基層社會治理格局的困境探究

王志行

摘 要： 基層社會治理是考驗國家治理能力和治理現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國基層社會治理以政府主導(dǎo)為基本原則，在治理理念、主體格局、法規(guī)體系、運行機制等方面仍需改進(jìn)，需通過實證研究的方式較全面地探究基層社會當(dāng)前存在的普遍性的治理困境。

關(guān)鍵詞： 基層社會； 治理格局； 困境

中圖分類號： D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.01.015

文章編號： 1673-9973（2017）01-0079-06

在提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之后，黨的十八屆三中全會提出了加快保障和改善民生，推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)要求。黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)、主體多元互動格局是當(dāng)前社會治理體制創(chuàng)新的應(yīng)有之義，在我國面臨社會轉(zhuǎn)型時期國家治理危機的大環(huán)境下，強化基層社會管理格局，健全法律法規(guī)體系，理順基層政府與村委會的關(guān)系，提高公民參與治理的能力與水平，擴大社會組織發(fā)展與社會治理渠道，完善基層社會治理各類運行機制等有著重大實踐意義。

一、問題的提出

基層社會治理是基于我國政權(quán)建設(shè)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為載體的社會治理，是行政中樞末梢與繁雜基層事務(wù)之間的良性治理，內(nèi)中關(guān)系主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何處理與底層公民、基層社會組織的關(guān)系以及各類行政、社會事務(wù)，底層公民如何針對社會公共事務(wù)、與自身利益相關(guān)的事務(wù)來表達(dá)訴求、實現(xiàn)愿景，基層社會組織如何健康發(fā)展，如何承擔(dān)社會責(zé)任，成為公民與政府之間的緩沖地帶與溝通橋梁。

當(dāng)前我國提出創(chuàng)新基層社會治理體制與行政經(jīng)濟體制改革及社會轉(zhuǎn)型息息相關(guān)。新世紀(jì)以來以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政體制改革進(jìn)程不斷加快，目標(biāo)在于實現(xiàn)政府從全能型、指令型向有限型、服務(wù)型轉(zhuǎn)變，機構(gòu)簡化、權(quán)責(zé)配置、運行監(jiān)督和問責(zé)體系等系列配套措施不可能一蹴而就，而是一種持續(xù)、漸進(jìn)的“波浪式”脈絡(luò)，并且改革過程中的部門主義、溝通不暢等痼疾與不斷涌現(xiàn)的新型抵制手段、變相服從等問題形成契合，改革在破除舊問題與產(chǎn)生新問題之間反復(fù)著前進(jìn)。經(jīng)濟上由于經(jīng)濟客觀規(guī)律，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等政策引導(dǎo)，城鎮(zhèn)化等造成社會結(jié)構(gòu)迅速異質(zhì)化，社會階層流動加快，公民的價值觀、利益訴求多元化。在基層中主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化伴隨的系列問題，如農(nóng)民工和農(nóng)村空巢化、拆遷與利益分配問題、發(fā)展經(jīng)濟與生態(tài)保護(hù)問題以及其他利益糾葛等，成為威脅基層社會秩序的不穩(wěn)定因素。而相關(guān)法律法規(guī)的缺失與不健全使基層社會治理順利開展困難重重。當(dāng)前我國的基層社會治理總體上依照政府、社會組織與公民互動的格局開展，在具體操作層面仍然屬于各地自主探索，形成眾多典型模式。然而各地實踐的典型經(jīng)驗在其他地方推廣會存在阻礙，有必要從中觀層面探究基層治理格局中各個主體以及互動存在的困境，以定性與定量研究相結(jié)合的方式具體探討當(dāng)前基層社會治理在政府治理理念、法律法規(guī)、主體格局以及運行機制等方面存在的顯性問題，從實證角度，以一種靜態(tài)、客觀的視角分析審視當(dāng)前我國基層治理中當(dāng)前面臨的痼疾，從而有助于從頂層設(shè)計上充分考慮阻礙因素，在具體實踐中有針對性的改善。

