老院等專業(yè)化的養(yǎng)老機構則顯得非常重要,當老年人陷入生活不能自理的困境時可為他們提供專業(yè)化的醫(yī)療照顧,解決家庭照顧不足的困擾。在“社區(qū)養(yǎng)老院”的建設意見中,充分鼓勵醫(yī)療機構發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務,對社區(qū)及周邊相對過剩的公辦、民辦醫(yī)療機構直接轉型為老年護理院等醫(yī)養(yǎng)結合型養(yǎng)老機構,或者社區(qū)養(yǎng)老院與社區(qū)衛(wèi)生服務中心合作開展定點醫(yī)療服務,采取主動服務、上門服務和預約服務等形式,為社區(qū)養(yǎng)老院入住老人提供便利醫(yī)療衛(wèi)生服務。但除某公辦福利院與其旁邊所屬的老年病醫(yī)院建立了直接性對口服務關系之外,多數(shù)的養(yǎng)老院與周圍的醫(yī)療服務資源聯(lián)系不緊密,同時受政策、資金影響,醫(yī)院的參與動力不足,往往很少主動上門服務。

    武漢市武昌區(qū)××社區(qū)養(yǎng)老院作為一家民辦社區(qū)養(yǎng)老院,其中入住老人A,男,65歲,身患慢性病,入住時間半年。通過他了解到,“該社區(qū)養(yǎng)老院并沒有醫(yī)生護士,一般生病了就在醫(yī)務室拿點藥,若不見好轉,院方便打電話給老人的家人,詢問是否要送往醫(yī)院治療。這樣不僅費時費力,還耽誤病情,非常不便。若是能有對口的醫(yī)院或者在院內(nèi)設立護理病房,同時把我們在院內(nèi)的看病花費也能并入醫(yī)保范圍,看病就不是一件難事了”*訪談資料來源于2015年6月30日上午與武昌區(qū)××社區(qū)養(yǎng)老院內(nèi)入住老人A的交流。。

    可見,發(fā)展醫(yī)養(yǎng)融合型的養(yǎng)老院舍仍然未能落到實處,我國有近一半的養(yǎng)老機構表示只接收自理老人或以接收自理老人為主,不接收失能老人[15]。在武漢市的調研中,多數(shù)社區(qū)養(yǎng)老院并未將養(yǎng)護功能合一,對老人的服務仍然局限在供養(yǎng)層面,不具備必要的醫(yī)療條件,導致一方面社區(qū)老人的護理需求未能滿足,另一方面社區(qū)衛(wèi)生服務站等病床存在空置浪費。因此,由于缺失醫(yī)療服務資源的供給能力,社區(qū)養(yǎng)老院的專業(yè)發(fā)展基礎條件存在不足,服務技能更是無從談起。

    2. 服務人員的專業(yè)化能力缺失

    實現(xiàn)養(yǎng)老服務的載體是“服務人員”,服務人員的服務能力發(fā)揮著核心作用。其中,服務人員的服務意愿和自身所具備的經(jīng)驗技巧都密切關系著整個養(yǎng)老服務的發(fā)展[16]。據(jù)民政部統(tǒng)計,目前內(nèi)地各類養(yǎng)老服務機構42475個,從業(yè)的養(yǎng)老護理人員僅約為100萬人,其中只有不足10萬人拿到了養(yǎng)老護理證,服務隊伍年齡偏大、學歷偏低是普遍現(xiàn)象[17]。武漢市養(yǎng)老服務從業(yè)人員也面臨著年齡偏大、學歷不高的困境,多數(shù)沒有接受過系統(tǒng)的社會工作專業(yè)教育,開展服務的手段和方法比較落后。在這種情況下,服務人員往往是站在管理者而不是服務提供者的角度開展工作,難以提供個性化、多樣化、系統(tǒng)化的服務,導致服務對象的利益常常被忽略甚至損害。

