中國信訪制度困境與治理創(chuàng)新探討

龍湘元

(湘南學(xué)院，湖南 郴州 423043)

中國信訪制度困境與治理創(chuàng)新探討

龍湘元

(湘南學(xué)院，湖南 郴州 423043)

在當(dāng)今國家深化改革的大環(huán)境下，信訪制度作為國家基礎(chǔ)性的治理制度，不僅緩沖了國家在社會轉(zhuǎn)型時期產(chǎn)生的諸多社會矛盾，更是對人民群眾生活產(chǎn)生了深刻的影響。我國信訪制度和其他國家的公民申訴制度相接近，在法制化建設(shè)的過程中，國外公民申訴制度形成了一定的特色。從中國信訪的法治困境、治理困境、創(chuàng)新思路等方面入手，并將中國的信訪制度與國外公民申訴制度進行比較研究，再從中國本土國情出發(fā)，分析外國公民申訴制度的先進成果和成功經(jīng)驗，以期為中國信訪治理提供有益的理論參照。

信訪制度；公民申訴；憲法；權(quán)利

我國的信訪制度有其特定的概念，是指公民、法人或者其他組織以詢問、信函、走訪等方式依法向國家行政機關(guān)、社會團體、政法機關(guān)反映情況，提出建議、意見并由有關(guān)組織處理的制度(參見《國務(wù)院信訪條例》第二條規(guī)定)。就其處理方式而言，我國信訪制度主要分為通過行政手段加以解決的行政信訪與通過法律途徑解決的涉訴信訪。最近幾年，有關(guān)信訪制度存廢和改革的研究成果不斷增多，從中國信訪的理論、治理、創(chuàng)新等諸多方面，學(xué)者們都展開了深度辯論，在國家治理的總體要求下，如何破除信訪制度的治理困境是我們面臨的重要課題。目前我國的信訪率一直還處在居高不下的態(tài)勢，原因是深層次和多元化的。僅從最近幾年的全國兩會的最高人民法院工作報告中，我們可以看到，2011年到2013年之間，全國各級法院共接待信訪群眾高達79萬人次、60.1萬人次和53.9萬人次[1]。2014年和2015年涉訴信訪的人數(shù)在最高人民法院工作報告沒有公布，但最高人民檢察院檢察院工作報告公布的2014、2015年接收涉法涉訴信訪為112萬和114.8萬件次[2]。據(jù)統(tǒng)計，涉訴信訪一般占信訪總量的70%以上[3]，由此可推算2014、2015年涉訴信訪數(shù)量并沒有顯著減少，這對一直處于改革和存廢討論中的信訪制度無疑又是一個挑戰(zhàn)。

一 我國現(xiàn)行信訪制度的原初設(shè)計及現(xiàn)狀

(一)我國信訪制度的淵源

信訪在各個時期都有著重要的意義，它實質(zhì)上承受了社會治理方面的低效，緩沖了社會矛盾，被公認為是法律之外的又一種救濟方式。對于信訪權(quán)的權(quán)利屬性，國內(nèi)學(xué)界爭論頗多。按照我國現(xiàn)行的《信訪條例》第2條第1款對信訪的定義以及第3條第1款的規(guī)定，信訪是民眾監(jiān)督和申請救濟的一種途徑。信訪制度的目的是為了打造一個簡便高效的暢通渠道，方便當(dāng)事人通過信訪機構(gòu)對行政行為提出建議或投訴，上級機關(guān)據(jù)以監(jiān)督和了解下級行政機關(guān)的工作情況。

信訪工作是化解社會矛盾的重要舉措之一，作為中國共產(chǎn)黨的政治傳統(tǒng)， 在成立之初就被給予行政性救濟的職責(zé)。新中國成立前后，中央書記處政治秘書室、中央人民政府委員會辦公廳等部門是處理群眾來信來訪工作的專門機構(gòu)。但標志信訪制度正式確立的是1951年《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》的頒布(1957年11月國務(wù)院又頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》，指出各級領(lǐng)導(dǎo)要親自接待、閱批人民來信來訪制度)， 1958年至1978年間，由于歷史原因，信訪制度基本上處于停滯狀態(tài)。1972年開始，信訪工作在周恩來總理的關(guān)注下才逐步恢復(fù)。1979年至2002年間，信訪制度得以重建和發(fā)展[4]。八十年代初，信訪工作的原則是分級負責(zé)、歸口管理、依法辦信訪?！缎旁L條例》在1995年才得以正式頒布。2005年把《信訪條例》中的信訪原則改為屬地管轄和分級管理。以《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》為代表的一系列文件陸續(xù)出臺。黨的十八大報告中特別提到信訪制度應(yīng)該堅持以人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的“大調(diào)解”為主。處理好涉訴信訪工作、化解社會矛盾，成為各級人民政府和人民法院必須解決的課題。

(二)我國信訪制度的特點及現(xiàn)狀

當(dāng)前我國處于社會改革時期，各階層之間的利益沖突加劇。實踐證明，在市場化、城鎮(zhèn)化的過程中，涌現(xiàn)了大量舊城改造導(dǎo)致的拆遷補償、勞動爭議、民間借貸糾紛、醫(yī)療糾紛、房地產(chǎn)糾紛等，這些案件通常涉及人員多、部門多、法規(guī)多的情況，處理中稍有不慎，就會引起當(dāng)事人上訪或群體性事件。有些問題處于法律制度的空白，處理有難度，如果當(dāng)事人對處理不滿，日后也會上訪。另一方面，個別部門為了追求政績、維護形象，侵害上訪人權(quán)益，而這些侵害往往又激化矛盾，引來更激烈的上訪?？偟卣f來，信訪主要有以下幾個特點：

