高中財政充足標準建構(gòu)探析

馬林琳 姚繼軍

高中財政充足標準建構(gòu)探析

馬林琳1姚繼軍2

2017年3月，教育部明確提出普及高中教育的目標，要求各地完善高中經(jīng)費投入機制。這需要更為科學地核定高中學校辦學成本，確立科學可行的高中生均撥款標準，從而使得經(jīng)費劃撥更加有章可循。江蘇省作為東部發(fā)達省份，經(jīng)濟實力較強，高中教育經(jīng)費劃撥水平已達到基本保障水平，應率先建立高中教育財政充足標準。當前江蘇省高中教育經(jīng)費存在著經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)不合理、地區(qū)間經(jīng)費差異顯著等問題，需進一步轉(zhuǎn)變財政保障思路，重視經(jīng)費投入與教育需求和產(chǎn)出結(jié)果間的標準，完善教育財政投入激勵機制，進一步從“基礎保障”走向“充足保障”。

高中；教育財政充足標準；財政經(jīng)費

2017年3月，教育部等四部門出臺《高中階段教育普及攻堅計劃（2017～2020年）》，明確提出普及高中教育的目標，并要求各地完善高中經(jīng)費投入機制。高中教育經(jīng)費投入機制主要包含成本核定、成本分擔、經(jīng)費劃撥與使用、績效評價與監(jiān)督等幾個方面。而這其中，科學核定學校辦學成本，確立科學可行的高中生均撥款標準，是新形勢下改革和完善高中教育財政體制的主要任務。長期以來，我國一直按照“以收定支”的教育財政撥款原則來配置教育經(jīng)費。這一思路雖然充分考慮了財政的可支付能力，并在一定程度上保證了在有限的財政能力下對教育的保障，但由于沒有充分考慮受教育者的需求，從而無法為學生獲得充足教育提供相應的物質(zhì)保障。所以，如何對教育財政保障進行“提檔升級”，實現(xiàn)由基本保障向充足保障的轉(zhuǎn)型，滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育的迫切需求，是今后一段時間內(nèi)教育財政改革的重要任務。

一、教育財政充足標準的含義與測算方法

為實現(xiàn)教育財政由“以收定支”向“充足保障”的轉(zhuǎn)變，首先應在充分考慮教育結(jié)果和教育質(zhì)量的基礎上，建立以學生需求為導向的高中教育財政充足標準。高中教育財政充足標準需要在應然層面回答，達到一定的學生學業(yè)標準，學校需要多少資金的問題。這樣的一個標準，將為政府的教育財政決策提供科學合理的依據(jù)，同時也可以作為教育財政績效評價的依據(jù)和標準，進而強化對政府教育發(fā)展責任的問責。

那么，什么樣的教育財政標準才是“充足”的呢？教育財政充足理念起源于20世紀80年代的美國，和以往教育財政思路不同，教育財政充足強調(diào)了基于需求與教育結(jié)果的經(jīng)費核算與使用思路，倡導為每個學生提供充足的教育資源以使其都能達到特定的教育產(chǎn)出標準。所謂教育財政充足標準即意味著達到某一教育產(chǎn)出標準所需投入的財政資金量。教育財政充足標準是一個動態(tài)的概念，隨著教育產(chǎn)出標準的變化而變化。

為了測算這樣一個充足標準，目前在美國比較常用的測算方法包括成本函數(shù)法、示范學校法、專家評判法和循證法這四種。成本函數(shù)法基于大量與教育成本和教育產(chǎn)出相關(guān)的數(shù)據(jù)，通過計量模型將這些變量建立關(guān)系從而獲得成本函數(shù)模型，其優(yōu)點是計算精確，但這種方法對數(shù)據(jù)的要求很高，過于復雜的計算方法不易被政策制定者理解。示范學校法通過篩選出教育產(chǎn)出結(jié)果符合標準的學校來估算教育財政充足標準，該方法的假設前提是教育投入和教育產(chǎn)出存在一定的聯(lián)系，這種方法計算簡單且易于理解，缺點是計算出的充足標準并不能滿足“非典型”學校的需求。專家評判法主要依據(jù)專家組對“原型學?！彼璧母黜椯Y源的種類和數(shù)量的判斷，計算得出一個原型學校所需的經(jīng)費數(shù)量作為充足標準，這種方法的缺點是依賴專家的經(jīng)驗判斷，過于主觀。循證法參考大量被證實有效的教育策略和學校模型確定教育資源的種類和數(shù)量，其缺點是存在一定的主觀性。由于各種方法都存在著一些缺陷，因此美國學者在實際測算時大多采用幾種方法來確定教育財政充足標準，以克服使用單一方法存在的不足。

針對美國的方法是否適用中國這一問題，國內(nèi)不少學者已經(jīng)在理論層面做了論證，梁文艷認為缺乏統(tǒng)一的教育產(chǎn)出標準以及教育投入要素價格體系是制約我國教育財政充足研究的瓶頸。[1]由于這一因素的制約，我國針對實踐層面測算教育財政充足標準的研究還較少。但我們認為，由于我國有相對權(quán)威的高考制度，這一學業(yè)水平測試的結(jié)果可以作為高中教育的產(chǎn)出標準。在省域內(nèi)進行教育財政充足標準的測算，也在一定程度上規(guī)避了教育投入價格不統(tǒng)一的問題。因此，在省域范圍內(nèi)，結(jié)合當?shù)貙W生和學校的需求，參考美國常用的基本測算方法，探索符合我國國情的高中階段教育財政充足標準是完全可行的。