    在養(yǎng)老服務中,老年人內(nèi)部結構特別是自理能力的差異很大,每個老年人需要照料的時間、對照料人員的素質以及專業(yè)要求都有差異。因此,社區(qū)養(yǎng)老院的良性運行需要有一定的人力資源做保證,包括人力資源的數(shù)量和質量。通過實地調查發(fā)現(xiàn)在武漢市多數(shù)社區(qū)養(yǎng)老院內(nèi),服務人才仍是以護理員、護士為主,提供服務的配備比例嚴重失衡。雖然個別社工依賴于項目契機在部分社區(qū)養(yǎng)老院內(nèi)提供服務,但他們并不屬于院方雇傭職員,隨時可能由于項目中斷或者結束而離開,相對較為專業(yè)性的服務能力則缺乏長期性與穩(wěn)定性的提供。同時,由于薪金障礙、職位認同、制度壁壘等原因,社區(qū)養(yǎng)老院存在服務人才招聘難、專業(yè)性差的問題,各類專業(yè)人員參與養(yǎng)老服務業(yè)的動力不足,這無疑是社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力陷入困境的重要原因。

    (三)機構服務行為困境

    1.服務行為缺乏規(guī)范性的評估機制

    在養(yǎng)老服務中,主觀性因素較易滲入到服務過程中,服務效果不易被考量,因此需要更為客觀的評估和監(jiān)管。從國際經(jīng)驗和我國已有實踐來看,政府在發(fā)展公共服務的過程中,引入第三方獨立評估機構實施監(jiān)管是更為科學的做法。通過引入第三方,構成一個完整的服務鏈條,有利于社會政策有效、合理運行,真正提高政策資源的使用效率[18]。就武漢市的實際情況來看,首先表現(xiàn)在責任監(jiān)管主體的不明確,例如市級、區(qū)級民政部門的分工機制不健全,區(qū)級民政部門無法主動履行自身職能;其次,評估和監(jiān)管的手段效果欠佳,主要依賴的是傳統(tǒng)監(jiān)管路徑,依靠社區(qū)養(yǎng)老院所屬的社區(qū)居委會進行查看,未能引入第三方客觀評估體系。由于社區(qū)居委會工作任務繁重,工作人員精力有限,監(jiān)督效果差,未能及時發(fā)現(xiàn)問題;同時上級的評估多以硬件設施的考核為主要內(nèi)容,缺乏長期有效的跟進與追蹤,這進一步衍生了評估和監(jiān)管的缺位問題。

    武漢市洪山區(qū)××社區(qū)養(yǎng)老院內(nèi)入駐社工B,女,26歲,在院內(nèi)工作不到一年,在與她的交談中,她尤其提到,“在社區(qū)養(yǎng)老院經(jīng)營與管理層面缺失明晰的法律、制度層面的責任與風險厘定,易產(chǎn)生養(yǎng)老事故糾紛,如老人摔倒問題等,所以在日常服務內(nèi)容的安排中盡量避免存在風險的事務。同時,也沒有人會對我們的服務進行專業(yè)性評估,民政部門多以書面材料為標準進行考核,所以院方也沒有對我們的服務給予應有的重視”*訪談資料來源于2015年7月15日下午與洪山區(qū)××社區(qū)養(yǎng)老院內(nèi)社工B的交流。。

    可見,由于科學的評估體制尚未形成,社區(qū)養(yǎng)老院在建成之后的運營管理中缺乏提供優(yōu)質服務的內(nèi)在動力與外在激勵,院方過于輕視專業(yè)性服務能力的培養(yǎng),這是有悖于社區(qū)養(yǎng)老院最初的決策定位。在養(yǎng)老服務的形成和輸送階段,武漢民政雖相繼出臺了各項規(guī)章制度來加強考核,但其中主要依據(jù)是《武漢市社區(qū)養(yǎng)老院規(guī)范》。民政部門按照實施許可權限,會同房管、衛(wèi)生等相關部門對社區(qū)養(yǎng)老院進行年度檢查,內(nèi)容包括服務范圍、服務質量、運營管理情況等,并及時向社會公布檢查結果[19]。這些雖然提到了社區(qū)養(yǎng)老院的服務質量,但卻缺少進一步細致的評估指標與評估手段的說明,仍然是一個非常模糊的概念,造成了院方服務行為不當?shù)娘L險激增。

