建設(shè)現(xiàn)代治理體系促進規(guī)劃貫徹落實

□武漢老年大學(xué)副校長 鄭煥清

建設(shè)現(xiàn)代治理體系促進規(guī)劃貫徹落實

□武漢老年大學(xué)副校長 鄭煥清

本文認為，構(gòu)建現(xiàn)代治理體系是貫徹落實《發(fā)展規(guī)劃》，推進老年教育科學(xué)發(fā)展的重要舉措。文章簡要論述了現(xiàn)代治理體系應(yīng)包括的五個方面內(nèi)容，即老年教育治理理念——堅持黨政主治、多元共治、分層施治、規(guī)范法制、科學(xué)善治的基本理念；老年教育治理體制——建立主管有力，統(tǒng)籌推進；主體多元，平等參與；管辦分離，職責(zé)明確；社會監(jiān)督，行業(yè)自律的管理體制；老年教育治理目標(biāo)；老年教育治理環(huán)境；老年教育治理隊伍。并提出了以創(chuàng)新為動力，推進老年教育現(xiàn)代治理體系建設(shè)的基本設(shè)想：堅持實踐探索與理論創(chuàng)新相結(jié)合，堅持特色興教與體制創(chuàng)新相結(jié)合，堅持基層推進與頂層推進相結(jié)合，堅持規(guī)范發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新相結(jié)合。

老年教育現(xiàn)代治理體系是指從事老年教育的主體機構(gòu)和社會組織，立足新的時代背景，遵循老年教育發(fā)展規(guī)律，為促進老年教育轉(zhuǎn)型發(fā)展、科學(xué)發(fā)展，促進老年人身心健康和自由與全面發(fā)展，對老年教育實施規(guī)劃設(shè)計、管理服務(wù)的思想理念、體制機制、政策措施及其行為過程的總和。它是國家教育治理體系的重要方面，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在老年教育領(lǐng)域的細化深化具體化。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《老年教育發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《發(fā)展規(guī)劃》）提出了新的目標(biāo)任務(wù)，老年教育正面臨新的形勢新的機遇，貫徹落實規(guī)劃精神，推進老年教育轉(zhuǎn)型發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的重要一環(huán)，是建立現(xiàn)代治理體系。這是老年教育面臨的重大任務(wù)和緊迫課題。

一、推進現(xiàn)代治理體系建設(shè)是老年教育發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急

中國老年教育雖歷經(jīng)30多年發(fā)展，但治理體系滯后是不容置疑的事實。老年教育治理理論不清晰，治理體制不完善，治理政策不到位，治理隊伍不適應(yīng)問題比較突出，建立現(xiàn)代治理體系已成為老年教育事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。

1、推進現(xiàn)代治理體系建設(shè)是老年教育轉(zhuǎn)型發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的根本所在。沒有現(xiàn)代治理體系的建立和完善，轉(zhuǎn)型與科學(xué)只是奢望。分析老年教育現(xiàn)狀，治理要素資源稀缺，組織管理體制粗陋，管理目標(biāo)粗放，法規(guī)政策不健全，多數(shù)地方還處于自流式治理狀態(tài)。這樣的治理現(xiàn)狀要實現(xiàn)老年教育轉(zhuǎn)型發(fā)展，科學(xué)發(fā)展談何容易。

2、推進現(xiàn)代治理體系建設(shè)是中國老年教育事業(yè)發(fā)展的重要保障。創(chuàng)新老年教育體制機制的根本是建立現(xiàn)代治理體系，建立現(xiàn)代治理體系對中國老年教育具有全局性、戰(zhàn)略性、根本性、長期性的意義。抓住了這個根本，對實現(xiàn)“基本形成覆蓋面廣泛、靈活多樣、特色鮮明、規(guī)范有序的老年教育新格局”的總體目標(biāo)任務(wù)，具有決定性的價值，是中國老年教育長期發(fā)展的重要保障。

