我國(guó)離岸金融監(jiān)管制度研究

吳子瑤

摘 要：在考察了上海自貿(mào)區(qū)離岸金融的發(fā)展和我國(guó)離岸金融監(jiān)管制度的現(xiàn)狀，借鑒域外離岸金融市場(chǎng)監(jiān)管先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，選擇“分離滲透型”離岸金融監(jiān)管模式。同時(shí)應(yīng)完善離岸金融立法，提高立法位階；構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)管體系，明確離岸金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)；完善準(zhǔn)入監(jiān)管、過程監(jiān)管、退出監(jiān)管等。

關(guān) 鍵 詞：離岸金融；監(jiān)管制度；自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)

中圖分類號(hào)：F831 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-2517（2017）01-0017-07

Abstract： This paper firstly analyses the nature of offshore finance， history of development of offshore financial market and existing legal system of supervision， and then carries out empirical investigation of offshore finance development and legal system of supervision in Shanghai Pilot Free Trade Zone， and proposes that we should learn from foreign experiences and integrate with Chinas condition to establish a supervision model characterized by separation of infiltration. We should also improve legislation of offshore finance， establish unified supervision system， and clarify responsibility of financial supervision agencies. We should also improve access supervision， process supervision and exit supervision.

Key words： offshore finance； supervision legal system； Pilot Free Trade Zone

一、問題的提出

作為全球經(jīng)濟(jì)一體化和金融自由化潮流的催生物，離岸金融的產(chǎn)生及快速發(fā)展有其內(nèi)在的機(jī)制優(yōu)勢(shì)。近年來，為融入國(guó)際金融的發(fā)展浪潮，服務(wù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及促進(jìn)人民幣國(guó)際化進(jìn)程，我國(guó)也在加快發(fā)展離岸金融。2013年9月29日， 中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)掛牌成立，其在外匯管理制度改革、人民幣資本項(xiàng)目可兌換、人民幣跨境使用等方面的創(chuàng)新舉措，為上海自貿(mào)區(qū)離岸金融業(yè)務(wù)的開展創(chuàng)造了條件。2015年3月24日，中共中央政治局召開會(huì)議，充分肯定了上海自貿(mào)區(qū)運(yùn)行一年多來取得的積極進(jìn)展，并審議通過了進(jìn)一步深化上海自貿(mào)區(qū)改革開放的方案[1]，強(qiáng)調(diào)以制度創(chuàng)新為核心，不斷推進(jìn)上海自貿(mào)區(qū)離岸金融市場(chǎng)建設(shè)，當(dāng)好全國(guó)改革開放的排頭兵。

2015年10月29日， 第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過的“十三五”規(guī)劃，首度提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念。在“開放”理念的指導(dǎo)下，上海市政府于2016年2月1日發(fā)布了《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》， 提出上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)加快發(fā)展離岸金融業(yè)務(wù)，在做好期貨保稅交割等業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)展離岸信托、離岸基金等離岸金融業(yè)務(wù)，擴(kuò)大金融業(yè)和資本市場(chǎng)雙向開放，推動(dòng)人民幣國(guó)際化。

在“開放”的時(shí)代背景下，我國(guó)離岸金融的發(fā)展越來越受到重視，那么其發(fā)展現(xiàn)狀如何？其監(jiān)管法律制度又有哪些？與此同時(shí)，我國(guó)離岸金融的監(jiān)管還存在哪些問題？為了適應(yīng)人民幣國(guó)際化的發(fā)展進(jìn)程，相關(guān)監(jiān)管又當(dāng)如何完善？這些問題均值得思考和研究。本文通過對(duì)離岸金融的內(nèi)涵特征、離岸金融市場(chǎng)的發(fā)展歷史、現(xiàn)有的監(jiān)管法律制度等方面進(jìn)行分析，同時(shí)以上海自貿(mào)區(qū)離岸金融的發(fā)展及監(jiān)管制度的現(xiàn)狀為例證進(jìn)行考察，分析我國(guó)離岸金融監(jiān)管制度存在的一系列問題，并在借鑒域外離岸金融市場(chǎng)監(jiān)管制度先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本國(guó)國(guó)情提出相關(guān)建議，希望能對(duì)我國(guó)離岸金融監(jiān)管制度的健全和完善有所幫助。