    2.服務行為缺乏相關的制度保障

    目前,社區(qū)養(yǎng)老院的建設主要依據(jù)《市人民政府辦公廳關于加快推進社區(qū)養(yǎng)老院建設的指導意見》(武政辦〔2014〕30號)以及《武漢市社區(qū)養(yǎng)老院規(guī)范(試行)》,這類制度文件多是從硬件設施建設標準的角度出發(fā),對全市社區(qū)養(yǎng)老院的新建和改建工作提出了明確要求,使社區(qū)養(yǎng)老院的建設更具有操作性。然而,在運營和管理層面,缺乏關于服務行為的制度保障。在面臨養(yǎng)老糾紛或者倫理困境時,院方管理者往往陷入兩難境地,對判定服務行為是否合適缺失明確的制度依據(jù)。因此,一方面社區(qū)養(yǎng)老院在日常管理中一旦出現(xiàn)了入住老人發(fā)生危險的情況,易面臨責任歸屬不清與負面評價的處境;另一方面由于擔心存在潛在的風險,院方往往對一些創(chuàng)新性實踐持躲避態(tài)度,心系“多一事不如少一事”的觀念,對社區(qū)養(yǎng)老院的專業(yè)服務能力提升不愿做出新的嘗試。那么,如何健全社區(qū)養(yǎng)老院相關的制度保障,如何更好地規(guī)范院內(nèi)服務行為與明確院方責任,縮小院方服務行為存在的潛在風險等等,這些都尚需進一步的研究與解決。

    四、社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力提升的路徑建議

    (一)優(yōu)化機構服務理念

    養(yǎng)老服務,是人對人的直接性服務,不能僅僅以床位數(shù)、人均面積等客觀指標進行衡量,要著重研究其服務理念的合理性。長期以來,家庭養(yǎng)老觀念根深蒂固,院舍養(yǎng)老生活被人們反感甚至拒絕,服務提供者、享受者乃至整個社會都對服務理念缺少足夠的重視。然而隨著社會保障制度的逐漸成熟,保障目標從最基礎的“保生存”到“保發(fā)展”,從“生存質量”到“生活質量”實現(xiàn)過渡。生活質量是一個多維概念,不僅包括客觀的生活條件,還包括主觀的福利感受[20]。每個人對于生活質量的感受不同,需求也不盡相同。因此,社區(qū)養(yǎng)老院作為社會保障制度與服務完善過程中的產(chǎn)物,社區(qū)應積極倡導注重生活質量的服務理念,重視老人的養(yǎng)老現(xiàn)實訴求。一方面積極鏈接相關的社會資源為老人提供多樣化的專業(yè)服務,豐富他們的院舍生活;另一方面應當以積極的眼光看待院舍老人,認識到他們是有價值和貢獻的群體,不能給他們貼上“污名化”的標簽,關愛和尊重他們的個性化需求,幫助他們更好地適應院舍生活。

    (二)提升機構服務技能

    1.促進多學科專業(yè)人才的能力培育

    專業(yè)服務能力是養(yǎng)老服務的關鍵,關系到院舍養(yǎng)老方式能否做到可持續(xù)、優(yōu)質發(fā)展。其中,服務提供者的專業(yè)素養(yǎng)、學科背景更是與服務內(nèi)容的提供息息相關,也是其專業(yè)性服務能力水平最為直觀的顯現(xiàn)方式。2014年6月,教育部、民政部等九部委聯(lián)合印發(fā)的《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)人才培養(yǎng)的意見》(教職成〔2014〕5號)將養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)提升到應對人口老齡化和推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的新高度[21]。社區(qū)養(yǎng)老院作為老人們晚年生活的居所,自然需要涉及老人們的“身、心、社、靈”四個方面,即康復護理與保健、情感慰藉與治療、社交網(wǎng)絡的構建與維系、宗教信仰與個人信念的肯定等。多樣化的養(yǎng)老服務內(nèi)容,客觀上要求了多樣化的服務人才,他們的服務能力直接決定了服務質量(具體見圖2)。

