民營(yíng)企業(yè)參與PPP的非正式制度壁壘分析
——基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角

王俊豪,朱曉玲,陳海彬

(1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府管制研究院,浙江 杭州 310018; 2.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,浙江 杭州 310018)

民營(yíng)企業(yè)參與PPP的非正式制度壁壘分析
——基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角

王俊豪1,朱曉玲2,陳海彬1

(1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府管制研究院,浙江 杭州 310018; 2.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,浙江 杭州 310018)

推行政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式是中國(guó)全面深化改革,提高公共服務(wù)供給水平與效率的重要舉措,并已取得了較好的成效。但在公用事業(yè)PPP模式的推行中,民營(yíng)企業(yè)參與PPP面臨許多隱性壁壘,難以充分發(fā)揮PPP模式的功效。本文通過(guò)實(shí)地調(diào)研,從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角,深入分析民營(yíng)企業(yè)參與PPP面臨的一系列非正式制度壁壘,并提出鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP的制度創(chuàng)新建議,以提高民營(yíng)企業(yè)參與PPP的積極性。

民營(yíng)企業(yè);PPP;非正式制度壁壘;制度創(chuàng)新

推行政府和社會(huì)資本合作(Public-Private Partnership,簡(jiǎn)稱PPP)模式是中國(guó)全面深化改革,轉(zhuǎn)變政府職能,激發(fā)民間資本投資積極性,提高公共服務(wù)供給水平和效率的重要舉措。近年來(lái),為提高民營(yíng)企業(yè)參與的積極性,國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部委先后發(fā)布了一系列鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP的政策文件。例如,2014～2016年國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部就先后發(fā)布了86個(gè)PPP相關(guān)文件,其中國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部發(fā)布的PPP文件數(shù)量最多(分別為37個(gè)和28個(gè)文件),這些文件都不同程度地強(qiáng)調(diào)要激發(fā)和促進(jìn)民間投資,鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。從全國(guó)實(shí)際推行PPP的情況來(lái)看,民營(yíng)企業(yè)雖然具備一定的實(shí)力,但參與PPP項(xiàng)目的積極性并不高。多年來(lái),民營(yíng)經(jīng)濟(jì)每年創(chuàng)造60%左右的GDP、提供80%左右的就業(yè)崗位,民間投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的60%以上。但根據(jù)中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)和各省(直轄市)政府采購(gòu)網(wǎng)公布的PPP項(xiàng)目成交信息,2016年共成交2.35萬(wàn)億元PPP項(xiàng)目。其中,國(guó)有企業(yè)作為獨(dú)立或牽頭中標(biāo)人中標(biāo)的項(xiàng)目總金額占比約74%,民營(yíng)企業(yè)占比約26%。民營(yíng)企業(yè)的PPP項(xiàng)目金額規(guī)模只占國(guó)有企業(yè)的1/3左右,二者的差距十分明顯*數(shù)據(jù)來(lái)源:根據(jù)中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)http://www.ccgp.gov.cn及各省政府采購(gòu)網(wǎng)的公開(kāi)數(shù)據(jù)整理所得。。

本文擬從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析民營(yíng)企業(yè)參與PPP面臨的非正式制度性壁壘。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“制度”包括正式制度和非正式制度,國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)面臨的壁壘作了諸多探討。韋登鮑姆(2006)從正式制度的角度分析放松管制對(duì)促進(jìn)不同所有制企業(yè)進(jìn)入自然壟斷行業(yè)的作用[1]。哈奇姆和塞登斯塔特(2004)等在研究美國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)民營(yíng)化改革時(shí),分析美國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)如何重新進(jìn)行制度安排,以促進(jìn)民營(yíng)化改革[2]。劇錦文(2011)梳理不同壟斷性行業(yè)民營(yíng)企業(yè)面臨的進(jìn)入壁壘,認(rèn)為我國(guó)壟斷性行業(yè)的進(jìn)入壁壘主要來(lái)自于法律制度和行政性壁壘[3]。衛(wèi)志民和孫楊(2016)認(rèn)為民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的制約因素主要有地方政府觀念滯后、法律法規(guī)相互沖突等因素[4]。綜上所述,已有的一些文獻(xiàn)雖然注意到民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)存在制度性壁壘,但仍缺乏系統(tǒng)研究且主要是探討正式制度壁壘,對(duì)非正式制度壁壘的研究并不多見(jiàn)。目前,中國(guó)推行PPP模式雖缺乏專門的PPP法律,但國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部等部門已出臺(tái)了大量的PPP法規(guī)政策,在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中這些法規(guī)政策都屬于正式制度,強(qiáng)調(diào)促進(jìn)民間投資,鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)大量實(shí)地調(diào)研后我們發(fā)現(xiàn),民營(yíng)企業(yè)參與PPP實(shí)際上面臨著一系列隱性的非正式制度壁壘,這些非正式制度壁壘成為不少民營(yíng)企業(yè)參與PPP的“玻璃門”。因此,本文重點(diǎn)分析民營(yíng)企業(yè)參與PPP面臨的非正式制度壁壘,有針對(duì)性地提出促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)參與PPP的制度創(chuàng)新建議,以提高民營(yíng)企業(yè)參與PPP的積極性。

