商業(yè)銀行如何應(yīng)對新常態(tài)下的PPP政府融資模式

邢延輝

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號文）的要求，未來我國地方政府與融資平臺(tái)之間將“明確政府和企業(yè)責(zé)任，誰借誰還，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”，同時(shí)“剝離政府融資平臺(tái)政府融資職能，融資平臺(tái)不得新增政府性債務(wù)”。作為我國政府性債務(wù)體制改革的重要一環(huán)，融資平臺(tái)公司將逐漸成為地方政府融資的配角。在新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下，“政府債券+PPP”的地方政府舉債機(jī)制正在建立，并成為政府新型融資模式最為典型的代表。

PPP是政府和社會(huì)資本為開展公共設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)而建立的一系列合作關(guān)系。PPP項(xiàng)目多具有公共品或半公共品屬性，投資金額較大、回收期限較長。在地方財(cái)政資金受限、管理運(yùn)營能力不足等背景下，引入社會(huì)資本參與建設(shè)與運(yùn)營的PPP項(xiàng)目，能夠增加項(xiàng)目出資和融資來源，發(fā)揮社會(huì)資本項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營的優(yōu)勢，提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營效率。備受推崇的PPP模式市場前景如何？作為重要的融資媒介，商業(yè)銀行能否找到“愜意”的參與方式？本文嘗試對這些問題進(jìn)行探討，并提出建設(shè)性意見。

PPP 內(nèi)涵及模式

隨著規(guī)范PPP發(fā)展的政策文件陸續(xù)出臺(tái)，中國PPP的內(nèi)涵逐步清晰并明確下來。2014年，財(cái)政部基于緩解財(cái)政收支壓力和降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度、發(fā)改委基于促進(jìn)地方投資和經(jīng)濟(jì)增長的角度，分別提出了PPP的發(fā)展模式。2015年，國務(wù)院42號文對PPP發(fā)展模式達(dá)成了初步共識：一是解決了公私合作的法律關(guān)系問題，PPP是政府向社會(huì)資本購買長期公共服務(wù)，是平等的合同關(guān)系；二是明確了參與主體職責(zé)，在通過PPP提供公共產(chǎn)品的過程中，公共部門與社會(huì)資本要實(shí)現(xiàn)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；同時(shí)，PPP不是政府推卸責(zé)任的手段，政府仍有責(zé)任采取競爭性方式擇優(yōu)選擇社會(huì)資本以保證供給質(zhì)量；三是拓寬了社會(huì)資本的外延，將部分符合條件的地方政府融資平臺(tái)也納入了社會(huì)資本范疇，消除了前期部委之間的政策沖突。

當(dāng)前，PPP主要應(yīng)用在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，以購買服務(wù)、特許經(jīng)營和股權(quán)合作三種方式展開（見表1）。

PPP 與政府融資平臺(tái)參與公共投資的差異

對于公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供，PPP項(xiàng)目和地方政府融資平臺(tái)項(xiàng)目重合度較高，多具有公共品或半公共品屬性，甚至部分PPP項(xiàng)目直接由平臺(tái)項(xiàng)目轉(zhuǎn)化而成，但兩者存在著本質(zhì)性差異：

參與主體不同。PPP模式下，社會(huì)資本是公共投資的主體，獨(dú)自或與政府共同設(shè)立SPV，在合同期限內(nèi)承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營職責(zé)，并與政府實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。而平臺(tái)模式下，平臺(tái)公司是公共投資的主體，由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，統(tǒng)籌項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。

債務(wù)主體不同。PPP模式下，社會(huì)資本或SPV通過市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任，主要償債來源是項(xiàng)目本身運(yùn)營所帶來的收入；政府對投資者或SPV僅按約定依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，并不承擔(dān)償債責(zé)任，即不納入地方政府性債務(wù)范疇。而平臺(tái)模式下，償債來源除項(xiàng)目運(yùn)營收入外，更多的來自政府支出，且政府對債務(wù)承擔(dān)顯性的或隱性的負(fù)債擔(dān)保。

當(dāng)前，全國地方性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸積累，為防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在一系列清理與規(guī)范性文件的推動(dòng)下，融資平臺(tái)公司的地方政府融資功能將逐漸被地方債與PPP所取代。