    圖2 多學科專業(yè)人才需求

    注:由筆者自行整理制圖得出。

    因此,社區(qū)應重視多樣化人才的能力培育,一方面要對現(xiàn)有服務人才進行人力資源投資和專業(yè)能力培訓,定期開展知識講座及相關考核,鼓勵他們考取各類專業(yè)資格證書,督促他們形成持續(xù)學習的意識與行為;另一方面在社區(qū)內(nèi)要大力發(fā)展志愿者及各類有專長的人才,通過“社工+義工”的方式對院舍老人進行持續(xù)全面的服務,如此可有效提升社區(qū)養(yǎng)老院的專業(yè)服務能力水平。

    2.加大對社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力培養(yǎng)的財政投入

    一項社會福利事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展,離不開政府財政的大力支持。誠然,社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力的提升亦需如此。根據(jù)《市人民政府辦公廳關于加快推進社區(qū)養(yǎng)老院建設的指導意見》(武政辦﹝2014﹞30號),首先對符合建設要求并通過考核驗收的新建設社區(qū)養(yǎng)老院和擴大建筑面積后新增的床位,按照每張床位4千元的標準給予一次性建設補貼,對改建達標的社區(qū)養(yǎng)老院給予每家8萬元的一次性建設補貼;其次對符合要求正常運營的社區(qū)養(yǎng)老院按照實際入住老人,每床每月200元的標準給予運營補貼,補貼資金由市、區(qū)財政按4∶6的比例承擔[22]。在政策實施過程中,資金補助要求按床位數(shù)申請,且每張床位在老人入住6個月以上才能真正得到補助。有限的撥付資金更多地集中于硬件設施的購買與維護,加之部分資金撥付的不及時,導致了院方甚少追求服務效果和服務質量。由此,社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力的提升則無從談及,院舍老人的養(yǎng)老訴求也無法滿足。因此,為了有效地滿足老人多元化的院舍養(yǎng)老服務訴求,政府應適度加大對社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力培養(yǎng)的財政投入。首先,民政部門作為直管部門,應在合理規(guī)劃硬件設施與軟性服務能力的資金投入比例的基礎上,及時下?lián)艹渥愕馁Y金;其次,中央政府和地方政府應在合理劃分社會保障事權與財權的基礎上,設立養(yǎng)老專業(yè)服務能力的專項培養(yǎng)經(jīng)費,做到??顚S?。

    (三)規(guī)范機構服務行為

    1.推動社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力發(fā)展的法制建設

    縱觀西方國家社會福利服務的發(fā)展歷程,立法先行是其中值得我們學習的重要經(jīng)驗。法律規(guī)定具有一定的強制性與規(guī)范性,有利于從根本上推動社會福利服務的相關制度建設。社會福利服務的對象是社會所有成員,服務過程中的主觀性、隨意性強,容易受多種主觀因素影響。社區(qū)養(yǎng)老院作為政府的一項新的惠民工程,建設目標旨在更好地解決城鎮(zhèn)內(nèi)中低收入失能、半失能老人的養(yǎng)老問題,確保社會福利服務的公平性。然而當前,國家層面并未專門制訂社區(qū)養(yǎng)老院方面的法律條例,在國務院發(fā)布的《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》(國發(fā)〔2013〕35號)中也沒有和社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力直接相關的規(guī)定,同時湖北省也僅僅出臺了若干條例來規(guī)定社區(qū)養(yǎng)老院的硬件設施建設標準,使得其專業(yè)性服務能力的發(fā)展缺失制度指導與法律規(guī)范。為此,政府必須完善相關的法律法規(guī),對《中華人民共和國老年人權益保障法》 《養(yǎng)老機構設立許可辦法》及《養(yǎng)老機構管理辦法》等法律條例進行修訂,增加關于社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力的內(nèi)容,讓各級政府在發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老機構的服務能力時做到“有法可依”,也讓院舍老人對服務能力不滿意時可以做到“維權有據(jù)”。