一、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的非正式制度

推行PPP模式實(shí)質(zhì)上是一個(gè)公共產(chǎn)品(服務(wù))提供模式制度創(chuàng)新的過(guò)程。作為研究制度在解釋經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的作用及如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)理論,新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架與基本理論有助于我們較為深刻地理解民營(yíng)企業(yè)參與PPP面臨的一系列非正式制度性壁壘。

(一)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本分析框架

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中,對(duì)“制度”這一概念的分歧并不大。諾思(2002)認(rèn)為制度是社會(huì)的游戲規(guī)則,是人類設(shè)計(jì)的人們相互行為的約束條件[5]。柯武剛和史漫飛(2000)則認(rèn)為制度抑制著可能出現(xiàn)的機(jī)會(huì)主義行為,使人們的行為更可預(yù)見(jiàn)并由此促進(jìn)勞動(dòng)分工和財(cái)富創(chuàng)造[6]。制度可分為正式制度和非正式制度,并與其實(shí)施機(jī)制共同構(gòu)成新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本分析框架*在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中,文中的正式制度和非正式制度通常被稱為正式規(guī)則和非正式規(guī)則,但不存在實(shí)質(zhì)上的差別。。

正式制度是指一些成文的規(guī)則,諸如法律、法規(guī)、政策和合同等成文的、能夠被清晰闡述的規(guī)則。在推行PPP模式的過(guò)程中,政府出臺(tái)的法規(guī)政策都屬于正式制度,對(duì)參與PPP的各個(gè)主體具有直接的激勵(lì)和約束作用。非正式制度是指人們?cè)陂L(zhǎng)期交往中自發(fā)形成的行為規(guī)范,主要包括價(jià)值觀念、倫理規(guī)范、風(fēng)俗文化、習(xí)慣和意識(shí)形態(tài)等。唐紹欣(2003)認(rèn)為非正式制度可細(xì)分為兩類:一類是人們?cè)陂L(zhǎng)期的交往中逐漸穩(wěn)定下來(lái)的代代傳承的理念,如風(fēng)俗、文化和傳統(tǒng)等;另一類是適應(yīng)特定時(shí)期、特定環(huán)境而產(chǎn)生,但在交易活動(dòng)中起著重要作用的規(guī)則,如慣例等[7]。

制度的實(shí)施機(jī)制是指社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)對(duì)違反制度(規(guī)則)的人做出相應(yīng)的懲罰或獎(jiǎng)勵(lì),使現(xiàn)有制度安排下的約束或激勵(lì)得以實(shí)施的條件和手段[8]。正式制度的功能和作用的發(fā)揮都離不開(kāi)具體的實(shí)施機(jī)制,否則就是一紙空文。非正式制度本身缺乏硬性約束的實(shí)施機(jī)制(如社會(huì)輿論),但對(duì)正式制度的實(shí)施機(jī)制有著不可忽視的影響。

正式制度、非正式制度及實(shí)施機(jī)制三者之間相互依存,構(gòu)成了社會(huì)中多樣化的制度安排。正式制度的形成依賴于非正式制度,非正式制度是正式制度形成與發(fā)展的環(huán)境和土壤?？刹僮餍暂^強(qiáng)的實(shí)施機(jī)制對(duì)發(fā)揮制度應(yīng)有的功能具有重要作用。正式制度的制定和修改須考慮具體的實(shí)施機(jī)制是否可行,看起來(lái)出發(fā)點(diǎn)很好的法規(guī)政策也可能在實(shí)施過(guò)程中因?yàn)榉钦街贫鹊淖璧K而難以有效推行。

(二)非正式制度的作用與特點(diǎn)

非正式制度作為一種隱性的約束對(duì)維護(hù)社會(huì)秩序起到了重要的作用,與正式制度相比,其作用方式較為溫和但具有可持續(xù)性。陳豐(2009)認(rèn)為非正式制度的作用是一把雙刃劍,非正式制度能減少正式制度的實(shí)施成本,提高人們遵守正式規(guī)則的自覺(jué)性,從而提高正式制度實(shí)施的績(jī)效,也可能阻礙制度變遷與創(chuàng)新,因?yàn)槠渥冞w緩慢造成制度創(chuàng)新的路徑依賴,使正式制度鎖定在無(wú)效狀態(tài)[9]。以中國(guó)推行PPP模式為例,PPP的一系列法規(guī)政策等正式制度不可能對(duì)PPP參與方的所有行為具有約束力,緩慢改變的非正式制度對(duì)PPP正式制度的實(shí)施機(jī)制產(chǎn)生重要影響,這就要求PPP有效的正式制度需與非正式制度相適應(yīng)。非正式制度對(duì)PPP的影響至少具有兩個(gè)特點(diǎn):一是長(zhǎng)期性。阻礙民營(yíng)企業(yè)參與PPP的非正式制度壁壘并不是短期內(nèi)形成的,其背后有著深層次的文化因素和歷史背景,而且其影響具有可持續(xù)性和長(zhǎng)期性;二是非強(qiáng)制性。影響民營(yíng)企業(yè)參與PPP的非正式制度并沒(méi)有成文的實(shí)施機(jī)制,缺乏強(qiáng)制性,從而表現(xiàn)形式隱蔽且不易被發(fā)現(xiàn)。