二、江蘇省建立高中教育財政充足標準的現(xiàn)實基礎與挑戰(zhàn)

基于對江蘇省2014～2015年度公辦普通高中教育經(jīng)費統(tǒng)計基層報表和教育統(tǒng)計基層報表的分析，我們認為，江蘇省率先建立高中教育財政充足標準不但可能且具有現(xiàn)實基礎，但與此同時也面臨一定挑戰(zhàn)。

從經(jīng)費的數(shù)量層面來看，2015年江蘇省公辦普通高中生均教育經(jīng)費支出為27837.8元，較2014年的生均24962.5元上升11.5%，2009年江蘇省高中生均教育經(jīng)費是10257.4元。[2]這表明不斷普及發(fā)展的高中教育，促使江蘇省高中教育經(jīng)費需求在不斷地增長。另一方面，研究發(fā)現(xiàn)，江蘇省高中教育經(jīng)費的省內(nèi)差異十分明顯，高中生均教育支出最高的城市為42991.2元，是最低的城市15306.0元的2.8倍。2015年蘇北地區(qū)生均支出為21720.8元，蘇中地區(qū)為25696.3元，蘇南地區(qū)為37314.1元。生均經(jīng)費最低的五個城市中有四個屬于蘇北地區(qū)，生均經(jīng)費最高的五個城市均屬蘇南地區(qū)。由此可見，江蘇省高中教育經(jīng)費得到基本保障，但省內(nèi)教育經(jīng)費的巨大差距應當引起相關(guān)部門的足夠重視，蘇北地區(qū)應成為財政轉(zhuǎn)移支付重點扶持地區(qū)。

從經(jīng)費的整體結(jié)構(gòu)層面來看，江蘇省普通高中人員支出占總支出的58.1%，公用支出占10.1%，基礎建設支出占28.3%，其他支出占3.3%。一般而言，人員經(jīng)費與公用經(jīng)費（包含基礎建設支出）的合理比例一般應在70：30，比值大于上述數(shù)值則代表經(jīng)費支出情況不合理。[3]據(jù)此，江蘇省高中教育經(jīng)費的結(jié)構(gòu)整體合理，但數(shù)據(jù)顯示仍有三個城市的經(jīng)費結(jié)構(gòu)不合理，人員經(jīng)費支出比例過大。在具體的人員支出方面，2015年江蘇省在職教職工平均工資和福利為105276.5元，高出《江蘇統(tǒng)計年鑒—2016》中江蘇省職工平均工資的67200元和機關(guān)單位從業(yè)人員在崗職工平均工資的88075元，說明江蘇省高中教師工資待遇有較好的保障，教師工資總體水平較高。但省內(nèi)教師的待遇還是有較大的差距，蘇北地區(qū)教師年平均工資和福利為87690.6元，蘇中地區(qū)為95458.2元，蘇南地區(qū)則高達128296.4元。公用支出方面，2015年江蘇省財政廳和教育廳聯(lián)合下發(fā)通知，將省定公辦普通高中生均公用經(jīng)費財政撥款標準由原來的全省范圍不低于500元，調(diào)整為蘇南地區(qū)不低于1000元，蘇中地區(qū)不低于900元，蘇北地區(qū)不低于800元。數(shù)據(jù)顯示2015年蘇北地區(qū)生均支出為2143.6元，蘇中地區(qū)為2545.0元，蘇南地區(qū)為3783.8元，均高出上述標準。

此外，為進一步驗證建立高中充足經(jīng)費標準的可能性，我們于近期參考美國相關(guān)的計算方法，選取南京市38所公辦普通高中作為樣本，運用循證法和示范學校法計算得出南京市2015年生均普通高中經(jīng)費充足標準為33011.7元和35486.0元。根據(jù)美國的一般經(jīng)驗，我們將兩種方法計算結(jié)果的均值34248.9元作為南京公辦高中充足教育經(jīng)費的標準。按此標準，南京市2015年共有18所公辦高中達到經(jīng)費充足標準，20所公辦高中未達經(jīng)費充足標準，充足性經(jīng)費缺口約為2.4億元。此外，通過調(diào)研與計算我們發(fā)現(xiàn)，不論在充足度水平還是生均經(jīng)費的數(shù)量方面，南京市公辦普通高中教育經(jīng)費的校際差異都十分顯著。這說明，即便是南京市這樣整體經(jīng)費投入水平已經(jīng)相對較高的省會城市，如何在確保經(jīng)費充足的情況下，使經(jīng)費在校際之間能夠更為均衡地分配仍是今后工作的重點。