3、推進現(xiàn)代治理體系建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對老年教育的必然要求。黨的十八屆三中全會做出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署。實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一場深刻變革，要求各領(lǐng)域、各層級都要全面深化改革，建立與國家要求相適應(yīng)的體制機制，完善治理體系，提升治理能力。老年教育作為國民教育體系重要組成部分，作為國家積極應(yīng)對人口老齡化的重要舉措，作為國家老干部和老齡工作的重要內(nèi)容，應(yīng)該而且必須建立現(xiàn)代治理體系。隨著人口老齡化的加速發(fā)展和老齡群體社會問題的不斷涌現(xiàn)，老年教育的社會需求將更加突出，地位將進一步彰顯，建立和完善現(xiàn)代治理體系顯得十分必要和緊迫。

二、推進現(xiàn)代治理體系建設(shè)，進一步建立健全保障老年教育持續(xù)健康發(fā)展的目標(biāo)制度和運行機制

老年教育現(xiàn)代治理體系是一個內(nèi)涵豐富、定位科學(xué)、相互協(xié)調(diào)、運行有序的理念、制度、目標(biāo)、環(huán)境、方法的綜合體系，主要包括五個方面的內(nèi)容：

1、老年教育治理理念。治理理念是實施治理的基本思路和主體構(gòu)想，是推進發(fā)展的思想方法和戰(zhàn)略愿景?；诶夏杲逃F(xiàn)狀，筆者認為中國老年教育應(yīng)堅持黨政主治、多元共治、分層施治、規(guī)范法治、科學(xué)善治的基本理念。

黨政主治就是各級黨委政府應(yīng)承擔(dān)推進老年教育發(fā)展的主體責(zé)任。《發(fā)展規(guī)劃》明確提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌，教育、組織、民政、文化、老齡部門密切配合，其他相關(guān)部門共同參與的老年教育管理體制，”明確了黨委政府的主體責(zé)任。黨委政府承擔(dān)社會事業(yè)發(fā)展的主體責(zé)任，是中國政治的鮮明特色，是中國制度的優(yōu)勢所在。老年教育作為惠及廣大老年群體和萬千家庭的社會事業(yè)，黨委政府有義不容辭的責(zé)任。國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）提出“重視老年教育”，國家十三五規(guī)劃綱要明確“發(fā)展老年教育”。這里的“重視”和“發(fā)展”體現(xiàn)了國家意志，是要求各級黨委政府“重視”和“發(fā)展老年教育”。從現(xiàn)實看，多數(shù)地方黨委政府對老年教育是在“重視”與“發(fā)展”，但仍有不少地方黨委政府并未真正承擔(dān)主治之責(zé)，對老年教育無規(guī)劃目標(biāo)，無議程安排，無檢查督促，無領(lǐng)導(dǎo)分管的“四無”現(xiàn)象還比較普遍。黨政游移于主治責(zé)任之外，老年教育難有大作為。因此堅持黨政主治是十分重要的治理理念。

多元共治是符合中國老年教育發(fā)展現(xiàn)狀的務(wù)實理念。由于歷史與體制原因，中國老年教育在管理體制上難以歸于一尊。多部門、多層級、多組織參與治理的格局將長期存在。黨政層面，發(fā)改委、老干、組織、民政、教育、文化、財政等部門都有參與治理之責(zé)。在社會層面，各類企事業(yè)單位、學(xué)校、街道、社區(qū)和一些社會組織，也有在黨政主治統(tǒng)籌之下，參與老年教育治理的責(zé)任和義務(wù)。

分層施治就是實行差異化的發(fā)展規(guī)劃和政策措施。發(fā)達地區(qū)可提出科學(xué)化現(xiàn)代化的要求，相對貧困區(qū)域以改善條件，擴大覆蓋，規(guī)范辦學(xué)為主要目標(biāo)。省市級老年大學(xué)創(chuàng)建示范學(xué)校，發(fā)揮引領(lǐng)作用，社區(qū)街道等基層老年學(xué)校則以提高質(zhì)量，辦老年人滿意的學(xué)校為主。對老年教育的指導(dǎo)與要求，不搞模式化和一刀切。