(三)非正式制度壁壘

在產(chǎn)業(yè)組織理論中,對(duì)進(jìn)入壁壘的研究是重要的組成部分,一個(gè)行業(yè)進(jìn)入壁壘的高低直接影響了行業(yè)內(nèi)企業(yè)在追求利潤(rùn)最大化目標(biāo)下的行為。對(duì)進(jìn)入壁壘的理解,主要包括兩種觀點(diǎn):一是以貝恩(Bain,1959)為代表的哈佛學(xué)派在SCP范式的基礎(chǔ)上認(rèn)為進(jìn)入壁壘是所有阻止?jié)撛谶M(jìn)入者進(jìn)入并阻礙該產(chǎn)業(yè)形成有效競(jìng)爭(zhēng)的競(jìng)爭(zhēng)均衡的所有結(jié)構(gòu)性障礙[10];二是以斯蒂格勒(Stigler,1989)為代表的芝加哥學(xué)派認(rèn)為進(jìn)入壁壘是在位廠商不需要承擔(dān)的而新廠商需負(fù)擔(dān)的額外的生產(chǎn)成本[11]。進(jìn)入壁壘可分為經(jīng)濟(jì)性壁壘和非經(jīng)濟(jì)性壁壘。其中,由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)品差別和絕對(duì)成本優(yōu)勢(shì)導(dǎo)致的壁壘稱為經(jīng)濟(jì)性壁壘,而把由于行政和法規(guī)等因素造成的壁壘稱為非經(jīng)濟(jì)性壁壘。非經(jīng)濟(jì)性壁壘通常又稱為制度性壁壘,目前對(duì)制度性壁壘的研究主要集中于法律、法規(guī)等正式制度造成的壁壘,而對(duì)非正式制度引起的壁壘缺乏系統(tǒng)的研究。

結(jié)合PPP的實(shí)踐,本文認(rèn)為民營(yíng)企業(yè)參與PPP面臨的這些非正式制度壁壘可解釋為:相對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言,民營(yíng)企業(yè)在參與PPP過(guò)程中面臨的由非正式制度因素引起的一系列障礙是其進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的一種隱性壁壘,正是這些非正式制度壁壘隱蔽性強(qiáng)且普遍存在,嚴(yán)重影響了民營(yíng)企業(yè)參與PPP的積極性,從而在相當(dāng)程度上影響了PPP在中國(guó)的實(shí)施效果?；诖?本文在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上深入分析民營(yíng)企業(yè)參與PPP面臨的一系列非正式制度壁壘,有針對(duì)性地提出相應(yīng)的對(duì)策建議,以通過(guò)正式制度創(chuàng)新破解這些非正式制度壁壘。

二、民營(yíng)企業(yè)參與PPP的非正式制度壁壘

民營(yíng)企業(yè)參與PPP面臨的非正式制度壁壘體現(xiàn)在多個(gè)方面,這些非正式制度壁壘大多是隱性的,但對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP產(chǎn)生較大的阻礙作用。由于非正式制度影響的廣泛性,民營(yíng)企業(yè)參與PPP面臨的非正式制度壁壘的表現(xiàn)形式也是多種多樣的,本文通過(guò)訪談數(shù)十位民營(yíng)企業(yè)家、PPP中介機(jī)構(gòu)和部分地方政府官員,重點(diǎn)分析影響民營(yíng)企業(yè)參與PPP的四個(gè)方面較大的非正式制度壁壘。

(一)對(duì)民營(yíng)企業(yè)存在觀念上的偏見(jiàn)