二、離岸金融的內(nèi)涵與特征

離岸金融的概念在不同的歷史階段具有不同的內(nèi)涵，起初人們將離岸金融界定為：非居民之間運(yùn)用離岸貨幣（游離于貨幣發(fā)行國(guó)之外的貨幣）從事的金融交易類活動(dòng)。1981年后，美國(guó)紐約設(shè)立了國(guó)際銀行設(shè)施（International Banking Facility，IBF），其標(biāo)志著全球第一個(gè)境內(nèi)離岸金融市場(chǎng)形成，同時(shí)也對(duì)傳統(tǒng)離岸金融的概念提出了質(zhì)疑。離岸金融中的“岸”不再只是指代國(guó)境，還擴(kuò)大到一國(guó)國(guó)內(nèi)金融的循環(huán)體系，離岸金融被描述為：在高度全球化及自由化的金融體制下， 于一國(guó)金融循環(huán)體系之外，非居民之間參與的資金融通活動(dòng)[2]。

離岸金融是一種新型金融形態(tài)，與在岸金融相比，其在貨幣性質(zhì)、借貸關(guān)系、市場(chǎng)性質(zhì)等方面具有其鮮明特征（詳見表1）。

三、我國(guó)離岸金融監(jiān)管制度的現(xiàn)狀與問題：以上海自貿(mào)區(qū)為例

（一）我國(guó)離岸金融的發(fā)展歷史

我國(guó)離岸金融的發(fā)展歷程可大致劃分為四個(gè)階段，每一階段的業(yè)務(wù)發(fā)展都與國(guó)內(nèi)外環(huán)境密切相關(guān)。第一階段為初始發(fā)展階段：招商銀行最早于1989年獲批開展離岸銀行業(yè)務(wù)，這是我國(guó)離岸金融的開端。第二階段為迅猛增長(zhǎng)階段：工商、農(nóng)業(yè)、深圳發(fā)展、廣東發(fā)展等銀行接連獲準(zhǔn)開展離岸金融活動(dòng)，這一階段離岸業(yè)務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)迅速，形成了離岸金融市場(chǎng)在深圳發(fā)展的最初格局[3]。第三階段為清理整頓階段：1999年，由于離岸業(yè)務(wù)出現(xiàn)嚴(yán)重問題，同時(shí)東南亞金融風(fēng)暴蔓延席卷全球，國(guó)內(nèi)離岸銀行方面的業(yè)務(wù)陷入停滯并進(jìn)入清理整頓階段。第四階段為恢復(fù)發(fā)展階段：近年來隨著金融監(jiān)管體系的逐步健全和國(guó)家外匯儲(chǔ)備的逐年增加，發(fā)展離岸金融業(yè)務(wù)的呼聲逐步高漲。見圖1。

2013年正式掛牌運(yùn)營(yíng)的上海自貿(mào)區(qū)作為新時(shí)期國(guó)家離岸金融發(fā)展的典型代表， 其發(fā)展至今，為我們提供了許多離岸金融發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，故特將其單獨(dú)提出，以此為例對(duì)我國(guó)離岸金融業(yè)務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行深入探討。央行于2013年頒發(fā)了《中國(guó)人民銀行關(guān)于金融支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》，提出的“非居民可在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)銀行開立本外幣非居民自由貿(mào)易賬戶”“居民自由貿(mào)易賬戶及非居民賬戶可辦理跨境融資、 擔(dān)保等業(yè)務(wù)，條件成熟時(shí)，賬戶內(nèi)本外幣可自由兌換”[4]等規(guī)定，皆表明上海自貿(mào)區(qū)的離岸金融模式應(yīng)該是一種內(nèi)外分離但有條件滲透的模式，在離岸銀行、離岸證券、離岸期貨、 離岸保險(xiǎn)等離岸金融業(yè)務(wù)方面形成突破。

（二）我國(guó)離岸金融監(jiān)管制度的現(xiàn)狀

截至目前，我國(guó)尚未頒布實(shí)行一部專門的離岸金融監(jiān)管法律， 現(xiàn)行的有關(guān)離岸金融監(jiān)管的法規(guī)散見于：《中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》《合作金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》《外資銀行管理?xiàng)l例》《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法實(shí)施細(xì)則》等[5]。這些法規(guī)基本構(gòu)成了目前我國(guó)離岸金融市場(chǎng)監(jiān)管制度體系的雛形。