規(guī)范法治是現(xiàn)代治理的顯著特征?？坷贤居酂嵊嗤抢夏杲逃l(fā)展的重要推力，但隨著政府行為規(guī)范與法治度提高，過去那種“書記一句話，市長拿筆劃”的隨意性效應(yīng)降低，靠感情、關(guān)系、面子解決老年教育資源與資金，不是長久之計。因此爭取規(guī)范性的政策和法規(guī)，是老年教育治理的必然路徑。

科學(xué)善治是老年教育治理的最佳境界?？茖W(xué)善治就是遵循老年教育的教育屬性和適老屬性的雙重發(fā)展規(guī)律，把握老年教育求知求樂，求身心自由，求生活精彩的本質(zhì)特征，運用科學(xué)思想方法和管理舉措，推進老年教育發(fā)展，最大限度提高資源使用效率，發(fā)展老年人滿意的教育，實現(xiàn)老年教育善治。

2、老年教育治理體制。

治理體制是治理的核心要素。《發(fā)展規(guī)劃》提出“職責(zé)明確，主體多元，平等參與，管辦分離”的老年教育體制。從管理效能考量，建立主管有力，統(tǒng)籌推進；主體多元、平等參與；管辦分離、職責(zé)明確；社會監(jiān)督，行業(yè)自律的管理體制更加合適。黨政主治，但黨政哪個部門承擔(dān)主管之責(zé)，這個問題當(dāng)下很難達成共識。上海在市老教工作組領(lǐng)導(dǎo)下，由教育部門主管，發(fā)展很好；山東、湖北等地由老干部工作部門主管，勢頭也不錯；福建由老年大學(xué)校務(wù)委員會主管，省老領(lǐng)導(dǎo)任校委會主任，具體依靠老年大學(xué)協(xié)會和理論研究會運轉(zhuǎn)，工作也頗有力度?？梢姴煌块T主管各有其優(yōu)勢：教育部門主管歸屬合理，資源豐富，監(jiān)管熟稔，但其積極性普遍不足，全部納入教育不容易；老干部部門主管積極性、權(quán)威性較高且有陣地基礎(chǔ)，尤其是中辦國辦2016年3號文件將老干部大學(xué)（老年大學(xué)）納入公益文化事業(yè)規(guī)劃范疇，在體制內(nèi)解決人員編制、經(jīng)費等問題，是重大利好，但對老干部門之外的老年學(xué)校以及基層老年教育發(fā)展也可能鞭長莫及，且教育業(yè)務(wù)不大對口。其它管理模式也各有利弊。從管理的科學(xué)性講，教育主管比較合適，從當(dāng)下推動力度，老干部部門主管也不錯，但現(xiàn)實很難歸于一統(tǒng)。因此，爭論誰主管意義不大，關(guān)鍵是要有部門管，管理要到位，要有力，要負起統(tǒng)籌發(fā)展，協(xié)調(diào)推進的責(zé)任。當(dāng)然一個區(qū)域之內(nèi)管理還是應(yīng)相對統(tǒng)一。

主體多元，平等參與。老年教育體制的多樣性、包容性決定于主體的多元性。各部門、各企事業(yè)單位，各種社會組織平等參與老年教育，整合不同資源，發(fā)展不同類型、不同性質(zhì)、不同形式的老年教育，才能促進老年教育百花爭艷。

管辦分離，職責(zé)明確。一是主管與主辦分離。黨政主治和部門主管，主要體現(xiàn)為決策方針，規(guī)劃引領(lǐng)，政策支持，監(jiān)管服務(wù)，各類教育實體機構(gòu)獨立自主辦學(xué)。二是要適當(dāng)引入市場機制，運用市場辦法引導(dǎo)老年教育發(fā)展。

社會監(jiān)督，行業(yè)自律。老年教育作為公益事業(yè)，需要社會參與和監(jiān)督。要鼓勵各類社會組織和老年群體支持監(jiān)督老年教育，擴大社會關(guān)注度、參與度。發(fā)揮老年大學(xué)協(xié)會和老年大學(xué)聯(lián)盟等組織的作用，以購買服務(wù)、多方會商等方式，鼓勵其開展標(biāo)準(zhǔn)制定、師資培訓(xùn)、教材編撰，質(zhì)量評估等活動，促進老年教育自律自強。