二、政府理念

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否真正把握治理內(nèi)涵，堅持治理理念決定了基層治理能否以主體平等、多元互動的形式開展，但政府對于什么是社會治理，為什么要加強和創(chuàng)新社會治理等一系列問題的認(rèn)識，都幾乎已經(jīng)與經(jīng)濟社會發(fā)展脫節(jié)，[1] 并且在具體實踐中存在歪曲治理理念，口頭念、行動亂的問題。

（一）理念滯后

1. 管辦理念慣性存在并持續(xù)發(fā)揮作用，形成高高在上的權(quán)威優(yōu)越感，以政府為本位，忽視對社會、公民訴求的回應(yīng)，無益于改善官民對立、互斥關(guān)系，甚至認(rèn)為公民抒發(fā)正常的政治表達(dá)是“暴民”、“刁民”行為。

2. GDP唯一論、唯上論，動員各種人力、財力、物力資源集中進(jìn)行經(jīng)濟建設(shè)，以經(jīng)濟發(fā)展作為基層官員考核、晉升指標(biāo)甚至成為地方名片，忽視和輕視公共服務(wù)、社會保障等社會利益分配和共享問題，這種國家吞噬社會，經(jīng)濟吞噬國家的被動發(fā)展模式長期主導(dǎo)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，抑制了經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，并且從源頭上助長了社會矛盾的產(chǎn)生。

3. 走不出人治陷阱，對基層各類事務(wù)唯上級是從、唯利益是從，剛性的行政領(lǐng)導(dǎo)體制使領(lǐng)導(dǎo)者一人為大，將決策科學(xué)化寄托在決策主體的自覺性、能動性和權(quán)變性上，缺乏有效監(jiān)督，決策民主化不足，而有關(guān)行政問責(zé)規(guī)章制度缺失更是為人治提供了溫床。

如果說管辦理念是新中國成立以來我國在社會主義建設(shè)中延續(xù)著新民主主義革命形成的一種政治習(xí)慣，那么以GDP為導(dǎo)向的理念則是對改革開放以來“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的發(fā)展模式的僵化固守，而人治理念則是我國兩千多年的封建社會余毒，其之所以持續(xù)發(fā)揮作用是由于固守在每個國民內(nèi)心的傳統(tǒng)文化與儒家倫理根深蒂固。因此，從總體上看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最應(yīng)該堅守和深刻認(rèn)知的就是“人民公仆”的角色定位，在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)自覺擺正姿態(tài)。黨的十八大以來，隨著黨和國家加強對干部素質(zhì)的規(guī)定和提倡，基層干部對人民負(fù)責(zé)、為人民服務(wù)的趨向更加明顯，有助于將這種舊有官民觀念徹底打破。

（二）歪曲治理理念

對治理中社會自治的把握不準(zhǔn)確，造成政府與市場關(guān)系不明，政府職能缺位，認(rèn)為只要政府撒手不管就是在激發(fā)市場活力，完善基層社會治理格局，混淆了治理中多元互動與市場自主的關(guān)系。2015年11月30日四川省攀枝花市 “挾尸要價”事件中以民警從中協(xié)調(diào)告終，從治理的角度看，這顯然是一種政府在公共服務(wù)上的缺位表現(xiàn)。治理并非意味放開棘手難辦的事務(wù)給社會自主性力量，使其充分市場化自由化，政府在制定規(guī)則維持市場秩序的同時應(yīng)注意社會倫理道德的底線與補充作用，對社會自主性力量加以引導(dǎo)，以一定的激勵機制和誘導(dǎo)機制使其在自身利益與社會價值之間尋求某種平衡，一味強調(diào)放開市場造成的政府職能缺位所帶來的負(fù)面效應(yīng)與政府本身強權(quán)相比也可能有過之無不及。