以下是上海自貿(mào)區(qū)離岸金融監(jiān)管的具體實(shí)踐，反映目前我國(guó)離岸金融監(jiān)管法律制度的一般狀況。

1. 準(zhǔn)入監(jiān)管

我國(guó)對(duì)上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的離岸金融實(shí)施嚴(yán)格的準(zhǔn)入監(jiān)管。銀監(jiān)會(huì)明確要求商業(yè)銀行在上海自貿(mào)區(qū)開展離岸銀行業(yè)務(wù)時(shí)， 必須嚴(yán)格遵守2015年新修訂的《中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》的相關(guān)規(guī)定，即符合“具有規(guī)定的外匯資產(chǎn)儲(chǔ)備”“誠信營(yíng)業(yè)，近3年內(nèi)無違法違規(guī)情況”“具有相應(yīng)素質(zhì)的從業(yè)人員”“具有完善的內(nèi)部管理規(guī)章制度和風(fēng)險(xiǎn)控制制度”等準(zhǔn)入條件，以實(shí)現(xiàn)上海自貿(mào)區(qū)離岸金融的健康發(fā)展。

2. 過程監(jiān)管

我國(guó)對(duì)上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的離岸金融機(jī)構(gòu)在運(yùn)作過程中發(fā)生的活動(dòng)進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范。如銀監(jiān)會(huì)、外管局等監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)離岸銀行應(yīng)嚴(yán)格遵循《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則，按時(shí)報(bào)送真實(shí)完整的離岸銀行業(yè)務(wù)分析報(bào)告及財(cái)務(wù)報(bào)表。同時(shí)上海外匯管理局對(duì)上海自貿(mào)區(qū)離岸銀行經(jīng)營(yíng)離岸銀行業(yè)務(wù)的情況進(jìn)行定期檢查。

除此之外，銀監(jiān)會(huì)依據(jù)《銀監(jiān)會(huì)關(guān)于上海自貿(mào)區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管有關(guān)問題的通知》在上海自貿(mào)區(qū)建立了相對(duì)獨(dú)立的離岸銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體制，并積極探索出了一套行之有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控指標(biāo)。其要求離岸銀行必須滿足“離岸流動(dòng)資產(chǎn)不得低于離岸流動(dòng)負(fù)債的60%”“外匯資本充足率不得低于8%”“離岸外幣有價(jià)證券占款不得超過該銀行離岸總資產(chǎn)的10%”等多項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)。

3. 退出監(jiān)管

就目前狀況而言，我國(guó)對(duì)上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的離岸金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制的規(guī)定尚不完善。相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能根據(jù)《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》中關(guān)于“離岸銀行業(yè)務(wù)的退出，中資銀行須申請(qǐng)并經(jīng)國(guó)家外匯管理局審查批準(zhǔn)后方可停辦離岸銀行業(yè)務(wù)” 的規(guī)定，進(jìn)行退出監(jiān)管。但是，法律法規(guī)沒有規(guī)定相關(guān)監(jiān)管當(dāng)局可以強(qiáng)制離岸金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)。如果離岸金融機(jī)構(gòu)由于資金等原因，不再符合離岸金融業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)條件時(shí)， 離岸金融機(jī)構(gòu)不去主動(dòng)申請(qǐng)停辦，那是默示其繼續(xù)經(jīng)營(yíng)離岸業(yè)務(wù)還是強(qiáng)制其退出，法規(guī)并沒有給出明確答復(fù)。

（三）我國(guó)離岸金融監(jiān)管制度存在的問題

上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，為我國(guó)離岸金融的發(fā)展提供了新的平臺(tái)，其新的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管舉措及管理方式變革促進(jìn)了自貿(mào)區(qū)內(nèi)離岸金融業(yè)務(wù)的發(fā)展。但是，自貿(mào)區(qū)離岸金融新的監(jiān)管措施并沒有解決我國(guó)離岸金融業(yè)務(wù)面臨的根本問題，我國(guó)離岸金融監(jiān)管制度仍存在諸多問題。

1. 監(jiān)管模式的選擇不明確

按性質(zhì)劃分，世界范圍內(nèi)離岸金融市場(chǎng)大致有四種模式：“避稅港型”“內(nèi)外一體型”“分離滲透型”以及“內(nèi)外分離型”。而離岸金融監(jiān)管與離岸金融市場(chǎng)模式一一對(duì)應(yīng)。但是目前我國(guó)離岸金融市場(chǎng)監(jiān)管模式尚未明確規(guī)定，只有一些散見于《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》的用語，如“離岸賬戶與在岸賬戶嚴(yán)格區(qū)分”。 就未來我國(guó)離岸金融市場(chǎng)監(jiān)管模式的選擇問題，實(shí)務(wù)界和理論界都存在巨大爭(zhēng)議。以韓龍為代表的一些學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)選擇“內(nèi)外分離型”模式[6]。當(dāng)然也有學(xué)者提出，我國(guó)應(yīng)當(dāng)選擇“分離滲透型”模式，即以內(nèi)外分離型為基礎(chǔ)并適度滲透的模式[7]。在監(jiān)管當(dāng)局至今沒有明確說明的情況下，我國(guó)離岸金融監(jiān)管模式到底應(yīng)該選擇何種，值得深思。

