舟山市：推進(jìn)漁農(nóng)村社區(qū)體制機(jī)制改革

張錦 邵東春

舟山市：推進(jìn)漁農(nóng)村社區(qū)體制機(jī)制改革

張錦 邵東春

2005年，舟山市在全省率先開展了漁農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。經(jīng)過十多年運(yùn)行，現(xiàn)有漁農(nóng)村社區(qū)體制的一些短板與問題也逐步顯現(xiàn)，到了亟需解決的階段。一是社區(qū)管委會法律地位缺失，與原有基層體制沒有制度性銜接。二是社區(qū)治理區(qū)域設(shè)置不盡合理。三是社區(qū)機(jī)構(gòu)依靠財(cái)政補(bǔ)助，造血機(jī)制缺失。此外，社區(qū)行政化、事務(wù)繁雜、社區(qū)干部與群眾疏遠(yuǎn)等問題也不同程度地存在。完善漁農(nóng)村社區(qū)體制機(jī)制已經(jīng)成為創(chuàng)新社會治理的當(dāng)務(wù)之急。

做法與成效

作為新區(qū)全面深化改革重點(diǎn)項(xiàng)目，舟山市逐步推進(jìn)漁農(nóng)村社區(qū)體制機(jī)制完善工作。2016年12月基本完成漁農(nóng)村社區(qū)體制機(jī)制調(diào)整任務(wù)。此次改革重點(diǎn)在四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了突破。

一是漁農(nóng)村社區(qū)建設(shè)傳承創(chuàng)新，組織體系更加扁平優(yōu)化。此次漁農(nóng)村社區(qū)體制調(diào)整，全面撤銷了社區(qū)管委會，整合了社區(qū)黨組織與原村黨組織，調(diào)整設(shè)立了社區(qū)村民委員會，優(yōu)化調(diào)整了社區(qū)便民服務(wù)站，穩(wěn)定了集體經(jīng)濟(jì)組織。這種社區(qū)村一體化設(shè)置的全新模式，在保留村莊體制特色的同時(shí)，融合了城市社區(qū)治理體制優(yōu)勢，確立了漁農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)的一體化格局，明晰了社區(qū)內(nèi)各組織分工與運(yùn)行邊界，基本實(shí)現(xiàn)了基層治理單元在組織架構(gòu)上的扁平化與精簡化。

二是漁農(nóng)村自治組織規(guī)模適當(dāng)，社區(qū)布局更加科學(xué)合理。根據(jù)各地社區(qū)體制調(diào)整方案，全市預(yù)計(jì)調(diào)整設(shè)立社區(qū)村委會250個(gè)；因城市建設(shè)、旅游開發(fā)、重大項(xiàng)目推進(jìn)等特殊情況暫時(shí)保留村委會44個(gè)；通過優(yōu)化布局、村改居，共減少村委會49個(gè)；新增社區(qū)居委會15個(gè)，社區(qū)居委會總數(shù)達(dá)到109個(gè)；因部分鎮(zhèn)（街道）特殊歷史原因，保留居委會4個(gè)。因此，全市共有城鄉(xiāng)基層自治組織407個(gè)，按照1000戶到2000戶的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，比較適合舟山市目前115萬常住人口對基層組織的設(shè)置要求。

三是社區(qū)便民服務(wù)站有效覆蓋，服務(wù)功能更加健全強(qiáng)化。此次漁農(nóng)村社區(qū)體制調(diào)整突出了社區(qū)便民服務(wù)站作為漁農(nóng)村基層組織力量重要一翼的角色定位，作為強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能的基礎(chǔ)平臺與載體。同時(shí)，為兼顧精簡高效與有效覆蓋，除居民人數(shù)較多的離島以外，全市不新增社區(qū)便民服務(wù)站數(shù)量，實(shí)行一站共用、一站多點(diǎn)、以島建站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)輻射等多種模式，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)與社區(qū)綜合設(shè)施的有效覆蓋。白泉鎮(zhèn)皋泄、米林等部分漁農(nóng)村社區(qū)探索在便民服務(wù)站設(shè)置社工站室、建立家園理事會，開展公益服務(wù)項(xiàng)目，調(diào)動社會力量參與，進(jìn)一步增強(qiáng)了便民服務(wù)站綜合服務(wù)能力與水平。

四是社區(qū)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)明確標(biāo)準(zhǔn)，綜合保障更加全面有力。對于基層社區(qū)關(guān)心的組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、人員薪酬問題，此次明確了“人口規(guī)模1500人以上的社區(qū)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)每年不少于10萬元、其他社區(qū)不少于5萬元”及“以漁農(nóng)民人均可支配收入兩倍為基準(zhǔn)，比照社區(qū)干部待遇標(biāo)準(zhǔn)，按一定浮動比例，統(tǒng)籌確定便民服務(wù)站專職工作者薪酬水平”等標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)明確了地方財(cái)政預(yù)算對社區(qū)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的兜底保障責(zé)任。漁農(nóng)村社區(qū)信息化通過新區(qū)智慧民生項(xiàng)目、12345熱線服務(wù)平臺、社區(qū)便民服務(wù)站免費(fèi)WiFi建設(shè)等，通過實(shí)現(xiàn)智能化、一體化、聯(lián)動化，助推社區(qū)民生服務(wù)實(shí)現(xiàn)便捷化、高效化、貼心化。