（三）將理念停留在“理念”和架構(gòu)上，于實踐中應(yīng)用不足

理念的最終價值在于指導(dǎo)實踐并產(chǎn)生實際作用，基層政府對治理理念悉之有余而用之不足，通過工作細(xì)節(jié)如制作各種工作指示牌、接待工作室，建立行政便民服務(wù)中心等，盡管有助于在形式上改善政府履行職能的方式，增進(jìn)政府與公民距離，催發(fā)治理格局的形成，但基層治理應(yīng)落腳到真正能夠優(yōu)化處理各類事務(wù)、實現(xiàn)人民主體利益訴求上，機構(gòu)設(shè)置與工作方式的改進(jìn)還需要具體運行機制的改善，以在處理復(fù)雜事務(wù)時能夠縮短事務(wù)主體溝通渠道，否則，口頭上的應(yīng)允、下表面功夫易使治理變得符號化、物質(zhì)化、教條化，形成為治理而治理的僵化模式，對治理主體之間關(guān)系的重建無根本性促進(jìn)作用。

治理的本質(zhì)在于從根本上重新定義政府與市場、國家與社會關(guān)系的關(guān)系，要求政府具有回應(yīng)性、責(zé)任性，政府與市場進(jìn)行雙重、多元的互動。創(chuàng)新基層社會治理體制必然涉及政府理念的變革，首先在于破除舊有理念的束縛，再進(jìn)行一種新理念的植入與應(yīng)用，理念與實踐相輔相成。在當(dāng)前我國創(chuàng)新基層社會治理體制的背景下，理念應(yīng)先于實踐，從治理理論體系、政策精神、政治社會風(fēng)氣等方面著手將治理理念貫穿到各級政府之中，以政府為中心和表率創(chuàng)造全社會多元治理的良好環(huán)境，然后從實踐中使治理理念得到完全、正確的消化與應(yīng)用。

三、法制體系

我國長期以來缺乏法治傳統(tǒng)。[2] 十八屆四中全會提出要全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。依法加強和規(guī)范公共服務(wù)，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)。加強社會組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會組織健康發(fā)展。這為治理提供更加豐富的法律法規(guī)保障，為基層治理中許多具體性環(huán)節(jié)提供可操作制度基礎(chǔ)，彌補治理領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)。

（一）法律層次不完整，上窄下寬

目前，除最高層次的《憲法》之外，基本法、普通法的數(shù)量與范圍有限，近年來頒布新婚姻法、版權(quán)法、野生動物保護(hù)法、調(diào)解法等，2015年審議《中華人民共和國慈善法（草案）》，可以說法律越來越全面，這有助于社會事務(wù)處理更加有章可循。但總體而言法律依然有很大進(jìn)步空間，治理的時代性和基層治理的復(fù)雜性要求完備的法律法規(guī)做后盾以保證主體在實踐中有法可依，單靠具體的工作條例、文件通知、辦法意見等權(quán)威性不足的方式容易造成各地同事不同辦的后果。

（二）內(nèi)容不完善，具有一定的滯后性

近年來我國加快了許多法律的修訂和解釋，各部門有針對性地頒布新的規(guī)章制度，以有效指導(dǎo)具體工作。如2012年修訂民事訴訟法，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》，兩院頒布《辦理行賄刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，公安部修訂《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《公安機關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》等。另外，教育部、衛(wèi)生部等也頒布新的相關(guān)工作辦法以適應(yīng)工作要求。頒布《居住證暫行條例》，頒布《人口和計劃生育修正案（草案）》以及其他有關(guān)社保醫(yī)療、非戶籍人口落戶等新政策。但很多規(guī)定，具有應(yīng)時性，系統(tǒng)性和前瞻性不足，并且有許多內(nèi)容不夠完善，如在各類社會組織的準(zhǔn)入、管理與參與社會保障和公共服務(wù)等方面規(guī)定仍然不明確，缺乏政府與社會組織權(quán)責(zé)關(guān)系界定，很多規(guī)定不合時宜，并且在公共服務(wù)、公共治安、弱勢群體保護(hù)等方面還沒有形成系統(tǒng)權(quán)威的工作依據(jù)。