2. 立法位階較低

到目前為止，我國(guó)現(xiàn)有的有關(guān)離岸金融監(jiān)管的法規(guī)主要散見于：《中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》《合作金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》《外資銀行管理?xiàng)l例》《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法實(shí)施細(xì)則》等。但這些管理辦法和實(shí)施細(xì)則主要由央行、銀監(jiān)會(huì)、外管局等監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒行，立法位階都比較低，導(dǎo)致在實(shí)施過程中執(zhí)行力不夠，實(shí)施效果并不是十分理想。

3. 金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)不清晰

與前述監(jiān)管規(guī)章層級(jí)相聯(lián)系的，是我國(guó)尚未建立起具有內(nèi)在聯(lián)系、相互配合、職責(zé)明晰的離岸金融市場(chǎng)統(tǒng)一監(jiān)管體系。前述監(jiān)管文件分別由不同的監(jiān)管主體制定， 且不同機(jī)構(gòu)在監(jiān)管時(shí)各自為陣，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的邊界不夠清晰，存在較大的監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白。

4. 監(jiān)管內(nèi)容不完善

我國(guó)雖然頒行了《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》等一系列管理辦法及實(shí)施細(xì)則，但監(jiān)管內(nèi)容依然有不完善的地方。就準(zhǔn)入監(jiān)管而言，我國(guó)依然存在中外資銀行待遇不平等、商業(yè)銀行開展離岸業(yè)務(wù)單位法律地位不明確等問題[8]。就過程監(jiān)管而言，我國(guó)相關(guān)規(guī)范性文件對(duì)離岸金融業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)定得過于寬泛，只是籠統(tǒng)地說明要加強(qiáng)離岸金融業(yè)務(wù)監(jiān)管、加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防范，具體實(shí)施方案和規(guī)則有待完善。同時(shí)由于自貿(mào)區(qū)離岸金融的不斷發(fā)展，新型金融產(chǎn)品和創(chuàng)新不斷出現(xiàn)，離岸業(yè)務(wù)內(nèi)容不斷豐富，而有關(guān)的離岸業(yè)務(wù)監(jiān)管卻沒有緊跟時(shí)代發(fā)展，存在大量監(jiān)管空白，諸如離岸銀行的安全經(jīng)營(yíng)維護(hù)方面、離岸銀行跨國(guó)監(jiān)管問題等皆存在不完善的地方。就退出監(jiān)管而言，我國(guó)至今還沒有關(guān)于離岸業(yè)務(wù)強(qiáng)制退出的明確規(guī)定，退出機(jī)制并不健全。

四、域外離岸金融監(jiān)管制度的經(jīng)驗(yàn)與借鑒

（一）域外離岸金融監(jiān)管制度的經(jīng)驗(yàn)

如前所述，按性質(zhì)劃分，世界范圍內(nèi)離岸金融市場(chǎng)大致有四種模式，且離岸金融監(jiān)管與離岸金融市場(chǎng)模式一一對(duì)應(yīng)。鑒于“避稅港型”模式主要是為企業(yè)避稅提供便利，只有記賬而沒有實(shí)質(zhì)性業(yè)務(wù)，這顯然與我國(guó)目前開展的離岸金融業(yè)務(wù)不相符合，故筆者接下來將詳加論述其余三種類型的監(jiān)管模式，并借鑒域外離岸金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，提煉出一些有益的啟迪，以促進(jìn)我國(guó)相關(guān)制度的完善。

1. 英國(guó)“內(nèi)外一體型”監(jiān)管制度

“內(nèi)外一體型”離岸金融市場(chǎng)是指離岸與在岸金融市場(chǎng)業(yè)務(wù)之間不相分離，而是相互融合的金融市場(chǎng)。此市場(chǎng)的監(jiān)管模式對(duì)監(jiān)管能力和市場(chǎng)成熟度要求最高。在英國(guó)的監(jiān)管模式下，離岸金融市場(chǎng)享有同等國(guó)民待遇， 市場(chǎng)參與者可以經(jīng)營(yíng)離岸金融業(yè)務(wù)，也可以經(jīng)營(yíng)自由市場(chǎng)業(yè)務(wù)，且證券和外匯等金融市場(chǎng)幾乎完全開放，資金出入境不受限制。