此次改革還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)格控制新增財(cái)政保障待遇人員、嚴(yán)格控制新增社區(qū)便民服務(wù)站等要求，推動漁農(nóng)村社區(qū)運(yùn)行精簡效能。

推進(jìn)漁農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的幾點(diǎn)思考

此次體制機(jī)制改革工作是群島新區(qū)背景下推進(jìn)全市域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要嘗試，是對長期以來舟山漁農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的自我揚(yáng)棄，是完善農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新探索，具有區(qū)域性、特殊性、實(shí)驗(yàn)性的特點(diǎn)。對于下一步，尚有幾點(diǎn)值得進(jìn)一步思考與探討。

一是完善漁農(nóng)村社區(qū)體制機(jī)制，必須久久為功確保各項(xiàng)舉措落到實(shí)處。2016年，撤銷社區(qū)管委會、建立新的社區(qū)村一體化組織體系等體制調(diào)整工作告一段落。但從理順基層治理體系來看，這只是基本完成了硬治理的第一步。無論是新的社區(qū)組織運(yùn)行磨合、社區(qū)便民服務(wù)站建設(shè)以及社區(qū)工作人員職業(yè)化，還是社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制度、社區(qū)組織運(yùn)行保障機(jī)制、社區(qū)信息化以及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都需要各有關(guān)部門出臺配套政策、堅(jiān)持機(jī)制常態(tài)化，才能真正實(shí)現(xiàn)政策落地、基層受惠。

二是完善漁農(nóng)村社區(qū)體制機(jī)制，必須統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)涉農(nóng)體制改革。近幾年來，舟山市接連推進(jìn)漁農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革、漁農(nóng)村社區(qū)體制改革、戶籍制度改革等幾項(xiàng)重大涉農(nóng)體制改革。這幾項(xiàng)改革實(shí)際上涉及到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的核心內(nèi)容，且是互相關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)工程。如，戶籍制度改革消除了城鄉(xiāng)居民的身份差別，也縮小了相關(guān)的待遇差別，但是由于村委會組織法與居委會組織法等法律法規(guī)的存在，使得村民與居民區(qū)別認(rèn)定的情況依舊存在，尤其是村居委會選舉中選民資格的認(rèn)定；加上舟山市由于開發(fā)建設(shè)特殊背景，戶籍在漁農(nóng)村社區(qū)的居民以及戶籍在城市社區(qū)的村民如何破除身份差別就地融入，還需要立法突破。同時(shí)，依附在村民身份上的村級集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益也不可能隨集體資產(chǎn)股改馬上全部剝離，村居民戶籍身份的實(shí)際差別還存在，因此影響了戶籍制度改革的推進(jìn)效果。而上述兩項(xiàng)改革也影響了漁農(nóng)村社區(qū)體制改革，使得村委會還不能徹底過渡到居委會、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)自治組織統(tǒng)一化，也使得自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系定位需要通過長時(shí)間磨合才能加以進(jìn)一步明晰，漁農(nóng)村社區(qū)體制改革中關(guān)鍵的“黨、政、經(jīng)”機(jī)構(gòu)扁平、職責(zé)明晰、協(xié)調(diào)運(yùn)行的體制思路真正落地還有待時(shí)日。

三是完善漁農(nóng)村社區(qū)體制機(jī)制，必須把強(qiáng)化社區(qū)自治與服務(wù)能力放在重要位置。中辦、國辦《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2015〕30號）明確指出要強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)的自治和服務(wù)功能。激發(fā)漁農(nóng)民參與的主體意識，公共服務(wù)在漁農(nóng)村的有形覆蓋和有效覆蓋，漁農(nóng)村市場化便民利民服務(wù)引進(jìn)，漁農(nóng)村社區(qū)社會組織培育，漁農(nóng)民公益志愿行為引導(dǎo)，以及共享城市社區(qū)治理人財(cái)物資源，是未來一個(gè)時(shí)期新區(qū)漁農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的新任務(wù)、新課題。

四是完善漁農(nóng)村社區(qū)體制機(jī)制，必須高度重視社區(qū)建設(shè)組織領(lǐng)導(dǎo)體制的頂層設(shè)計(jì)。在社區(qū)建設(shè)實(shí)現(xiàn)軟治理轉(zhuǎn)型的背景下，要高水平地推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)工作，有必要從以下兩方面進(jìn)行組織領(lǐng)導(dǎo)體制上的突破：一方面，要建立實(shí)體化的職能機(jī)構(gòu)。學(xué)習(xí)廣州、上海、南京等先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，在黨委政府綜合層面建立社會工作（建設(shè)）委員會，常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化調(diào)查研究、統(tǒng)籌規(guī)劃、政策建議、指導(dǎo)協(xié)調(diào)等職能。另一方面，要建立常態(tài)化的工作機(jī)制。如一年一度的委員會全體會議，一事一議的聯(lián)席會議制度；再如針對黨政部門的單項(xiàng)考核賦分機(jī)制，以及針對基層政府與社區(qū)的雙向測評機(jī)制；還有探索財(cái)政性社區(qū)資金的部門統(tǒng)籌整合機(jī)制，解決社區(qū)重復(fù)爭取、政府重復(fù)投入的問題。

（作者單位：浙江省舟山市民政局）