民營(yíng)企業(yè)參與PPP面臨的一個(gè)非正式制度壁壘便是政府的不信任,表現(xiàn)為一些地方政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)存在觀念上的偏見(jiàn)。綜合有關(guān)調(diào)研資料,地方政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)觀念上的偏見(jiàn)主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:(1)認(rèn)為民營(yíng)企業(yè)不適合提供公共產(chǎn)品。由于多數(shù)PPP項(xiàng)目具有公共性、公益性和顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性等特點(diǎn),不少地方政府認(rèn)為不適合由追求利潤(rùn)最大化目標(biāo)的民營(yíng)企業(yè)提供公共產(chǎn)品。與長(zhǎng)期以來(lái)提供公共產(chǎn)品的國(guó)有企業(yè)相比,認(rèn)為民營(yíng)企業(yè)缺乏公用產(chǎn)品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的管理經(jīng)驗(yàn),不適合參與PPP項(xiàng)目。(2)考慮到違約風(fēng)險(xiǎn)而不愿與民營(yíng)企業(yè)合作。少數(shù)民營(yíng)企業(yè)曾發(fā)生過(guò)項(xiàng)目違約等行為影響了民營(yíng)企業(yè)的整體聲譽(yù),導(dǎo)致整個(gè)市場(chǎng)信息不對(duì)稱,即使參與PPP項(xiàng)目招投標(biāo)的民營(yíng)企業(yè)具有良好的信譽(yù)和開(kāi)展項(xiàng)目的實(shí)力,但一些政府部門對(duì)其缺乏足夠了解,從觀念上就認(rèn)為民營(yíng)企業(yè)會(huì)出現(xiàn)違約行為。同時(shí),一些地方政府還認(rèn)為民營(yíng)企業(yè)易受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響,平均壽命短,而PPP項(xiàng)目期限一般長(zhǎng)達(dá)十多年甚至三十年,因此一些地方政府擔(dān)心民營(yíng)企業(yè)在項(xiàng)目期內(nèi)有破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。(3)出于廉政風(fēng)險(xiǎn)的考慮而不愿與民營(yíng)企業(yè)合作。一些政府官員擔(dān)憂民營(yíng)企業(yè)承擔(dān)PPP項(xiàng)目存在政治風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn),面臨較大的審計(jì)和輿論壓力。如果民營(yíng)企業(yè)收益高,易產(chǎn)生國(guó)有資產(chǎn)流失、存在利益輸送等質(zhì)疑。反之,一旦PPP項(xiàng)目失敗,地方政府可能需對(duì)虧損的民營(yíng)企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,還可能面臨來(lái)自民營(yíng)企業(yè)的行政訴訟。相比之下,國(guó)有企業(yè)是政府管的,可控性強(qiáng),能避免廉政風(fēng)險(xiǎn)。因此,一些地方政府不愿與民營(yíng)企業(yè)打交道,在企業(yè)身份上存在“重公輕私”的觀念。

(二)PPP項(xiàng)目實(shí)施中對(duì)民營(yíng)企業(yè)存在歧視行為

由于一些地方政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)存在觀念上的偏見(jiàn),在PPP實(shí)施過(guò)程中必然產(chǎn)生對(duì)民營(yíng)企業(yè)的歧視行為。調(diào)查發(fā)現(xiàn),在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,一些地方政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)的歧視行為主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:(1)PPP招投標(biāo)文件中設(shè)置不合理的門檻。某些通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇社會(huì)資本方的PPP項(xiàng)目,其招投標(biāo)文件中設(shè)置了過(guò)高的不合理門檻,不少民營(yíng)企業(yè)只能望而卻步。例如,某市一個(gè)海綿城市PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)文件中就明確規(guī)定,投標(biāo)企業(yè)必須具備市政特級(jí)資質(zhì),而市政特級(jí)企業(yè)在全國(guó)范圍內(nèi)也是為數(shù)不多的。對(duì)此,不少民營(yíng)企業(yè)反映原本技術(shù)門檻并不高的PPP項(xiàng)目,由于地方政府在其招投標(biāo)文件中明確提出投標(biāo)企業(yè)具有多年從業(yè)經(jīng)驗(yàn)、取得國(guó)際證書(shū)、擁有行業(yè)頂級(jí)資質(zhì)等過(guò)高要求,致使許多民營(yíng)企業(yè)知難而退。(2)民營(yíng)企業(yè)需承擔(dān)較高的制度性交易成本。在實(shí)施PPP項(xiàng)目過(guò)程中,民營(yíng)企業(yè)需分別與多個(gè)政府部門打交道,只要有一個(gè)政府部門不過(guò)關(guān),整個(gè)項(xiàng)目就會(huì)被拖延甚至擱淺,存在較大的制度性交易成本。例如,浙江一家民營(yíng)企業(yè)在某縣承擔(dān)的一個(gè)垃圾發(fā)電PPP項(xiàng)目,因多個(gè)政府部門審批和居民搬遷等原因,2014年8月中標(biāo)的項(xiàng)目到2017年2月才拿到土建施工許可證,不僅大大增加了投資成本,還因此縮短了能正常收費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)期。(3)地方保護(hù)主義阻礙外地民營(yíng)企業(yè)參與本地PPP項(xiàng)目。在一些地方PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)文件中,規(guī)定外地企業(yè)須辦理一系列繁雜的備案手續(xù),或要與本地企業(yè)合作才能獲得投標(biāo)資格。更有甚者,備案手續(xù)只有拿到招標(biāo)文件后才能辦理且要求十分苛刻,包括不少與項(xiàng)目本身無(wú)直接關(guān)系但外地企業(yè)又較難在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)的條件。在地方保護(hù)主義的情況下,許多PPP項(xiàng)目沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)就“花落本地”,嚴(yán)重阻礙了外地民營(yíng)企業(yè)參與本地的PPP項(xiàng)目。