    2.加強對社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力的評估與監(jiān)管

    馬克斯·韋伯曾指出,要經(jīng)營好一個組織,最有效的辦法就是對其進行監(jiān)控[23]。其實,一項社會福利服務的發(fā)展亦是如此,若沒有適當?shù)谋O(jiān)管,其發(fā)展過程中必將舉步維艱。社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力的發(fā)展是需要一個長時間的累積與學習過程,在這個過程中評估與監(jiān)管機制是提升社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力的重要環(huán)節(jié),也是調整政府決策的基礎。因此,為了盡早地規(guī)范社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力,政府應加強對其進行評估與監(jiān)管,具體說來主要包括以下兩個方面。一是可通過院舍訪談與不定期走訪的方式考核院方是否關注專業(yè)服務能力的發(fā)展,是否按照政府規(guī)定的資金比例著手進行服務能力的提升,將每次考核結果錄入社區(qū)養(yǎng)老院實時動態(tài)監(jiān)管平臺,為日后資金補貼標準的認定提供決策依據(jù);二是監(jiān)督各級民政部門是否及時足額地向社區(qū)養(yǎng)老院撥付專業(yè)服務能力培養(yǎng)專項資金,防止這部分資金被擠占甚至挪用。唯有如此,社區(qū)養(yǎng)老院的專業(yè)服務能力發(fā)展才能進入良性的發(fā)展軌道。

    綜觀社區(qū)養(yǎng)老院專業(yè)服務能力的提升,不僅需要宏觀層面的制度建設,社區(qū)的幫扶與關注,要想真正地解決這一問題,還必須充分發(fā)揮微觀層面的社區(qū)養(yǎng)老院自身能動性,院方作為經(jīng)營者、管理者與服務者,是最了解專業(yè)服務能力發(fā)展困境究竟是如何產(chǎn)生的,最了解專業(yè)服務能力提升真正所需要的是什么。為此,一方面院方應加強與政府、社區(qū)的合作,避免福利資源的錯位與缺位,保證各類福利資源做到物盡其用;另一方面院方也應充分發(fā)揮自身作為非政府組織所具有的善于溝通和高效配置資源的優(yōu)勢[24],爭取更多的人力、物力及財力,積極地用于專業(yè)服務能力的提升。

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    [責任編輯:張?zhí)炀癩

    Professional Service Ability of Community Nursing Agency: Development Dilemma and Improvement Suggestions ——Based on the Empirical Study in Wuhan

    Luo Liya

    (Huazhong University of Science & Technology, Department of Sociology, Hubei Wuhan, 430074)

    As a coordinated innovation development of community endowment and institution endowment, the community nursing agency appears in a short time in Wuhan. It is aimed at solving the service problems for low-income urban elders, disability elders, and half-disability elders. In the process of making policies to promote the community nursing agency, it has played a positive effect on the fair development of pension services. However, in terms of its professional service ability, it still faces agency service idea lag, lack of service resources supply capacity, lack of service personnel specialization and lack of normative evaluation mechanism and system guarantee in service behaviors, etc. It is suggested that we should take measures to develop service concept, improve service skills and regulate service behavior to promote community nursing professional service ability.

    Community Nursing Agency; Professional Service Ability; Development Dilemma

    2016-10-12

    華中科技大學自主創(chuàng)新研究文科重點專項項目“貧困老人社會服務創(chuàng)新發(fā)展及其法制保障研究”,項目編號:

    羅麗婭(1990— ),女,河南省駐馬店市人,華中科技大學社會學院社會保障專業(yè)博士研究生,研究方向為養(yǎng)老保障與反貧困。

    D669.6

    A

    1002-6320(2017)01-0096-06

    2015AE015。

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