（三）地方性法規(guī)與規(guī)章中對縣鄉(xiāng)政府社會治理的內(nèi)容、范圍、權(quán)限等缺乏明確權(quán)威的一致性規(guī)定

各地依照本地實際情況實行彈性探索，這有利于形成因地制宜的特色模式，但流動性、適用性差，難以適應(yīng)市場化需求，解決日益復(fù)雜的跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的社會問題。此外，現(xiàn)有的法律規(guī)定中很多已經(jīng)不適用于當(dāng)今社會的新情況。流動人口問題、農(nóng)民工等特殊人群問題、殘障弱勢群體問題、輿情管理、新興媒體管理等都需有章可循。

自2003年黨的十六屆三中全會提出政府的職能是“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”之后，國務(wù)院頒布了約290個條例，因國務(wù)院頒布的條例適用范圍寬、適用對象廣泛，因此未將其嚴(yán)格按社會管理職能歸類，而為便于對政府社會管理職能進(jìn)行更加微觀、具體的考量，梳理了人力資源社會保障部①、民政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、司法部、公安部自2003年以來頒布的具有全國適用性的工作通知或意見。（見圖1）

從圖1中可知：盡管各部發(fā)布工作通知或意見呈不規(guī)則變化趨勢，但依然可以隱約發(fā)現(xiàn)在2004年、2007年、2013年出現(xiàn)高峰期，恰契合了我國由于大政方針出現(xiàn)的策略性轉(zhuǎn)換與適應(yīng)性調(diào)整的重要時期，這一方面表明了在2003年之后社會管理進(jìn)入新的臺階，國務(wù)院部門針對社會問題著手制定相應(yīng)規(guī)章制度以使社會事務(wù)法治有章可循，但另一方面也反映了規(guī)章制度制定的不穩(wěn)定性與被動性，不利于新問題、新矛盾的解決，這難免會造成在政府主導(dǎo)下的社會治理權(quán)威性有余而系統(tǒng)性規(guī)范性不足問題，各種規(guī)章制度出臺如果出現(xiàn)某種人為的規(guī)律，那么其真正能夠適應(yīng)社會發(fā)展實踐需要的能力就會受到質(zhì)疑。

四、主體格局

治理的基本要求是去除單一主體，倡導(dǎo)多元主體共同參與良性互動。我國自十七大提出要建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局后，采取多種措施重構(gòu)黨委、政府、社會、公眾之間的互動關(guān)系，取得了一定積極效果，但各主體之間的互動格局并未完全形成健康、充滿活力的對話與溝通模式，存在體制內(nèi)與體制外之別、有組織與無組織之別、個人與集體之別帶來的地位不對稱、溝通不順暢、渠道僵化等問題，為便于觀察，筆者總結(jié)了現(xiàn)階段基層社會治理的基本主體格局。（如圖2） 在基層社會里，黨委在把握政治性、方向性領(lǐng)導(dǎo)力的同時將影響滲入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政性具體事務(wù)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和指導(dǎo)常常交織在一起。[3] 基層黨委則主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)與組織領(lǐng)導(dǎo)，在具體工作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府往往能就地方事務(wù)達(dá)成一致，所體現(xiàn)的是國家的聲音在基層的要求。基層政府主要承擔(dān)國家政策執(zhí)行職能并依據(jù)國家政策進(jìn)行適宜化調(diào)整，直接面對老百姓，其政策執(zhí)行好壞與公民切身利益密切相關(guān)，是行政傳輸系統(tǒng)的末梢，其體現(xiàn)的權(quán)利關(guān)系涉及中央與地方、國家和社會的雙重博弈，肩負(fù)著推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和維護(hù)公共秩序的重任。[4]

（一）基層社會事務(wù)中公民、社會組織、政府形成圍繞公共事務(wù)和與公民個人訴求為主的溝通系統(tǒng)