(三)國(guó)有企業(yè)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的“擠占效應(yīng)”

在現(xiàn)有的制度條件下,民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目缺乏公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,民營(yíng)企業(yè)無(wú)法與國(guó)有企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng),國(guó)有企業(yè)對(duì)民營(yíng)企業(yè)存在“擠占效應(yīng)”,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)政府與國(guó)有企業(yè)間存在特殊關(guān)系,民營(yíng)企業(yè)無(wú)法擁有政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的同等待遇。目前,國(guó)有企業(yè)事實(shí)上具有行政級(jí)別,不同行政級(jí)別的國(guó)有企業(yè)與不同層級(jí)的政府之間存在特殊的政企關(guān)系,政府可以任命國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人,國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人又可到政府部門擔(dān)任要職。這種特殊關(guān)系意味著國(guó)有企業(yè)可獲得政府各種隱性的政策扶持,能在較短時(shí)間內(nèi)通過(guò)有關(guān)審批事項(xiàng),因而制度性交易成本較少。與國(guó)有企業(yè)相比,在PPP模式中,民營(yíng)企業(yè)與政府之間只是合作伙伴關(guān)系,要通過(guò)相同的審批程序往往費(fèi)勁很多周折,從而產(chǎn)生大量的制度性交易成本。(2)政府與國(guó)有企業(yè)具有長(zhǎng)期合作關(guān)系,政府會(huì)優(yōu)先選擇國(guó)有企業(yè)承擔(dān)PPP項(xiàng)目。長(zhǎng)期以來(lái),在傳統(tǒng)管理體制下由國(guó)有企業(yè)提供公共產(chǎn)品,政府與國(guó)有企業(yè)之間建立穩(wěn)定的委托代理關(guān)系。這使不少地方政府在選擇PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本合作方時(shí)優(yōu)先考慮國(guó)有企業(yè),形成一種對(duì)國(guó)有企業(yè)的保護(hù)主義。(3)民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)的融資成本不對(duì)等。目前,大部分PPP項(xiàng)目是以銀行貸款為主要融資渠道,即使是資質(zhì)良好的民營(yíng)企業(yè),金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放貸款時(shí)也特別謹(jǐn)慎,而且民營(yíng)企業(yè)的融資成本往往高于國(guó)有企業(yè)的融資成本。例如,某地一位企業(yè)家認(rèn)為民營(yíng)企業(yè)信譽(yù)再好,最高也只能被評(píng)為AA+,而國(guó)有企業(yè)一般都能評(píng)上AAA,這就對(duì)民營(yíng)企業(yè)融資人為制造了瓶頸。國(guó)有企業(yè)的PPP項(xiàng)目融資成本可控制在3%左右,而民營(yíng)企業(yè)則一般在6%以上。民營(yíng)企業(yè)不僅貸款利率高,商業(yè)銀行還要求將30%甚至更高比例的貸款資金返存到銀行,此時(shí)實(shí)際年息達(dá)到8%以上,導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)的盈利空間被明顯壓縮。相對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言,民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目只能獲得十分有限的利潤(rùn),嚴(yán)重影響了民營(yíng)企業(yè)參與PPP的積極性。

(四)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的承諾存在不確定性

民營(yíng)企業(yè)愿意參與PPP項(xiàng)目的前提條件是民營(yíng)企業(yè)預(yù)期政府能履行承諾,取得合理的投資回報(bào)。但在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,一個(gè)突出問(wèn)題是一些地方政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)的承諾存在不確定性,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)由于事前未簽訂較為完備的PPP項(xiàng)目合同,在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中政府未向民營(yíng)企業(yè)兌現(xiàn)事前作出的政策承諾。一些地方政府在PPP項(xiàng)目的招商引資中,為緩解財(cái)政資金壓力,往往事先向民營(yíng)企業(yè)承諾各種優(yōu)惠政策,吸引民營(yíng)企業(yè)參與競(jìng)標(biāo)。但在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,由于簽訂的合同過(guò)于簡(jiǎn)單或缺乏對(duì)政府強(qiáng)有力的契約約束,政府沒(méi)有向民營(yíng)企業(yè)兌現(xiàn)相關(guān)的政策承諾。例如,在福建泉州刺桐大橋PPP項(xiàng)目中,民營(yíng)企業(yè)與政府簽訂的合同未能對(duì)該大橋的收費(fèi)及車流量等問(wèn)題做出詳細(xì)規(guī)定,隨著泉州城市建設(shè)的發(fā)展,先后建成七條免費(fèi)通行的大橋而對(duì)刺桐大橋的車流量造成嚴(yán)重分流,刺桐大橋的通行費(fèi)收入銳減,最后致使項(xiàng)目虧損。(2)一些地方政府由于缺乏契約精神,沒(méi)有履行與民營(yíng)企業(yè)依法簽訂的PPP項(xiàng)目合同。PPP項(xiàng)目都需簽訂項(xiàng)目合同,從法律層面保證雙方實(shí)現(xiàn)承諾并約束雙方的失信行為。但在政府與民營(yíng)企業(yè)的合作過(guò)程中,由于一些地方政府缺乏契約精神,當(dāng)契約不執(zhí)行的機(jī)會(huì)成本較小、懲罰不力時(shí),地方政府就可能選擇違約。更為嚴(yán)重的是,如果政府沒(méi)有履行PPP項(xiàng)目合同,民營(yíng)企業(yè)缺乏有效渠道維護(hù)自身的合法權(quán)益,因此民營(yíng)企業(yè)在參與PPP時(shí)必然會(huì)慎重考慮政府失信風(fēng)險(xiǎn)。(3)由于地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的頻繁更換,導(dǎo)致政府沒(méi)有兌現(xiàn)對(duì)民營(yíng)企業(yè)所作的承諾。PPP項(xiàng)目的周期長(zhǎng),而地方政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)動(dòng)又比較頻繁,在一些地方官員中存在“新官不理舊賬”的問(wèn)題,致使政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)事先所作的承諾不能兌現(xiàn)。因履約失信給民營(yíng)企業(yè)帶來(lái)無(wú)法預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn),阻礙民營(yíng)企業(yè)積極參與PPP。