PPP 當(dāng)前發(fā)展存在的問題

盡管各級政府在規(guī)范、推廣PPP方面不遺余力，市場上卻出現(xiàn)簽約率偏低、叫好不叫座的質(zhì)疑。財(cái)政部PPP信息平臺(tái)中，截至2016年2月底，已處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目僅有351個(gè)，占到項(xiàng)目庫總量的5%；根據(jù)發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，首批329個(gè)項(xiàng)目簽約金額僅接近1/3。當(dāng)前PPP發(fā)展存在的問題仍不容忽視。

項(xiàng)目吸引力與可獲得性不足。投資體量大、回收周期長、效益不明顯是社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目的主要擔(dān)憂。以發(fā)改委第二批PPP項(xiàng)目為例，單個(gè)項(xiàng)目平均投資額15.2億元；其中，交通運(yùn)輸類PPP 項(xiàng)目平均投資額達(dá)到57.8億元，學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)類、生態(tài)環(huán)境類PPP 項(xiàng)目平均投資額在5 億元左右，少量項(xiàng)目投資額也在3000～4000萬元以上。模式角度，多以TOT、ROT等特許經(jīng)營為主，投資周期一般在20～30年。效益角度，從收集到的正在推進(jìn)或近期簽約的PPP項(xiàng)目案例來看，內(nèi)部收益率IRR多處于7%～8%左右；而當(dāng)前，水利環(huán)境、公用事業(yè)等行業(yè)上市公司的平均利潤率達(dá)到15%～20%左右，PPP項(xiàng)目周期內(nèi)的預(yù)期平均收益率處于行業(yè)中下游水平。

政府“重融資、輕管理”傾向存在。地方政府債務(wù)攀升和經(jīng)濟(jì)增長放緩的矛盾是當(dāng)前政府推廣PPP的主要?jiǎng)右?，尤其是PPP的融資功能成為地方政府穩(wěn)增長的救命稻草，這使其存在“重融資、輕管理”的推廣傾向?！爸厝谫Y、輕管理”會(huì)對PPP推廣產(chǎn)生如下不利影響：一是項(xiàng)目生命周期內(nèi)論證不足，存在地方政府履約風(fēng)險(xiǎn)。二是延續(xù)傳統(tǒng)行政管理脈絡(luò)，缺乏項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)理念。三是管理體制機(jī)制不健全，PPP運(yùn)行的交易成本較高。

金融機(jī)構(gòu)參與仍相對謹(jǐn)慎。在間接融資為主導(dǎo)的中國，金融機(jī)構(gòu)尤其是銀行是否積極參與PPP，將決定PPP的成敗。而當(dāng)前，在PPP法律和政府履約能力尚不健全的情況下，銀行等金融機(jī)構(gòu)介入則相對謹(jǐn)慎。其主要受制于以下四方面：一是期限長，PPP項(xiàng)目投資回收期長，資金需求規(guī)模大，對銀行資金占用時(shí)間也長；如基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目投資回收期一般為10年以上，長者30年。二是評估難，通常SPV是PPP項(xiàng)目融資的主體，而SPV項(xiàng)目公司可抵押資產(chǎn)少、現(xiàn)金流取決于未來項(xiàng)目收益，這與銀行現(xiàn)行基于歷史經(jīng)營的信貸評估體系相背離；同時(shí)，項(xiàng)目參與者間的信息不透明和信息不對稱也增加了評估的難度。三是風(fēng)險(xiǎn)高，在項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營周期較長的情況下，來自項(xiàng)目投資者信用、項(xiàng)目市場環(huán)境等方面的風(fēng)險(xiǎn)因素增加，準(zhǔn)確預(yù)測市場前景的難度增加。且同時(shí)，PPP項(xiàng)目受政策影響較大，在PPP法律環(huán)境不完善的背景下，政府換屆可能會(huì)影響社會(huì)資本跟原來政府簽訂的一系列協(xié)議的執(zhí)行。四是退出難，目前資本退出PPP項(xiàng)目的渠道仍較為有限。