綜上所述，江蘇省在高中教育發(fā)展方面取得了較為突出的成果，且高中教育經(jīng)費投入也逐步提高，我們的計算表明，在當前的數(shù)據(jù)條件下，確定需求和結(jié)果導向的高中教育財政充足標準，在技術(shù)上是可行的。但另一方面，我省在高中教育經(jīng)費均衡和經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)等方面還存在著諸多問題。由于以往“以收定支”的傳統(tǒng)經(jīng)費劃撥思維，各地區(qū)的教育投入往往受到地區(qū)經(jīng)濟實力的制約，并沒有真正實現(xiàn)“財政中立”，經(jīng)濟實力較弱的蘇北地區(qū)教育投入長期低于江蘇省平均水平，從而造成教師工資水平不高、人員經(jīng)費占比過大、公用經(jīng)費投入不足等問題。如何在經(jīng)費保障水平提高的同時，做到經(jīng)費更為公平的分配與使用，仍然需要相關(guān)部門給予進一步的重視。

三、關(guān)于實現(xiàn)江蘇省高中教育充足保障的幾點思考

目前我國從學生和學校需求出發(fā)，針對學校層面研究教育財政充足標準的還比較少，高中學段經(jīng)費的研究更是少之又少?！读x務教育法》和《高等教育法》對經(jīng)費問題做了具體規(guī)定，且確定了義務教育和高等教育生均經(jīng)費劃撥基準，但針對高中階段教育經(jīng)費的法律文件遲遲仍未出臺，均由各地方自行制定相應的制度和標準。江蘇省作為經(jīng)濟發(fā)達省份，高中階段教育財政已實現(xiàn)基本保障，應當率先運用科學的測算方法確立地區(qū)高中充足經(jīng)費標準，實現(xiàn)高中教育的充足保障。

首先，應當轉(zhuǎn)變財政撥款思路，由“基本保障”走向“充足保障”。[4]傳統(tǒng)的財政思路強調(diào)“以收定支”，僅是一種保障教育正常運行的方法，未能充分考慮學生和學校的需求。教育財政充足理念是由“公平”發(fā)展而來的新思路，強調(diào)投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，因而更加關(guān)注學生的學業(yè)產(chǎn)出，是一種結(jié)果導向的財政保障理念。這要求財政在配置高中經(jīng)費時，跳出保普及、保工資、保運轉(zhuǎn)、保安全等基本保障的思路，更多地著眼于滿足公眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的強烈渴求，進一步提高教育財政保障水平，使每一位受教育者都能在“有學上”的基礎上“上好學”，從而使我省的高中教育在基本完成量的普及前提下，實現(xiàn)質(zhì)的提升。

其次，建立動態(tài)教育質(zhì)量評價體系，重視教育投入與教育結(jié)果的評價。就美國充足性教育財政改革的經(jīng)驗來看，通過建立指向教育結(jié)果的制度化的經(jīng)費核算、使用與績效評價體系，在提高經(jīng)費的預算剛性、使用效率及地方政府投入積極性方面均取得了積極成效。這樣的經(jīng)驗顯然對我省建立并實施高中教育財政充足保障具有參考價值。這要求各級管理部門對各類高中的基本辦學條件、教師崗位設置、學生學業(yè)標準等與經(jīng)費劃撥相關(guān)的要素進行科學核算，確立高中教育財政充足標準的核算方式，并根據(jù)社會經(jīng)濟與教育發(fā)展形勢，進行及時的調(diào)整。

再次，完善激勵機制，將經(jīng)費執(zhí)行情況納入政府考核范疇。在地方負責體制下，如何激勵地方政府對教育投入的積極性成為確保高中經(jīng)費充足的關(guān)鍵。這需要改變以往過于重視經(jīng)濟指標的績效考核導向，以教育經(jīng)費充足標準作為標尺，將地方政府對教育的努力程度也納入政府考核范圍，確保教育經(jīng)費在最大程度上得到保障。2015年江蘇省將普通高中生均公用經(jīng)費財政撥款標準執(zhí)行情況納入《江蘇省市縣落實教育經(jīng)費保障主體責任綜合獎補辦法》考核范圍，對未達到省定標準要求的市縣，省財政將從2016年起扣減其綜合獎補經(jīng)費。我們認為在此基礎上，還需進一步加大對地方教育財政投入的問責，厘清各級政府在教育經(jīng)費投入上的責任。省、市政府需要根據(jù)現(xiàn)實情況，平衡地區(qū)間由于地方縣級財力差異導致的教育經(jīng)費不均衡問題，調(diào)動地方政府對高中教育投入的積極性，確保經(jīng)費的充足與均衡。

［1］梁文艷.基礎教育財政充足：美國經(jīng)驗能否用于中國［J］.外國中小學教育，2008（10）：1-5.

［2］［3］逯瑩瑩.江蘇省高中教育經(jīng)費保障機制研究[D].南京：南京師范大學，2011.

［4］姚繼軍，馬林琳.“后 4%時代”財政性教育投入總量與結(jié)構(gòu)分析［J］.教育發(fā)展研究，2016（5）：17-21.

G467

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1005-6009（2017）50-0048-03

1.馬林琳，南京師范大學教育科學學院（南京，210097）碩士研究生；2.姚繼軍，南京師范大學教育科學學院（南京，210097）副教授。