三、降低非正式制度壁壘的制度創(chuàng)新建議

正是由于民營(yíng)企業(yè)面臨多方面的非正式制度壁壘嚴(yán)重影響了民營(yíng)企業(yè)參與PPP的積極性,導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)參與率不高,在一定程度上偏離了政府推行PPP的初衷。因此,為破解這些非正式制度壁壘,需通過(guò)正式制度創(chuàng)新,優(yōu)化民營(yíng)企業(yè)參與PPP的制度環(huán)境,逐漸形成與PPP正式制度相適應(yīng)的非正式制度。

(一)客觀評(píng)價(jià)民營(yíng)企業(yè)的重要作用,營(yíng)造民營(yíng)企業(yè)積極參與PPP的制度環(huán)境

中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已具備相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)實(shí)力,在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位。目前,民營(yíng)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的GDP總量已超過(guò)60%,上繳稅收占比超過(guò)50%,新增就業(yè)崗位占比超過(guò)80%,并已涌現(xiàn)一大批實(shí)力雄厚的民營(yíng)企業(yè)。在推廣PPP模式的過(guò)程中,政府需從發(fā)展戰(zhàn)略的高度充分認(rèn)識(shí)民營(yíng)企業(yè)參與PPP的重要作用,特別是地方政府要轉(zhuǎn)變觀念,清楚認(rèn)識(shí)到國(guó)有企業(yè)過(guò)多參與PPP,只是將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)債務(wù)從地方政府資產(chǎn)負(fù)債表轉(zhuǎn)移到國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表上,公共部門的總體杠桿并未得到有效削減,也未能從根本上減少“地方債”。因此,需明確政府是公共服務(wù)采購(gòu)者的定位,發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)投資的基礎(chǔ)性作用,以切實(shí)可行的舉措大力鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)積極參與PPP項(xiàng)目。對(duì)此,浙江省政府已做出示范,在“杭紹臺(tái)”鐵路PPP項(xiàng)目中,2016年浙江省政府決定一個(gè)由民營(yíng)企業(yè)絕對(duì)控股(民營(yíng)企業(yè)在項(xiàng)目資本金中占比51%)的PPP項(xiàng)目方案,這對(duì)激發(fā)民營(yíng)企業(yè)參與PPP及進(jìn)入原來(lái)由國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的行業(yè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。建議各級(jí)政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP的情況單獨(dú)統(tǒng)計(jì)甚至列入督查考核指標(biāo),倒逼地方政府轉(zhuǎn)變觀念,鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)積極參與PPP項(xiàng)目。

