對(duì)城郊結(jié)合部和城中村居民非法占地亂搭亂建情況的調(diào)查報(bào)告

羅慶勇

近年來(lái)，隨著我縣城中建設(shè)步伐的加快，工業(yè)、房地產(chǎn)用地不斷增多，縣城城郊結(jié)合部和一些城中村出現(xiàn)大量私自改擴(kuò)建。國(guó)土等部門雖然認(rèn)真查處、竭力控制，但仍屢禁不止。正常的土地、規(guī)劃、建設(shè)秩序受到擾亂，在這些區(qū)域的建房戶中，一部分是為了改善住房條件，另一部分是乘征地拆遷補(bǔ)償政策進(jìn)一步規(guī)范，黨中央國(guó)務(wù)院親民愛(ài)民政策全面貫徹實(shí)施，形成哪里有征地、拆遷、補(bǔ)償，哪里違法、違章建房就多，哪里就難以征地，不好拆遷、補(bǔ)償困難的尷尬局面。以下是我縣城郊結(jié)合部違章建筑的現(xiàn)狀？形成的原因、危害及處理對(duì)策談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

第一部分 城郊結(jié)合部違章建筑的現(xiàn)狀

一是“多”。城南新區(qū)的庫(kù)樓壩社區(qū)、城西的將軍碑社區(qū)、城北的劉家咀社區(qū)等處處有違建，有的社區(qū)80%以上原住農(nóng)轉(zhuǎn)非居民亂搭亂建，根據(jù)近幾年我局查處違章的統(tǒng)計(jì)，2002年至今，城郊結(jié)合部和城中村違章建筑面積達(dá)43000多平方米，各類園區(qū)、開發(fā)用地規(guī)劃到哪里、亂搭亂建現(xiàn)象就會(huì)迅速蔓延到哪里。

二是“快”。大多數(shù)亂搭亂建屬于個(gè)體行為，其目的不是永久性居住，因而設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，建筑成本低廉，施工要求不高，幾天之內(nèi)就可以建成，且大多數(shù)利用雙休日、節(jié)假日、夜間搞突擊行動(dòng)，發(fā)現(xiàn)時(shí)已經(jīng)建成。

三是“亂” 亂搭亂建都是違章戶根據(jù)自身需要亂搭亂建的，根本不按規(guī)劃建設(shè)，致使這些區(qū)域規(guī)劃和宅基地管理出現(xiàn)嚴(yán)重關(guān)控局面。同時(shí)，由于這些建筑用于出租、開店和閑置騙取補(bǔ)償費(fèi)，使原本檔次不高的村落變成雜亂的綜合場(chǎng)所，敬老院片區(qū)等很多地方現(xiàn)在連人進(jìn)出都困難，有極大的安全隱患。

四是“雜”。從違章建筑行為人來(lái)看，有當(dāng)?shù)剞r(nóng)轉(zhuǎn)非居民，已有外來(lái)人口，從占地情況來(lái)看，有占用房前屋后空地，曬場(chǎng)院壩、行人通道的，甚至直接占用耕地的，從其類型來(lái)看有擴(kuò)建、改建搭建三種，從其用途看，有因住房緊張而自用的、有用于家庭副業(yè)的，絕大部分是用于出租獲利和騙取補(bǔ)償費(fèi)的，從審批情況來(lái)看，有一小部分是縣經(jīng)依法批準(zhǔn)、但由于規(guī)劃控制等原因無(wú)法建造而擅自動(dòng)工的；已有違規(guī)收費(fèi)認(rèn)罰代批的，絕大部分是未經(jīng)批準(zhǔn)的違法行為。

第二部分 違章建筑形成的原因及帶來(lái)的后果

（一）城郊結(jié)合部和城中違章建筑的主要原因：

1、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。一是為了獲得房屋拆遷補(bǔ)償。違章建筑大多數(shù)建在政府?dāng)M出讓的或規(guī)劃出讓的土地開發(fā)用地范圍內(nèi)，按規(guī)定違章建筑是禁止給予拆遷補(bǔ)償?shù)?，但由于少?shù)開發(fā)商和拆遷部門為了加快開發(fā)速度，大多數(shù)采取息事寧人的態(tài)度給予補(bǔ)償，受拆遷補(bǔ)償與建筑成本之間巨大的利益誘惑，一些居民紛紛擅自建房，二是外來(lái)人口的涌入形成了租房熱，外來(lái)人員主要有兩類、一是外來(lái)務(wù)工人員、另一類是跟隨子女伴讀的父母，他們的落腳點(diǎn)大多是租借民房，出租房屋的供不應(yīng)求，讓許多居民意識(shí)到房屋出租有利可圖，明知改建房違法。