3、老年教育治理目標(biāo)。

治理目標(biāo)是治理主體對治理成效與結(jié)果的展望和預(yù)期。老年教育治理的總體目標(biāo)是建立完善多形式、多途徑、多層次的老年教育網(wǎng)絡(luò)體系，推進老年教育與時代要求相適應(yīng)，與老年群體日益增長的多樣性文化教育需求相適應(yīng)，與國際國內(nèi)發(fā)展趨勢相適應(yīng)，實現(xiàn)老年教育科學(xué)與持續(xù)發(fā)展。具體目標(biāo)則是多元的，不同地區(qū)、不同層級的老年教育目標(biāo)可以不同，各類老年教育主體機構(gòu)也應(yīng)根據(jù)不同對象、不同階段提出不同發(fā)展目標(biāo)。要把治理目標(biāo)規(guī)劃化，只有將目標(biāo)轉(zhuǎn)化為發(fā)展規(guī)劃，目標(biāo)才能得到落實。因此，要將老年教育的目標(biāo)，包括老年大學(xué)發(fā)展目標(biāo)，遠程老年教育、社區(qū)老年教育、高校開設(shè)老年教育課程等作一體化布局，納入教育發(fā)展規(guī)劃，并爭取進入黨委政府發(fā)展規(guī)劃，進行常態(tài)化管理，持之以恒做下去，老年教育就會有整體性改觀。

4、老年教育治理環(huán)境。

治理環(huán)境是實現(xiàn)科學(xué)善治的重要保障。首先是政策法規(guī)環(huán)境。從頂層看，國家《老年人權(quán)益保障法》《國家教育中長期發(fā)展規(guī)劃綱要》《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十三五規(guī)劃綱要》等，為老年教育發(fā)展提供了法規(guī)依據(jù)，但總的比較粗放，需要具體規(guī)則、辦法之類配套性規(guī)范。中央和國家部委也有一些涉及老年教育的文件，但一般都是原則性要求，需要更多含金量高且可操作的政策。地方性法規(guī)除上海、福建等少數(shù)省市外，一般都沒有，雖然不乏文件要求，但執(zhí)行彈性大、變數(shù)多。創(chuàng)造更多規(guī)范性的政策法規(guī)環(huán)境，是老年教育治理之要務(wù)。良好的宣傳輿論環(huán)境是發(fā)展老年教育不可或缺的要素。老年教育總的看還未進入主流輿論陣地，缺少主流話語權(quán)，社會對老年教育的認識還很有限。改善老年教育宣傳輿論環(huán)境是建立老年教育現(xiàn)代治理體系的重要方面。完善的教育設(shè)施環(huán)境是老年教育賴以發(fā)展的基礎(chǔ)。要加快構(gòu)建老年教育網(wǎng)絡(luò)，形成多層次多形式多途徑的老年教育網(wǎng)絡(luò)體系。要加強老年大學(xué)硬件建設(shè)，改善教學(xué)條件，提升辦學(xué)規(guī)模和水平。要加大資源整合力度，發(fā)展社區(qū)、鄉(xiāng)村老年教學(xué)點，擴大社會覆蓋。要發(fā)揮高校資源優(yōu)勢，向老年教育開放，鼓勵社會資源參與老年教育，開辟更多老年人學(xué)習(xí)活動場所。

5、老年教育治理隊伍。隊伍是治理的組織保障。沒有好隊伍就沒有好治理。老年教育要建設(shè)好三支隊伍；一是德才兼?zhèn)涞念I(lǐng)導(dǎo)隊伍。領(lǐng)導(dǎo)者的威望能力和追求，對老年教育往往起決定性作用。二是進取懂行的管理隊伍。老年教育管理者既要懂教育，又要懂老年人，更重要的是要有進取精神。不懂行抓不到點子上，沒有進取心不可能認真抓，二者缺一都難以勝任老年教育管理責(zé)任。三是德藝雙馨的教師隊伍。老年教育治理的最終成效都要落在教與學(xué)的過程之中。沒有一流的教師隊伍，難有一流的老年教育。教師是重點，也是老年教育的難點。要解決教師進得來、留得住、出得去、教得好，需要體制機制改革創(chuàng)新。既需要教育主管部門從體制內(nèi)予以支持，也需要完善進入、考評、退出機制，用市場辦法激活教師隊伍生機。