英國(guó)是典型的“內(nèi)外一體型”模式，其采取的是原則性監(jiān)管，即以寬松的監(jiān)管為主要特征，為了達(dá)到監(jiān)管的目標(biāo)， 其更多地依靠金融機(jī)構(gòu)的自律。由于受到新興自由市場(chǎng)思想的影響， 英國(guó)于1986年頒行了《金融服務(wù)法》，進(jìn)一步放松了離岸金融管制。寬松靈活的監(jiān)管環(huán)境促進(jìn)了金融創(chuàng)新和自由競(jìng)爭(zhēng)，減少了金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)成本，有效提高了金融機(jī)構(gòu)的效率，為市場(chǎng)創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境[9]。

當(dāng)然，英國(guó)采取此種監(jiān)管模式與其完善的金融體系、成熟的調(diào)控機(jī)制密不可分。雖然此種模式具有促進(jìn)自由競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)金融創(chuàng)新，提高機(jī)構(gòu)效率等優(yōu)勢(shì)，但是考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和金融自由化程度、金融基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度以及監(jiān)管水平，我國(guó)還不具備建設(shè)“內(nèi)外一體型”模式的條件，故不可盲目照搬。

2. 美國(guó)“內(nèi)外分離型”監(jiān)管制度

“內(nèi)外分離型”離岸金融市場(chǎng)的特征是：人為創(chuàng)設(shè)和內(nèi)外分離。在這種市場(chǎng)的監(jiān)管模式下，離岸金融市場(chǎng)與在岸金融市場(chǎng)嚴(yán)格分離，離岸金融市場(chǎng)設(shè)有離岸業(yè)務(wù)專門賬戶，惟有憑借此專門賬戶方能進(jìn)行離岸交易。

美國(guó)是“內(nèi)外分離型”模式的典型代表，其對(duì)離岸金融市場(chǎng)的監(jiān)管非常嚴(yán)格。美國(guó)此種監(jiān)管模式通過要求從事離岸金融業(yè)務(wù)的銀行把在岸與離岸兩個(gè)市場(chǎng)的業(yè)務(wù)實(shí)行分賬管理，各設(shè)一套賬簿，實(shí)現(xiàn)了在岸市場(chǎng)與離岸市場(chǎng)的嚴(yán)格區(qū)分，有利于防止境外金融干擾和沖擊國(guó)內(nèi)金融，但客觀上卻降低了離岸金融的效率。

3. 新加坡“分離滲透型”監(jiān)管制度

“分離滲透型”是“內(nèi)外分離型”與“內(nèi)外一體型”離岸金融市場(chǎng)的中間形式。在此監(jiān)管模式下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也要求離岸金融機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)立離岸賬戶，將非居民和本國(guó)居民業(yè)務(wù)分開，但可根據(jù)實(shí)際資金需求，允許境內(nèi)資金在一定范圍內(nèi)進(jìn)行滲透。

新加坡采取的就是“分離滲透型”模式，即內(nèi)外業(yè)務(wù)相互滲透的市場(chǎng)監(jiān)管。 新加坡金融管理局（Monetary Authority of Singapore，MAS）于1971年成立，作為新加坡的央行，其在對(duì)離岸銀行的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管的同時(shí)，積極鼓勵(lì)離岸金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新和監(jiān)管改革，比如逐步放松對(duì)離岸金融交易傭金的管制、放寬對(duì)外國(guó)銀行開立分行的限制、放松外匯管制、取消外匯存款或債券利息預(yù)扣稅等，并通過外幣匯兌機(jī)制實(shí)現(xiàn)了金融機(jī)構(gòu)賬戶資金在一定限度內(nèi)滲透，保證了新加坡高效的金融環(huán)境，促進(jìn)了新加坡離岸金融市場(chǎng)的健康發(fā)展。