2、規(guī)劃政策限制。從1998年開始，為了適應(yīng)城市化、工業(yè)化的發(fā)展需要，從不影響城市形象和減低發(fā)展成本等方面考慮，我縣相繼出臺(tái)了一些控制居民建房的政策，對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)居民建房進(jìn)行了規(guī)劃控制和指標(biāo)制約。由于這些控制和制約，未采取相應(yīng)的配套措施進(jìn)行疏導(dǎo)，導(dǎo)致規(guī)劃控制區(qū)域內(nèi)一些符合建房條件，特別是已經(jīng)達(dá)到法定結(jié)婚年齡的青年和住房特別困難的居民無(wú)條件申請(qǐng)住房用地，在縣城達(dá)到婚齡的青年就地結(jié)婚的很多，嫁出去的很少，而這些人往往又無(wú)實(shí)力購(gòu)買商品房，于是迫于無(wú)奈違章占地建房，其他村民就紛紛效仿。

3、法制觀念淡薄。一些村（居）民干部對(duì)本村涉及土地的有關(guān)事務(wù)及矛盾，不是積極協(xié)調(diào)解決，而是全部上交國(guó)土、建設(shè)等部門，對(duì)本村（社區(qū)）內(nèi)出現(xiàn)的違章建筑行為不管，任其泛濫，有的擅自批條子、做人情，有的甚至參加違章行為，賠償?shù)膬e幸心理誘使，鋌而走險(xiǎn)，既然置土地、規(guī)劃等法律法規(guī)于腦后，紛紛亂搭亂建，這樣不但導(dǎo)致土地違法現(xiàn)象蔓延，而且使國(guó)家土地資產(chǎn)白白流失，粗略估算43000多平方米的+違章建筑若按均價(jià)480元/㎡進(jìn)行補(bǔ)償政府直接損失2064萬(wàn)（這里面還不算政府修經(jīng)濟(jì)適用房的補(bǔ)貼），簡(jiǎn)接損失更多。

4、認(rèn)識(shí)上的偏差。不少基層干部片面認(rèn)為違章建筑能讓老百姓多賺錢，能解決土地征收后大量失地農(nóng)民的生活，使老百姓得益，是“扶貧”，因此違章建筑現(xiàn)象存在旁觀思想，同時(shí)，不少干部認(rèn)為如果組織力量把違章建筑全部拆除，不僅老百姓會(huì)反對(duì)，而且外來(lái)人員無(wú)出落身，給社會(huì)造成不穩(wěn)定因素，因此，普遍存在為難情緒。有些基層干部對(duì)發(fā)生在本社區(qū)的違章建筑行為不反映，不匯報(bào)，相反還幫忙找門路想方設(shè)法幫助其達(dá)到建房目的。

5、工作合力不夠。目前違章建筑現(xiàn)象比較嚴(yán)重的地方，村級(jí)第一關(guān)往往沒(méi)有把握好，已沒(méi)有及時(shí)向上級(jí)部門反映，鎮(zhèn)一級(jí)在制止違章建筑行為中又缺乏管理權(quán)，不能及時(shí)把問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)。國(guó)土、城鎮(zhèn)部門查處一起違章建筑案，從立案到申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆除至少要三個(gè)月以上，要處理面廣量大的違章建筑往往力不從心，法院實(shí)施強(qiáng)制拆除違章建筑周期過(guò)長(zhǎng)不說(shuō)執(zhí)行效果也不盡人意，一方面教育效果不好，另一方面案件一旦積壓就難以承受，這樣違章建筑不能及時(shí)拆除，使得群眾認(rèn)為土地執(zhí)法不嚴(yán)不力，有機(jī)可乘，助長(zhǎng)了他們違章建筑的囂張氣焰。

（二）城市結(jié)合部和城中村違章建筑所帶來(lái)的后果

1、增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。由于這些地方居民建房沒(méi)有嚴(yán)格按規(guī)劃實(shí)施，所以難免影響鄰居和其他人的通風(fēng)、采光、通行，而村級(jí)班子往往無(wú)法進(jìn)行有效的調(diào)解，從而引發(fā)鄰里之間的矛盾與糾紛，與此同時(shí)，一部分村民受到地理位置限制無(wú)法搭建房屋，心理上不平衡，猜疑基層干部從中拿了多少好處，指責(zé)他們無(wú)所作為，對(duì)于基層干部的違章建筑行為，群眾意見(jiàn)更為強(qiáng)烈。所有這些都很容易成為激化基層干部與群眾的導(dǎo)火線。

2、增加城市管理難度。由于違章建筑選址隨意，布局凌亂，結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，質(zhì)量低劣，加上大量外來(lái)人口的涌入，導(dǎo)致部分居住點(diǎn)污水橫流、垃圾成堆，火險(xiǎn)隱患和社會(huì)治安問(wèn)題非常突出，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定和居民生命財(cái)產(chǎn)安全。