三、以創(chuàng)新為動力，推進老年教育現(xiàn)代治理體系建設(shè)

建設(shè)老年教育現(xiàn)代治理體系，既是一個緊迫課題，又是一項長期任務(wù)。要以創(chuàng)新為動力，增進共識，增強效力，增加動能，增添活力，為建設(shè)老年教育現(xiàn)代治理體系，促進老年教育持續(xù)健康發(fā)展而不懈努力。

1．堅持實踐探索與理論創(chuàng)新相結(jié)合，進一步增進社會共識。建設(shè)現(xiàn)代治理體系，需要增進老年教育的共識，特別是各級黨政領(lǐng)導(dǎo)對老年教育的共識。增進共識既要靠實踐的證明力，又要靠理論的說服力。老年教育實踐的有效性和價值已經(jīng)或正在得到體現(xiàn)，但社會價值和整體功能還體現(xiàn)得不夠充分。黨政領(lǐng)導(dǎo)多數(shù)對老年教育還只有感性的了解與理解，對其綜合功能和長遠價值缺乏理性認識。因此需要更多的實踐探索證明老年教育對社會發(fā)展的綜合價值，尤其是積極應(yīng)對人口老齡化，促進人的自由與全面發(fā)展等方面的不可替代性價值。老年教育理論闡釋的說服力更是短板。當(dāng)下的老年教育理論還十分薄弱，尚未入席主流陣地。老年教育理論多是對國內(nèi)外教育理論的移植性闡釋，具有獨創(chuàng)性，科學(xué)性、系統(tǒng)性的理論成果不多，推進理論創(chuàng)新是建設(shè)老年教育治理體系的重要任務(wù)。一是推進重大基礎(chǔ)理論創(chuàng)新。二是推進老年教育學(xué)科理論創(chuàng)新，以系統(tǒng)性、獨創(chuàng)性的學(xué)科成果，建立中國特色的老年教育學(xué)。三是推進教育實踐理論創(chuàng)新，用創(chuàng)新的成果增進共識，指導(dǎo)發(fā)展。

2．堅持特色興教與體制創(chuàng)新相結(jié)合，進一步增強制度效力。大多數(shù)學(xué)校雖注重了因地制宜，差異辦校，特色興教，但這種差異性、多樣性也有一定局限性。尤其是制度資源供給不足，是普遍性的突出問題。推進制度創(chuàng)新重在落實黨政主治，明確主管，把老年教育納入制度性安排之中，形成規(guī)范化制度供給，釋放制度效力。

3．堅持基層推進與頂層推動相結(jié)合，進一步增加發(fā)展動能。基層致力于整合資源，建設(shè)更多基層老年學(xué)校和老年人學(xué)習(xí)活動場所，擴大覆蓋與普及，讓更多有需求有能力的老年人就近就便入學(xué)，享受普惠與公平。頂層致力于爭取各級黨政領(lǐng)導(dǎo)，特別是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對老年教育的了解和理解，把老年教育納入國民教育體系。這是一個長期且艱難的目標(biāo)，但應(yīng)該是一個堅持不懈、踏石留痕的努力方向。

4．堅持規(guī)范發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新相結(jié)合，進一步增添發(fā)展活力。在發(fā)展中規(guī)范，是老年教育的成功經(jīng)驗。不斷提高規(guī)范化水平對提升治理品質(zhì)有重要意義。創(chuàng)新思想觀念，創(chuàng)新技術(shù)方法，加快與互聯(lián)網(wǎng)融合，是提高老年教育治理能力和推進老年教育深入發(fā)展的重大契機。勇于進入風(fēng)口，善于技術(shù)創(chuàng)新，樂于開疆拓土，老年教育就會增添新的活力，就會漸入佳境。■

現(xiàn)代治理體系 理念 體制 目標(biāo)任務(wù)