新加坡采用此種離岸金融監(jiān)管模式與當(dāng)時(shí)新加坡還是發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)水平和金融市場(chǎng)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的國(guó)情有一定關(guān)系，此種模式既有利于引入外資促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又避免了全球金融風(fēng)險(xiǎn)無限制地傳導(dǎo)給國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，其在嚴(yán)格防范風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上促進(jìn)了離岸金融的發(fā)展，不失為一項(xiàng)值得我國(guó)借鑒的監(jiān)管模式。

（二）域外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

從離岸金融監(jiān)管模式的選擇來看，英國(guó)采取“內(nèi)外一體型”模式，將離岸賬戶與在岸賬戶并賬操作，金融管制較少，離岸金融市場(chǎng)自由化程度高，促進(jìn)了離岸金融機(jī)構(gòu)的效率，有利于實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新和自由競(jìng)爭(zhēng)，但英國(guó)采用此種模式與其本身完善的金融體系、成熟的調(diào)控機(jī)制密不可分。美國(guó)采取“內(nèi)外分離型”模式，嚴(yán)格區(qū)分離岸賬戶與在岸賬戶，雖然有利于防止境外金融干擾和沖擊國(guó)內(nèi)金融，但客觀上卻降低了離岸金融的效率。新加坡采取“分離滲透型”模式，雖然其也區(qū)分在岸賬戶與離岸賬戶，但是卻可根據(jù)實(shí)際資金需求，允許境內(nèi)資金在一定范圍內(nèi)進(jìn)行滲透，此種模式在嚴(yán)格防范風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上促進(jìn)了離岸金融及本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。盡管各國(guó)（地區(qū)）離岸金融監(jiān)管模式各有利弊和差異，但發(fā)現(xiàn)不同監(jiān)管模式并沒有影響相關(guān)國(guó)家在離岸金融領(lǐng)域取得成功，因此，只有適合本國(guó)國(guó)情的監(jiān)管制度才是有效的監(jiān)管制度。通過審視我國(guó)依然是發(fā)展中國(guó)家的基本國(guó)情，再結(jié)合各國(guó)（地區(qū)）的監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們發(fā)現(xiàn)新加坡采取的“分離滲透型”模式不失為一項(xiàng)值得我國(guó)借鑒的監(jiān)管模式。

從離岸金融監(jiān)管主體來看，英國(guó)與新加坡的離岸金融監(jiān)管者單一，分別為英國(guó)財(cái)政部、新加坡金融管理局；而美國(guó)卻采取的是“雙重多頭”監(jiān)管模式，其在聯(lián)邦和各州都設(shè)立了龐大的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管主體眾多，形成了網(wǎng)絡(luò)性覆蓋?？紤]到美國(guó)眾多監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互重疊，對(duì)離岸金融市場(chǎng)上的風(fēng)險(xiǎn)信息反應(yīng)慢、處理效率低等劣勢(shì)，再結(jié)合我國(guó)是單一制國(guó)家，故在我國(guó)設(shè)立專門的單一監(jiān)管主體更加有利于加強(qiáng)對(duì)離岸金融業(yè)務(wù)的統(tǒng)一管理，有利于維護(hù)金融安全和穩(wěn)定。

從離岸金融監(jiān)管制度的發(fā)展趨勢(shì)來看，英國(guó)、美國(guó)、新加坡等域外諸國(guó)在離岸金融的發(fā)展過程中，都在不斷結(jié)合本國(guó)國(guó)情，不斷調(diào)整和完善本國(guó)的離岸金融監(jiān)管制度，以實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定與效率的平衡。如美國(guó)IBF作為離岸美元與在岸美元的匯集場(chǎng)所為美國(guó)金融監(jiān)管改革和貨幣政策轉(zhuǎn)變提供了緩沖，1986年美國(guó)徹底廢除了之前限制資金流動(dòng)的Q條例，實(shí)現(xiàn)了利率市場(chǎng)化；美聯(lián)儲(chǔ)也在1990年徹底取消了歐洲貨幣存款準(zhǔn)備金，貨幣政策的中介目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了從M1到M2、再到實(shí)際利率的重大變革，以適應(yīng)本國(guó)離岸金融市場(chǎng)體系的變化[10]。因此我國(guó)離岸金融監(jiān)管制度，也將經(jīng)歷從建立到不斷完善的歷程。

五、完善我國(guó)離岸金融監(jiān)管制度的可行性路徑

（一）選擇“分離滲透型”離岸金融監(jiān)管模式

通過對(duì)域外不同離岸金融監(jiān)管模式的分析比較，同時(shí)結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，為了完善我國(guó)離岸金融監(jiān)管制度， 筆者建議我國(guó)應(yīng)明確選擇“分離滲透型”離岸金融監(jiān)管模式。