在這一系統(tǒng)中，公民是訴求來源主體，在社會組織不發(fā)達(dá)、無法承擔(dān)公民與政府之間紐帶作用的情況下直接向政府輸入各種訴求信息，如果二者溝通順暢，在信息充分、條件具備、利益各方達(dá)成一致的條件下即形成閉合的政治對話并產(chǎn)生實際效益。若公民在表達(dá)訴求中遇到信息阻礙、部門推諉、利益相關(guān)者阻撓等負(fù)面因素時，訴諸政府的方式并不能有效解決問題，那么公民會傾向于向非正常渠道解決，如越級上訪、群體性暴力沖突等，并且在農(nóng)村中權(quán)力真空、宗族關(guān)系發(fā)達(dá)的情況下村民會首先選擇非制度性表達(dá)方式，尋求制度外的途徑解決問題。這一方面是由于國家權(quán)力越往下沉，其規(guī)范性、覆蓋性越欠缺，另一方面反映出底層公民對國家和政府處理事務(wù)的具體方式的懷疑，這歸根結(jié)底仍然在于基層政府與公民之間復(fù)雜的權(quán)力、利益關(guān)系，在現(xiàn)有的體制內(nèi)要改善這種不合作、互相猜疑的關(guān)系就亟須建立暢通的溝通機制。由于政府恒定是信息持有者，因此決定溝通順暢與否的主要因素是政府。在與民相關(guān)的事務(wù)中政府既是利益分配者又是利益協(xié)調(diào)者、糾紛處決者，公民與政府之間實際上是處于一種具體事務(wù)上的不對稱狀態(tài)，這種不對稱不僅由于權(quán)力所有帶來的有權(quán)與無權(quán)之間的差異，還由于對治理概念的不準(zhǔn)確理解而造成的治理主體之間各自角色的歪曲化、空泛化，政府以規(guī)則制定者、權(quán)力持有者甚至隱形關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中心自居而占絕對主導(dǎo)，公民則依然處于弱勢的被動地位，參與需求與制度供給之間不平衡結(jié)果是沖突一旦點燃就易惡化。尤其是在當(dāng)前基層社會因城鎮(zhèn)化帶來的征地、拆遷糾紛中政府作為利益一方，若要防止形成因自身利益而損害公民利益的狀況發(fā)生就應(yīng)從職權(quán)劃分、權(quán)力運行、行政問責(zé)等方面入手，在公民提出正當(dāng)訴求時能夠以平和的姿態(tài)和順暢的渠道來滿足公眾需求，使信息大眾化，政府便民化。值得注意的是，在基層社會中社會組織由于發(fā)展弱小，自我管理能力差，社會責(zé)任承擔(dān)少，難以形成公民與政府之間有效的緩沖地帶，對基層的政治訴求系統(tǒng)貢獻(xiàn)有限。

（二）社會組織發(fā)展速度明顯上升①

如圖3所示：2014年我國社會組織已達(dá)60萬，這與我國近年來由于社會公共領(lǐng)域不斷擴大且結(jié)構(gòu)日益異質(zhì)化，公民社會主體責(zé)任感不斷增強有關(guān)，當(dāng)然也得益于國家對社會組織發(fā)展的相關(guān)政策引導(dǎo)和扶持。社會組織通過一定的組織機構(gòu)、章程、行動規(guī)范，為共同目標(biāo)而積極行動，主要功能是表達(dá)成員特定利益訴求，通過影響政府行為或自身活動達(dá)到一定目標(biāo)，從公民社會角度來看，社會組織的發(fā)達(dá)有助于將散漫化的公民組織起來，按照特定的利益群體原則充當(dāng)公民與政府之間的緩沖地帶，更有效地解決各類社會事務(wù)，是一種群體分化與重組的過程，日益成為滿足公眾需求的有效途徑。

1. 從數(shù)量上看，截至2014年底，我國社會組織數(shù)量已經(jīng)超過60萬，達(dá)2003年的2倍之多，尤其在近5年內(nèi)社會組織發(fā)展速度迅猛，但相比我國龐大的人口總數(shù)來講，這一數(shù)量仍顯弱小，與許多西方主要發(fā)達(dá)國家和印度的非營利組織（NPO）相比差距仍然明顯。（如表1） 美國萬人擁有社會組織的數(shù)量高于我國10倍之上，印度在2006年時非營利組織已達(dá)120萬，在絕對數(shù)量和相對數(shù)量上都比我國有較大優(yōu)勢。