商業(yè)銀行參與PPP的對策建議

PPP業(yè)務(wù)策略選擇建議

隨著P P P 相關(guān)制度的完善、項(xiàng)目科學(xué)性和可操作性的增強(qiáng)，以及平臺(tái)融資功能的剝離和地方政府穩(wěn)增長訴求的推動(dòng)，PPP進(jìn)入重要發(fā)展機(jī)遇期，PPP模式將成為公共投資的主要補(bǔ)充方式之一。但考慮到PPP模式走向成熟仍需時(shí)日，建議商業(yè)銀行選擇發(fā)達(dá)區(qū)域、重點(diǎn)客戶、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目積極介入。一是有利于增加綜合收益。參與PPP項(xiàng)目除可獲取利息收入外，還可以獲取資產(chǎn)托管、財(cái)務(wù)顧問與咨詢服務(wù)、現(xiàn)金管理等中間業(yè)務(wù)收入和資金沉淀，提高PPP項(xiàng)目的綜合收益水平。二是有利于提升資產(chǎn)質(zhì)量?，F(xiàn)有PPP項(xiàng)目庫總，80%左右的資金投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。作為平臺(tái)融資功能的替代，PPP模式雖弱化或取消了政府信用擔(dān)保，但項(xiàng)目承擔(dān)了部分公共產(chǎn)品或服務(wù)供給職能，且收益具有穩(wěn)定性，資產(chǎn)質(zhì)量相對競爭性行業(yè)和民營企業(yè)仍相對較好。三是有利于優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。在制造業(yè)、房地產(chǎn)投資增速持續(xù)下滑背景下，參與優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目有利于商業(yè)銀行調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，降低對公信貸風(fēng)險(xiǎn)。此外，參與PPP項(xiàng)目有利于深化與政府及國有企業(yè)的合作關(guān)系，共同參與項(xiàng)目全流程運(yùn)作。

總體參與策略及思路建議如下：

一是搶占先機(jī)，拓展優(yōu)質(zhì)客戶。密切關(guān)注政策進(jìn)展，加強(qiáng)與中央級地方政府的溝通協(xié)調(diào)，充分挖掘PPP市場機(jī)遇。加強(qiáng)項(xiàng)目儲(chǔ)備，加大營銷拓展力度，深挖客戶需求，重點(diǎn)營銷社會(huì)資本具有相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)、項(xiàng)目經(jīng)營性現(xiàn)金流穩(wěn)定、回報(bào)機(jī)制和價(jià)格調(diào)整機(jī)制完備的優(yōu)質(zhì)客戶和項(xiàng)目。

二是加強(qiáng)創(chuàng)新，降低資本占用。積極研究支持投貸聯(lián)動(dòng)模式，選擇優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目通過發(fā)放貸款和設(shè)立（參與）投資基金相結(jié)合，減少大額、長周期貸款帶來的風(fēng)險(xiǎn)，并獲取高于貸款基準(zhǔn)利率的股息收益。完善PPP產(chǎn)品體系，制定配套綜合營銷指引，探索符合PPP業(yè)務(wù)特點(diǎn)的抵質(zhì)押擔(dān)保、項(xiàng)目管理、業(yè)務(wù)經(jīng)營等模式。

三是強(qiáng)化能力，防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化能力建設(shè)，提升商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目評價(jià)、評估等環(huán)節(jié)的專業(yè)化能力。加強(qiáng)準(zhǔn)入管理，甄選客戶和項(xiàng)目，確保PPP項(xiàng)目參與各方符合國家PPP相關(guān)制度規(guī)定，符合商業(yè)銀行所屬行業(yè)授信政策。強(qiáng)化貸后管理，加強(qiáng)資金封閉管理，定期對項(xiàng)目財(cái)務(wù)狀況、抵質(zhì)押品情況、持續(xù)條件落實(shí)情況、政府資金管理和支付行為情況等進(jìn)行跟蹤檢查。

PPP業(yè)務(wù)產(chǎn)品配置建議

根據(jù)PPP項(xiàng)目的不同環(huán)節(jié)，商業(yè)銀行可為政府部門、社會(huì)資本和SPV項(xiàng)目公司提供不同金融服務(wù)。

PPP 業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控建議

項(xiàng)目選擇建議

PPP項(xiàng)目資金需求大、項(xiàng)目周期長、不確定性大。在滿足商業(yè)銀行行業(yè)授信政策的前提下，應(yīng)優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。主要項(xiàng)目選擇建議如下：

（1）項(xiàng)目符合財(cái)政部關(guān)于PPP的相關(guān)制度規(guī)定，符合行業(yè)、地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)保等政策，取得相關(guān)批準(zhǔn)（審批、核準(zhǔn)、備案）文件。

（2）項(xiàng)目納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫。優(yōu)先選擇中央或省級示范項(xiàng)目，擇優(yōu)選擇通過物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證的執(zhí)行項(xiàng)目。