“內(nèi)外一體型”模式需要完善的金融體系、成熟的調(diào)控機(jī)制與之配套，否則極易發(fā)生境外金融沖擊國(guó)內(nèi)金融的風(fēng)險(xiǎn)，危害國(guó)家金融安全與穩(wěn)定， 而考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和金融自由化程度、金融基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度以及監(jiān)管水平，我國(guó)還不具備建設(shè)“內(nèi)外一體型”模式的條件，故不可盲目照搬?！皟?nèi)外分離型”模式雖然有利于防止境外金融干擾和沖擊國(guó)內(nèi)金融， 但客觀上卻降低了離岸金融的效率，故不建議采用此種模式。

與此同時(shí)，考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)還需要更多的資金支持，而采用“分離滲透型”模式更加有利于我國(guó)吸引更多的外資注入國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并最終實(shí)現(xiàn)在嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)水平的基礎(chǔ)上兼顧離岸金融業(yè)務(wù)和在岸金融市場(chǎng)的發(fā)展，故我國(guó)應(yīng)明確選擇“分離滲透型”離岸金融監(jiān)管模式，統(tǒng)一理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)此問題的看法，以進(jìn)一步明晰離岸金融監(jiān)管的內(nèi)涵，完善相關(guān)監(jiān)管法制。

（二）制定《離岸金融監(jiān)管條例》等更高位階的法律法規(guī)

“健全的法律制度是離岸金融市場(chǎng)運(yùn)行的重要保障，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的地位如何，能否成為國(guó)際金融中心，不僅要憑借其經(jīng)濟(jì)實(shí)力，還要憑借其法律環(huán)境”[11]。 目前我國(guó)有關(guān)離岸金融監(jiān)管的規(guī)定散見于各部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，法律效力低且透明度差， 不利于實(shí)現(xiàn)對(duì)離岸金融業(yè)務(wù)的有效監(jiān)管，因此建議就離岸金融業(yè)務(wù)制定相關(guān)行政法規(guī)（如《離岸金融監(jiān)管條例》等）或系統(tǒng)完備的法律（如《離岸金融法》等）。

考慮到離岸金融市場(chǎng)流轉(zhuǎn)資金規(guī)模巨大，涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融安全，為了提高國(guó)家的重視和金融機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)辦法的執(zhí)行力度，有必要由級(jí)別較高的立法機(jī)關(guān)制定完善離岸金融立法，如由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定一部《離岸金融法》，提高相關(guān)法律位階。同時(shí)健全相關(guān)法律配套機(jī)制，如加強(qiáng)離岸金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及細(xì)化不同離岸業(yè)務(wù)交易規(guī)則等，促進(jìn)離岸金融的健康發(fā)展。

（三）構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的監(jiān)管體系或綜合性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

鑒于我國(guó)不同部門規(guī)章和地方政府規(guī)章規(guī)定了多個(gè)不同的金融監(jiān)管主體（如央行、外管局、銀監(jiān)會(huì)等）監(jiān)管離岸金融業(yè)務(wù)，監(jiān)管存在許多重疊和空白之處，因此建議構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)管體系，明確離岸金融監(jiān)管機(jī)關(guān)及其監(jiān)管職責(zé)。

我們可以仿照在岸金融央行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分別監(jiān)管不同在岸金融機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)，細(xì)化明確離岸金融監(jiān)管主體的監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管職責(zé)，構(gòu)建一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的監(jiān)管體系。也可借鑒域外發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)立綜合性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管離岸金融業(yè)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，如新加坡成立金融管理局負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管離岸金融業(yè)務(wù)，我國(guó)亦可成立一個(gè)綜合性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)（如“離岸金融監(jiān)管委員會(huì)”或“離岸金融監(jiān)管局”），專門負(fù)責(zé)離岸金融監(jiān)管，明晰離岸金融業(yè)務(wù)管理，維護(hù)金融安全和穩(wěn)定。

（四）實(shí)施兩級(jí)牌照制度，細(xì)化準(zhǔn)入監(jiān)管

準(zhǔn)入監(jiān)管是一種事前預(yù)防性監(jiān)管，是監(jiān)管的“第一道防線”。細(xì)化準(zhǔn)入監(jiān)管對(duì)完善我國(guó)離岸金融監(jiān)管制度意義重大。