2. 從功能結(jié)構(gòu)上看，我國的社會組織結(jié)構(gòu)較不協(xié)調(diào)，教育類最多，科技研究、生態(tài)環(huán)境、文化、法律等方面相對較少。（如圖4）社會組織具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會則表現(xiàn)為功能單一，主要是附屬到縣級個職能部門下的官辦協(xié)會，如科協(xié)附屬的行業(yè)協(xié)會，工商聯(lián)附屬的商會，文體局附屬的興趣協(xié)會以及衛(wèi)生局、農(nóng)業(yè)局、民政局、教育局等附屬的相關(guān)協(xié)會等，此外，民辦教育機構(gòu)如幼兒園、小學(xué)等占多數(shù)。這些組織多功能不明確、職能定位具有內(nèi)聚指向，志愿組織、慈善類組織較少，對政府職能轉(zhuǎn)變而析出的職能承接不足，能夠真正充當(dāng)一般公民與政府溝通橋梁的社會組織較少。

3. 從層級上看，基層社會組織并沒有呈規(guī)模發(fā)展。（如圖5） 2008年約有14萬個縣級社團，而我國縣級行政單位（市轄區(qū)、縣級市、自治縣、旗、自治旗等）共約有2800個，相當(dāng)于每個縣只有50個社團，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)約有41000個，每個縣平均約有14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)大約4個社團。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會組織多屬于附屬在縣政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之下的組織，其成員多來自政府機關(guān)內(nèi)部、行業(yè)能手等，對政府的依賴性強，社會責(zé)任不明，關(guān)注自身發(fā)展，不具備傳達(dá)民情民意、影響政府公共政策的意愿和實力，甚至刻意向政府靠攏，接受政府有形與無形的控制。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)域的社會組織問題上一方面真正由社會底層公民自發(fā)組織起來的組織太少，能夠為底層人民信賴、發(fā)聲的組織更少，另一方面現(xiàn)有的組織獨立性差，功能定位單一，這都造成在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)域要形成政府、社會組織、公民互動的基層治理格局任重道遠(yuǎn)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會事務(wù)復(fù)雜，公民利益訴求多，社會基層流動較快引起的社會問題越來越多，并且近年來由于環(huán)保、生態(tài)、治安等事務(wù)繁雜，如果公民可以自發(fā)組織建立起社會團體成為公民表達(dá)訴求的渠道，在組織、信息、人員、目標(biāo)等方面有所發(fā)展，進(jìn)而在影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策上發(fā)揮一定作用，則會有利于減少因利益矛盾或糾紛而引發(fā)的官民沖突和暴力事件。

4. 從社會工作者來看，專業(yè)人員缺乏、專業(yè)技能不足、志愿人員相對短缺，在人才培養(yǎng)模式中高校專業(yè)設(shè)置起步較晚， 人才培養(yǎng)周期慢，與社會工作市場需求不相匹配。全國約有200多所高校專業(yè)設(shè)置中有社會工作，每年約有1萬名專業(yè)人才畢業(yè)，這其中僅有10%-30%從事與專業(yè)相關(guān)的工作，主要集中在民政、婦聯(lián)、慈善機構(gòu)、社會團體機構(gòu)、社區(qū)服務(wù)機構(gòu)、街道辦事處等領(lǐng)域，衛(wèi)生、社會保障、心理輔導(dǎo)等領(lǐng)域從業(yè)人數(shù)非常少。在資格管理上，2006年國家才開始對社會服務(wù)機構(gòu)中從事專門性社會服務(wù)的專業(yè)技術(shù)人員實行職業(yè)水平評價制度。經(jīng)過幾年發(fā)展，目前我國具有相關(guān)資格的社會工作師約不到2萬人，助理社會工作師約6萬人。（如圖6）