(二)通過(guò)制度創(chuàng)新規(guī)范相關(guān)法規(guī)制度,消除對(duì)民營(yíng)企業(yè)的歧視行為

為消除對(duì)民營(yíng)企業(yè)的歧視行為,需通過(guò)制度創(chuàng)新規(guī)范相關(guān)法規(guī)制度,給交易雙方提供一個(gè)獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的預(yù)期和重復(fù)博弈的規(guī)則,使PPP項(xiàng)目的操作和運(yùn)行具有明確的法律依據(jù)和實(shí)施程序。目前,雖然財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委等部門出臺(tái)了一些鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)參與PPP的法規(guī)政策,但這些法規(guī)政策還沒(méi)有上升到法律層次,而且不同部門發(fā)布的法規(guī)政策之間存在不少矛盾。因此,亟需提高PPP立法層次,在一些促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)參與PPP的關(guān)鍵問(wèn)題上以法律形式予以規(guī)范。同時(shí),上級(jí)政府和主管部門需對(duì)地方政府出臺(tái)的PPP實(shí)施細(xì)則加強(qiáng)指導(dǎo),確保這些細(xì)則切實(shí)可行;地方政府在推進(jìn)PPP項(xiàng)目時(shí),要切實(shí)保護(hù)民營(yíng)企業(yè)參與PPP的合法權(quán)益,堅(jiān)持權(quán)利、機(jī)會(huì)和規(guī)則平等;廢除對(duì)民營(yíng)企業(yè)的各種不合理規(guī)定,消除各種隱性壁壘;保證民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)及其他所有制企業(yè)依法平等使用生產(chǎn)要素、同等受到法律保護(hù)及共同履行社會(huì)責(zé)任。此外,需建立健全社會(huì)信用評(píng)級(jí)制度,對(duì)民營(yíng)企業(yè)開(kāi)展信用評(píng)級(jí),幫助政府篩選信用資質(zhì)良好的民營(yíng)企業(yè)參與PPP。

(三)加強(qiáng)和規(guī)范PPP信息公開(kāi)制度,推動(dòng)社會(huì)資本間的公平競(jìng)爭(zhēng)

推動(dòng)社會(huì)資本間的公平競(jìng)爭(zhēng)需堅(jiān)持“公開(kāi)透明”的原則,加強(qiáng)和規(guī)范PPP信息公開(kāi)制度。推動(dòng)PPP信息公開(kāi)是規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作、減少信息不對(duì)稱、提高公眾參與度、促進(jìn)社會(huì)資本間的公平競(jìng)爭(zhēng)的重要手段。通過(guò)即時(shí)公開(kāi)和適時(shí)公開(kāi)兩種方式,公開(kāi)從項(xiàng)目識(shí)別到項(xiàng)目移交的各階段主要信息,特別是在PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)階段,政府更要本著“公開(kāi)透明”的基本原則,充分披露PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、招投標(biāo)文件、參與競(jìng)標(biāo)企業(yè)的基本情況等信息,切實(shí)保障社會(huì)資本方的知情權(quán),推動(dòng)社會(huì)資本間的公平競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)構(gòu)建和完善統(tǒng)一的PPP信息發(fā)布平臺(tái),在政府部門和社會(huì)資本之間加強(qiáng)信息交流,確保項(xiàng)目實(shí)施公開(kāi)透明,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息的及時(shí)發(fā)布和投資需求的有效對(duì)接,盡可能減少信息不對(duì)稱,為實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本間公開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)造良好的制度環(huán)境。

(四)對(duì)國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)實(shí)施不對(duì)稱政策,支持民營(yíng)企業(yè)參與PPP

針對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP面臨著與國(guó)有企業(yè)的不平等競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題,政府需對(duì)國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)實(shí)施不對(duì)稱政策,支持民營(yíng)企業(yè)參與PPP。政府通過(guò)實(shí)行不對(duì)稱政策給予民營(yíng)企業(yè)一定的政策優(yōu)惠,培育民營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力,降低民營(yíng)企業(yè)參與PPP的成本和風(fēng)險(xiǎn),提高民營(yíng)企業(yè)參與PPP的積極性。例如,針對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP融資難、融資貴的問(wèn)題,政府可設(shè)立專門針對(duì)民營(yíng)企業(yè)的PPP引導(dǎo)基金,通過(guò)發(fā)揮政策性銀行的作用為PPP項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期貸款等政策措施幫助民營(yíng)企業(yè)融資,以減少民營(yíng)企業(yè)的融資成本。針對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP要承擔(dān)大量的制度性交易成本問(wèn)題,地方政府應(yīng)制定并實(shí)施相關(guān)政策措施幫助民營(yíng)企業(yè)降低這類成本。對(duì)此,一些地方政府已作了積極探索。例如,浙江省麗水市對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行聯(lián)審機(jī)制,由市財(cái)政局、發(fā)改委等六部門建立聯(lián)審機(jī)制,快速協(xié)調(diào)解決PPP項(xiàng)目推進(jìn)中的實(shí)際問(wèn)題。該市還成立PPP項(xiàng)目前期審批代辦服務(wù)中心,為民營(yíng)企業(yè)承擔(dān)全程無(wú)償審批代辦服務(wù)。這些政策措施大大降低了民營(yíng)企業(yè)的制度性交易成本,值得總結(jié)推廣。