以外匯資產(chǎn)規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)控制能力和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)等銀行資質(zhì)為量化指標(biāo)，針對(duì)銀行機(jī)構(gòu)開展離岸金融業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入門檻，實(shí)施“全面牌照”和“有限牌照”兩級(jí)牌照制度。僅經(jīng)營(yíng)離岸負(fù)債業(yè)務(wù)，銀行只需取得有限牌照即可；若同時(shí)經(jīng)營(yíng)離岸負(fù)債和離岸資產(chǎn)業(yè)務(wù)，銀行必須具有全面牌照。

鑒于我國(guó)法律法規(guī)沒有明確規(guī)定外資銀行和非銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)入離岸金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件，故筆者建議我國(guó)可以根據(jù)WTO/GATS規(guī)則， 對(duì)外資銀行進(jìn)入我國(guó)離岸市場(chǎng)實(shí)行國(guó)民待遇，通過對(duì)中外資銀行離岸業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入進(jìn)行審核，允許符合資質(zhì)的外資銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入離岸市場(chǎng)。

（五）嚴(yán)格規(guī)范離岸銀行存貸業(yè)務(wù)，使過程監(jiān)管具體化

鑒于監(jiān)管當(dāng)局頒行的《中國(guó)人民銀行關(guān)于金融支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》等規(guī)范性文件規(guī)定得過于寬泛，只是籠統(tǒng)地說明要加強(qiáng)離岸金融業(yè)務(wù)監(jiān)管、加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防范，因此建議將過程監(jiān)管具體化， 嚴(yán)格規(guī)范離岸銀行存貸業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)離岸金融業(yè)務(wù)的良性發(fā)展。

通過考察美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)IBF離岸業(yè)務(wù)的監(jiān)管實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)美國(guó)對(duì)IBF的存貸業(yè)務(wù)進(jìn)行了嚴(yán)格限制：離岸市場(chǎng)中非銀行機(jī)構(gòu)的存款進(jìn)行轉(zhuǎn)賬和取現(xiàn)時(shí)，有嚴(yán)格的時(shí)間限制，即必須經(jīng)過兩天以上?？紤]到我國(guó)離岸市場(chǎng)的現(xiàn)狀及防范域外資金流動(dòng)性過強(qiáng)給我國(guó)國(guó)內(nèi)金融穩(wěn)定帶來沖擊，可以仿效美聯(lián)儲(chǔ)的業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則，對(duì)我國(guó)離岸金融市場(chǎng)的存貸業(yè)務(wù)也進(jìn)行嚴(yán)格控制，避免其成為套利的手段，影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。

（六）補(bǔ)充強(qiáng)制退出的監(jiān)管規(guī)定，完善退出監(jiān)管

退出監(jiān)管是一種事后補(bǔ)救監(jiān)管，其作為金融市場(chǎng)監(jiān)管不可或缺的組成部分，應(yīng)不斷完善。

鑒于我國(guó)目前只有“申請(qǐng)退出”機(jī)制，至今尚沒有離岸業(yè)務(wù)強(qiáng)制退出的明確規(guī)定，退出機(jī)制并不健全，故建議修改完善相關(guān)法律規(guī)范，補(bǔ)充離岸業(yè)務(wù)強(qiáng)制退出的法律規(guī)定，對(duì)于前期從事離岸金融業(yè)務(wù)卻沒能通過年度考核的金融機(jī)構(gòu)，監(jiān)管當(dāng)局可責(zé)令其強(qiáng)制退出離岸市場(chǎng)。

我國(guó)發(fā)生了一系列離岸金融大事件：2006年天津?yàn)I海新區(qū)離岸金融試點(diǎn)開始；2010年香港人民幣離岸市場(chǎng)形成；2013年上海自貿(mào)區(qū)離岸金融市場(chǎng)開辟；2015年人民幣加入特別提款權(quán)（Special Drawing Right，SDR）， 人民幣國(guó)際化進(jìn)程加快；2016年國(guó)務(wù)院“十三五”規(guī)劃提出“開放”理念，主張加快發(fā)展離岸金融業(yè)務(wù)，擴(kuò)大金融業(yè)和資本市場(chǎng)雙向開放。中國(guó)結(jié)合本國(guó)國(guó)情，因地制宜、因時(shí)制宜建立離岸金融市場(chǎng)，發(fā)展離岸金融，是人民幣走向國(guó)際化的必經(jīng)之旅，也是我國(guó)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然方向！

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（責(zé)任編輯：李丹；校對(duì)：盧艷茹）