總之，社會組織是衡量一個社會自我運轉(zhuǎn)是否有效以及政府與市場、社會關(guān)系是否健康的可靠標(biāo)準(zhǔn)，我國的社會組織仍需進(jìn)一步的發(fā)展，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)域內(nèi)公民組成社會組織有利于基層社會秩序的改善，充實基層社會，應(yīng)對因社會轉(zhuǎn)型而面臨的利益沖突，構(gòu)建更加合理完善的治理格局。

五、運行機制

基層社會治理的有效推行有賴于針對各類公共事務(wù)的運行機制的有效運轉(zhuǎn)?；鶎诱男姓芰σm應(yīng)當(dāng)今社會發(fā)展的需要，要適應(yīng)新時期社會變革的需要，就必須積極進(jìn)行基層治理機制的轉(zhuǎn)變。[5]

一是公共事務(wù)決策機制直接影響到基層各級各類社會公共事務(wù)能否按照公民意愿、能否真正實現(xiàn)公共利益來運行?，F(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策在公民聽證、專家論證、決策評估等方面有所欠缺，政府越往下離公民距離越遠(yuǎn)，越難以聽到公民聲音，在實踐中走過場、重程序輕質(zhì)量成為較為普遍的現(xiàn)象，決策科學(xué)化、民主化、法治化水平低。

二是社會保障覆蓋面窄，公平性差，社會保障制度權(quán)責(zé)不清。對社會資本的準(zhǔn)入機制尚未完善，資金管理不善，政府負(fù)擔(dān)重但惠民程度低。十三五規(guī)劃中對農(nóng)村問題的重視為社會制度的完善提供契機，但也是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力的重大考驗。如近年來推行的農(nóng)村醫(yī)療有利于改善農(nóng)村看病難、看病貴的現(xiàn)狀，但應(yīng)注意在具體實施中村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間對于信息把握的及時、準(zhǔn)確以及在各個環(huán)節(jié)中秉著認(rèn)真、負(fù)責(zé)的態(tài)度逐級向上落實，村委會承擔(dān)的是一級政府的角色，在遇事之后容易以“不歸我管”的姿態(tài)甩開村民，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府即使是有責(zé)任調(diào)查處理但最終還會落到村里來具體實施。因此，這個過程中只要有一個環(huán)節(jié)出錯就會引發(fā)整個事件的連環(huán)出錯，如若不在事務(wù)開展之前就明確相關(guān)職責(zé)并將責(zé)任具體落實到環(huán)節(jié)、個人身上，真正受害的是公民，政府形象也會跟著受損，還會影響村民與村干部之間的關(guān)系。

三是公共服務(wù)提供主體單一，公共資源利用不科學(xué)造成服務(wù)質(zhì)量低、效率低、水平低。社會組織發(fā)展程度較低，獨立運作能力差，在基層社會公共服務(wù)中出現(xiàn)的許多空白點發(fā)揮作用有限，公共服務(wù)的需求與供給之間矛盾尖銳。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府近年來的許多便民服務(wù)措施起到了豐富村民娛樂文化生活、活躍村莊氣氛的作用，但隨著人民生活水平的日漸提高，對更高層次的公共服務(wù)需求增加，單靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量不僅容易造成服務(wù)單一，增加政府負(fù)擔(dān)，還會因服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量有限而抑制村民生活質(zhì)量的提高，因此，鼓勵、扶持基層社會自發(fā)形成組織提供特色多樣化的公共服務(wù)，是未來農(nóng)村社會發(fā)展趨勢。