3、增加征地補(bǔ)償難度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這些面廣量大，情況復(fù)雜的違章建筑區(qū)域，會(huì)給今后土地開發(fā)利用中的征地拆遷安置補(bǔ)償?shù)裙ぷ鲙?lái)難度，增加征地拆遷成本，導(dǎo)致國(guó)用資產(chǎn)流失。

第三部分 治理和防范違章建筑對(duì)策與措施

對(duì)于這些城郊結(jié)合和城中村的違章建筑，我認(rèn)為當(dāng)前和今后一段時(shí)間宜采用堵疏結(jié)合的辦法，既要開展綜合整治活動(dòng)，盡快制止違章建設(shè)行為，又要強(qiáng)化管理，給確需建房的居民明確出路，積極穩(wěn)妥地處理好城市發(fā)展和居民建設(shè)之間的關(guān)系。

一、齊抓共管開展綜合整治。違章建筑已經(jīng)不是單一的土地，規(guī)劃建設(shè)管理問(wèn)題，而是復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。必須組織有關(guān)部門共同開展綜合整治。一是要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立專門、長(zhǎng)效的整治班子和隊(duì)伍，從人員、編制、經(jīng)費(fèi)上予以保證（粗略估算以違章建筑政府直接損失的1.5%足以保障該組織的運(yùn)轉(zhuǎn)）建議全縣人民政府帶頭，縣級(jí)有關(guān)部門和有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加，組織開展綜合治理。二是以點(diǎn)帶面，逐步推開，選擇一個(gè)地區(qū)開展綜合整治試點(diǎn)，取得一定成效后在面上逐步推開。三是區(qū)別對(duì)待另類處理。根據(jù)年限，分清情況，逐步取締。分期分批限期排除，對(duì)新搭建的違章建筑，當(dāng)場(chǎng)直接拆除。

二、完善政策統(tǒng)籌安排村（居）民建房，一是以規(guī)劃調(diào)整的方式加快規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村（居）民集中區(qū)建設(shè)，促進(jìn)村（居）民人口的相對(duì)集聚。二是不能一味地按西委發(fā)（2005）22號(hào)文件那樣以不變的模式處理復(fù)雜多變的城市違章建筑，而要因地制宜的引導(dǎo)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的居民建房向標(biāo)準(zhǔn)化、城市化方向發(fā)展。在符合城市規(guī)劃的前提下，打破區(qū)域界限，組織動(dòng)員一列入城市建設(shè)規(guī)劃控制區(qū)范圍內(nèi)。符合建房條件的居民，到規(guī)劃的居民集中區(qū)統(tǒng)建，聯(lián)建公寓式住宅，政府在土地價(jià)檔，基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)用上給予優(yōu)惠，既能改善急需建房居民的居住條件，又能加快城市化建設(shè)的步伐。截?cái)嘁l(fā)城市違章建筑的導(dǎo)火線，這項(xiàng)工作應(yīng)該在晉城鎮(zhèn)的劉家咀社區(qū)，府南社區(qū)、庫(kù)樓壩社區(qū)，大桑蹬村、木角鄉(xiāng)的將軍碑社區(qū)、石板河村、常林鄉(xiāng)的五里店村馬上開展，否則一味的按西委發(fā)（2005）22文件進(jìn)行嚴(yán)格控制、封堵，違章建筑將永無(wú)止境，違章建筑問(wèn)題將永遠(yuǎn)無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。

三、明確職責(zé)加大管理監(jiān)督力度，建立縣、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級(jí)違章建筑管理監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把違章建筑管理監(jiān)察工作列入社區(qū)和城郊結(jié)合部村級(jí)班子考核內(nèi)容，實(shí)行一票否決制，促使村（居）干部把好源頭關(guān)：城建、國(guó)土等有關(guān)部門密切配合，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查，查處各類違章建筑、違法用地行為，把問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)，盡可能降低執(zhí)法成本：公安、法院全力支持行政執(zhí)法部門依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法。嚴(yán)肅房屋拆遷補(bǔ)償政策，對(duì)違章建筑一律不予補(bǔ)償，并堅(jiān)決予以拆除。對(duì)私自賣地的村級(jí)組織，除了沒(méi)收非法所得外，還應(yīng)對(duì)主要負(fù)責(zé)人予以黨紀(jì)、政紀(jì)處理或依法追究刑事責(zé)任。

總結(jié)：城市違章建筑是較為普遍又屢禁不止的社會(huì)問(wèn)題，本人深信：有縣委、政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，有各職能部門的通力配合，這個(gè)帶普遍性又老大難的社會(huì)問(wèn)題在我縣一定能夠得到解決。