(五)強(qiáng)化政府部門的契約精神,落實(shí)政府失信的責(zé)任追究制度

為解決一些地方政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)承諾的不確定性問(wèn)題,需強(qiáng)化政府契約精神,嚴(yán)格落實(shí)政府失信責(zé)任追究制度。在長(zhǎng)期的PPP合作關(guān)系中,以契約為主要形式的制度安排是防范信任風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。針對(duì)民營(yíng)企業(yè)面臨的政府承諾缺失問(wèn)題,政府應(yīng)向民營(yíng)企業(yè)提供一種比較可信的保障機(jī)制,并通過(guò)契約和法律手段保證政府的承諾在將來(lái)得以兌現(xiàn)。各級(jí)政府要嚴(yán)格按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的總體要求,認(rèn)真履行與民營(yíng)企業(yè)簽訂的PPP合同,不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人更替等理由違約毀約,因違約毀約侵犯民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益的要承擔(dān)相應(yīng)的法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任,并對(duì)民營(yíng)企業(yè)因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。另外,還應(yīng)構(gòu)建社會(huì)信用制度并落實(shí)政府失信責(zé)任追究制度,充分利用全國(guó)PPP綜合信息共享平臺(tái)的相關(guān)信用信息管理系統(tǒng),建立中央政府對(duì)地方政府的信用考核機(jī)制,完善信用評(píng)估和考核體系建設(shè);構(gòu)建第三方信用監(jiān)督平臺(tái),創(chuàng)新民營(yíng)企業(yè)的投訴機(jī)制及對(duì)政府服務(wù)評(píng)價(jià)的方式。明確PPP項(xiàng)目的政府方責(zé)任人及其在項(xiàng)目籌備、招投標(biāo)、政府采購(gòu)、融資、實(shí)施等階段的誠(chéng)信職責(zé),嚴(yán)格履行約定義務(wù)，提升政府的公信力。

四、研究結(jié)論及展望

面對(duì)當(dāng)前PPP出現(xiàn)“國(guó)企熱、民企冷”的問(wèn)題,本文認(rèn)為應(yīng)從非正式制度壁壘的角度加以分析。研究結(jié)果表明,民營(yíng)企業(yè)參與PPP面臨的非正式制度壁壘是導(dǎo)致PPP項(xiàng)目民營(yíng)企業(yè)參與率低的重要原因。本文歸納了四個(gè)方面的非正式制度壁壘,即地方政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)觀念上的偏見(jiàn)、PPP項(xiàng)目實(shí)施中對(duì)民營(yíng)企業(yè)的歧視、國(guó)有企業(yè)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的“擠占效應(yīng)”和政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)的承諾存在不確定性。這些非正式制度壁壘表現(xiàn)各異,但都會(huì)阻礙民營(yíng)企業(yè)參與PPP。因此,為破解這些非正式制度壁壘,有針對(duì)性地通過(guò)正式制度創(chuàng)新,逐漸形成與PPP正式制度相適應(yīng)的非正式制度,充分調(diào)動(dòng)民營(yíng)企業(yè)參與PPP的積極性,更好地發(fā)揮PPP模式的重要作用。

基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角,本文重點(diǎn)分析了民營(yíng)企業(yè)參與PPP面臨的主要非正式制度壁壘,并試圖提出破解這些非正式制度壁壘的制度創(chuàng)新建議,為鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP提供新的思路。同時(shí),從制度層面分析民營(yíng)企業(yè)參與PPP面臨的非正式制度壁壘,但在PPP實(shí)踐過(guò)程中民營(yíng)企業(yè)可能面臨一些正式制度壁壘和其他形式的進(jìn)入壁壘(如一些公用行業(yè)內(nèi)原有企業(yè)的策略性行為、民營(yíng)企業(yè)的必要資本量等經(jīng)濟(jì)性壁壘)?？梢?jiàn),為系統(tǒng)分析和克服民營(yíng)企業(yè)參與PPP面臨的各種壁壘,還需在后續(xù)研究中加強(qiáng)對(duì)非正式制度壁壘以外的其他壁壘的深入探索。

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(責(zé)任編輯:化 木)

A Study of Informal Institutional Barriers in Private Enterprises Participating in PPP——Based on the Neoinstitutional Theory

WANG Junhao1, ZHU Xiaoling2, CHEN Haibin1

(1. China Institute of Regulation Research, Zhejiang University of Finance and Economics, Hangzhou 310018, China；2. School of Economics, Zhejiang University of Finance and Economics, Hangzhou 310018, China)

The implementation of public-private partnership(PPP) model is an important measure for the Chinese government to deepen reform comprehensively and improve the level and efficiency of public service supply, which has achieved favorable effect. However, during the implementation process of public utility PPP model, private enterprises still face many potential obstacles in their participaton in PPP, which makes it difficult for the PPP model to exert its effectiveness fully. Based on the Neoinstitutional theory, this thesis analyzes a series of informal institutional barriers more thoroughly faced by the private enterprises when participating in PPP through field investigations, and actively explores feasible institutional innovation proposals to encourage and motivate private enterprises to participate in PPP.

Private Enterprise； PPP； Informal Institutional Barriers； Institutional Innovation

2017-01-12

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(16AJY025)

王俊豪(1956-),男,浙江嵊州人,浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府管制研究院教授;朱曉玲(1992-),女,浙江嘉興人,浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士生;陳海彬(1993-),男,廣東汕尾人,浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府管制研究院碩士生。

F713.55

A

1004-4892(2017)06-0107-07