四是利益訴求機制，它是暢通解決公民各種利益矛盾與糾紛，維護(hù)社會公平正義的關(guān)鍵機制?；鶎由鐣聞?wù)處理根本上是利益的問題，處理的結(jié)果是否順應(yīng)民意從根本上反映了利益分配的公平程度。目前基層容易引起糾紛的矛盾都是利益矛盾，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并未完全做到踐行維護(hù)廣大人民根本利益的宗旨，在處理糾紛時不注意從公民立場上考慮和分析問題，處理過程中部門之間相互推諉，辦事效率低，不僅不利于問題的解決還會轉(zhuǎn)移矛盾焦點，激化公民情緒使事態(tài)不斷惡化，影響公民對政府的信任感與政府形象。

五是應(yīng)急管理機制，根據(jù)2014年《社會藍(lán)皮書》“中國已經(jīng)進(jìn)入矛盾凸顯期”，作為針對近年來頻發(fā)的突發(fā)性群體事件、突發(fā)性暴力事件以及突發(fā)性自然災(zāi)害等的回應(yīng)，基層政府只注重應(yīng)急部門的建立，但具體職權(quán)劃分不明，在突發(fā)事件上反應(yīng)力、回應(yīng)力以及信息處理能力、部門協(xié)調(diào)能力不足，影響事件處理效率，一旦處理不好，容易引起事態(tài)惡化。應(yīng)急管理能力是基層政府在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌下必須具備的能力。

社會治理運行機制是考驗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型帶來的系列問題，提高自身治理能力的重要內(nèi)容，機制建立、運行得科學(xué)、順利，事務(wù)處理得各方滿意，是基層政府的最終目標(biāo)。我國在“四個全面”發(fā)展戰(zhàn)略下，要全面建成小康社會根本還是要看社會底層人民的生活進(jìn)步程度，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)不僅需要在宏觀、中觀層面建構(gòu)理論，更應(yīng)注重在微觀層面具體細(xì)節(jié)上的規(guī)劃安排，妥善處理治理過程中的主要社會事務(wù)?；鶎又卫磉\行機制是考驗基層官員政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、道德素質(zhì)的手段，考驗基層政府與上級政府、與村委會、與公民的權(quán)力場域內(nèi)能否實現(xiàn)相互牽制、較為穩(wěn)定的局面。

有效的治理需要強大的公眾力量參與，國家應(yīng)創(chuàng)造有利于社會組織發(fā)展的環(huán)境，從培養(yǎng)公民責(zé)任感到改革社會組織準(zhǔn)入機制、到政府自身轉(zhuǎn)變職能，政府既要成為托底者，又是裁判者。基層社會治理在理念、法制體系、主體格局以及運行機制等方面存在的問題是對基層政府能否有效轉(zhuǎn)變自身以應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型的機遇和挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政體制末梢，在接受上級政府領(lǐng)導(dǎo)，履行自身職能的前提下應(yīng)切實融入到國家實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)上，以本地實際為依托真正在治理理念的指導(dǎo)下探索一種政府、市場、公民、社會組織之間的良性互動關(guān)系，從更新頭腦到武裝手腳。從根本上講，當(dāng)前我國的基層社會治理存在的困境是長期以來改革與發(fā)展的結(jié)果，其困境的走出既需要宏觀層面的有利因素也依賴于基層政府與社會自身的成熟與探索，應(yīng)注意的是，基層社會治理體制要堅持政府的主導(dǎo)是基本原則，經(jīng)濟社會的發(fā)展是根本動力。社會組織依賴于政治、經(jīng)濟、社會共同作用，而公民既是社會發(fā)展的手段又是社會發(fā)展的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1]何增科.深化十大社會治理體制改革的具體構(gòu)想[J].北京行政學(xué)院學(xué)報，2010，（2）：16-21.

[2]薛冰.歷史與邏輯：公共性視域中的公共管理[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2006：37.

[3]朱光磊.當(dāng)代中國政府過程[M].天津：天津人民出版社，2002：384.

[4]陳榮卓，王珊珊.農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的倫理轉(zhuǎn)型[J].倫理學(xué)研究，2015，（2）：104-106.

[5]楊博文，陳芳.和諧社會背景下的基層治理機制轉(zhuǎn)變[J].西南石油大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010，（3）：47-50.

[責(zé)任編輯、校對：黨 婷]