（3）項(xiàng)目需有明確還款來源、經(jīng)營現(xiàn)金流穩(wěn)定，項(xiàng)目合同中須有明確的回報(bào)機(jī)制和收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制。使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)獲得的收入需全額覆蓋貸款本息；且政府付費(fèi)部門應(yīng)納入同級政府預(yù)算，并按照預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

（4）項(xiàng)目資本金比率一般不低于項(xiàng)目總投資的30%。通過產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)性投資產(chǎn)品等方式進(jìn)入的項(xiàng)目，對同一項(xiàng)目提供的股權(quán)類和債權(quán)類資金總額不得超過項(xiàng)目總投資額的80%。

（5）不得介入配套設(shè)施不完善及未通過價(jià)格聽證機(jī)制的項(xiàng)目。

客戶選擇建議

PPP 貸款業(yè)務(wù)的借款人是滿足財(cái)政部關(guān)于PPP相關(guān)制度規(guī)定的境內(nèi)企業(yè)法人，包括社會(huì)資本或項(xiàng)目公司（SPV）。由于項(xiàng)目公司存續(xù)期短、難以滿足商業(yè)銀行貸款客戶條件，PPP項(xiàng)目決策時(shí)需同時(shí)考慮社會(huì)資本資質(zhì)。主要客戶選擇建議如下：

（1）社會(huì)資本至少具有3 年以上公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，具備行業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，經(jīng)營穩(wěn)健。

（2）社會(huì)資本和項(xiàng)目公司股權(quán)關(guān)系清晰，均具有健全的組織架構(gòu)和財(cái)務(wù)制度規(guī)范。

區(qū)域選擇建議

區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平和政府信用狀況是參與PPP項(xiàng)目的主要決策依據(jù)之一。主要區(qū)域選擇建議如下：

（1）項(xiàng)目位于直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市。

（2） 項(xiàng)目位于地級市，需同時(shí)滿足以下條件：對還款來源是政府支付為主的，綜合考慮地方財(cái)政收入、GDP、地方政府負(fù)債等因素，地區(qū)生產(chǎn)總值在2000億元以上，且地方財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)收入需在180億元以上。

對還款來源是使用者付費(fèi)為主的，除一般預(yù)算內(nèi)收入、地區(qū)生產(chǎn)總值要求外，地方社會(huì)商品零售總額需在1000億元以上。

其他風(fēng)控建議

PPP 項(xiàng)目從立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)營、移交是個(gè)系統(tǒng)工程，不同環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)因素存在差異且相互影響。商業(yè)銀行需綜合考慮項(xiàng)目全周期風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理。

（1）注重貸（投）前管理。除對社會(huì)資本資金實(shí)力、申報(bào)材料的真實(shí)性、合法合規(guī)性進(jìn)行調(diào)查外，還需重點(diǎn)關(guān)注：權(quán)利義務(wù)，如社會(huì)資本承擔(dān)的責(zé)任、政府支付方式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式等是否合理；交易條件，如項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制等；調(diào)整安排，如合同變更、展期、提前終止，項(xiàng)目新增、改擴(kuò)建需求等；履約保障等。

（2）尋求充分的風(fēng)險(xiǎn)緩釋。PPP模式下，貸款僅依靠自身資產(chǎn)為抵押，銀行對項(xiàng)目發(fā)起人其他資產(chǎn)基本沒有追索權(quán)。這要求商業(yè)銀行在開展PPP業(yè)務(wù)時(shí)，需著重注意落實(shí)項(xiàng)目抵押物（如土地和在建工程抵押、收費(fèi)權(quán)和應(yīng)收賬款質(zhì)押等），并尋求其他風(fēng)險(xiǎn)緩釋手段，如參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的社會(huì)資本提供完工擔(dān)保、出具財(cái)務(wù)支持承諾、落實(shí)擔(dān)保公司擔(dān)保等。

（3）加強(qiáng)貸（投）后管理。一是實(shí)行貸款封閉管理，營銷項(xiàng)目公司開立資金監(jiān)管專戶，將項(xiàng)目資本金、其他自籌資金、項(xiàng)目收入、政府支付（政府付費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼等）等資金歸集專戶封閉管理。二是建立臺(tái)賬，跟蹤檢查項(xiàng)目授信使用、還本付息等情況，對敏感信息進(jìn)行及時(shí)預(yù)警和報(bào)告。如若出現(xiàn)可能會(huì)影響正常足額還款的情況，要及時(shí)采取提前收貸、追加擔(dān)保等措施防范和化解貸款風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：中國人民銀行金融研究所）