首先，內(nèi)容涉及面廣、種類多樣化。從信訪的分類來看，涉訴信訪所占比重增大，達到百分之七十左右；具體內(nèi)容來看，在對行政機關(guān)和執(zhí)法人員辦案水平和公正度上反映強烈，司法行為是否存在瑕疵也是群眾關(guān)注的問題。特別是在征地拆遷補償、醫(yī)療糾紛、行政執(zhí)法、權(quán)屬爭議和對法院判決不服等方面的申訴呈現(xiàn)上升趨勢，要求改判或重新審理的日益增多。另外，執(zhí)行難也是群眾涉訴信訪的一個重點問題。

其次，信訪主體呈現(xiàn)多元化、群體性特點。信訪主體包括拆遷群眾、高知群體、普通群眾、農(nóng)民工、經(jīng)商人士、孤寡老人、低保戶、殘疾人等各種人群。不僅有社會弱勢群體，還有企業(yè)事業(yè)單位職工、房屋拆遷戶等特殊群體，其中，涉訴信訪主體以中老年人居多，以社會弱勢群體為主。由于知識所限，對事物理解片面，對立情緒大，加上法制觀念不強、法律知識匱乏，對訴訟程序、訴訟時效、舉證等缺乏了解，以至于敗訴后四處上訪，或以過激行為企圖引起公眾注意和施加壓力。為表達其訴求，經(jīng)常采取呼朋喚友、邀約鄰里聚集的方式集體上訪，向有關(guān)機構(gòu)施加壓力。

第三，涉訴信訪案件化解難度大。一般的信訪案件往往是經(jīng)歷村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、法院等相關(guān)部門的處理，窮盡了各種救濟手段，所以有的是長達幾年、幾十年前的歷史遺留問題；有的案件則由于年代已久，證據(jù)缺失，已經(jīng)很難調(diào)查取證；有的案件由于政策更改，或存在法律空白或法律沖突等特殊情況，導(dǎo)致難以處理，案件處理難度加大。即使耗費大量的時間精力，也難以有理想的結(jié)果。

二 我國信訪制度困境及原因剖析

(一)信訪制度面臨的困境

困境一：法制化困境

在我國《憲法》中沒有信訪制度的原則性規(guī)定，《信訪條例》對于信訪者如何表達訴求、如何通過組織協(xié)商也沒有具體的規(guī)定。信訪制度原初設(shè)計的目的是建立一種新的溝通渠道，但是令人遺憾的是，《信訪條例》對信訪工作只有原則性規(guī)定，沒有具體的操作性程序性細則，這導(dǎo)致信訪機構(gòu)在處理問題時面臨缺乏法律依據(jù)的尷尬境地。其次，涉訴信訪的目的在于迫使法院撤銷已經(jīng)生效的判決，涉訴信訪制度的非程序性是對司法的程序性對抗，這種做法本身挑戰(zhàn)了司法尊嚴和權(quán)威，涉訴信訪當(dāng)事人大多是對法院裁判結(jié)果不服而希望啟動更高的司法權(quán)力以期獲得對原判決的更改，這些理想結(jié)果的獲得也可能是以犧牲司法獨立為代價的。電影《我不是潘金蓮》就體現(xiàn)了涉訴信訪的處理一般并不強調(diào)對規(guī)范和理性的遵守，法官的正常思維往往受社會效果和政治壓力的影響。在涉訴信訪案件中，領(lǐng)導(dǎo)批示或者交辦的文件轉(zhuǎn)送到了案件承辦法官的手中，其影響是眾所周知的。從另一個角度來說，涉訴信訪也是當(dāng)今法院審判工作的晴雨表，檢驗著法院綜合處理問題的水平，在維護穩(wěn)定和社會和諧的政治壓力下，法院和法官的任務(wù)都異常繁重。

困境二：制度困境

在當(dāng)代信訪工作中，人員群體化和極端化成為一大特色，出現(xiàn)了信訪不信法、信上不信下的情形，群眾通過信訪解決問題的期待值遠高度于司法程序，這直接導(dǎo)致信訪人數(shù)歷年來一直居高不下。在近幾年信訪制度改革過程中，為了順應(yīng)法治化的要求，明確規(guī)定了訴訪分離。而在訴訟程序和信訪的可行性分析和收益評估中，群眾更傾向于低成本的信訪手段。因為訴訟不僅程序過長，花費的時間和金錢也多于信訪。司法成本過高，這也是群眾在“法”和“訪”中寧愿選擇后者的一個主要原因。法院是社會正義的最后把關(guān)口，在司法改革的大環(huán)境下，訴訟不能無限制地使用，而信訪卻回避了這些風(fēng)險，在愈演愈烈的高壓態(tài)勢下，信訪消耗了巨大的社會資源。

從制度設(shè)計的初衷來看，信訪制度也只是一種意見表達渠道，信訪部門最重要的工作是收集社情民意，發(fā)現(xiàn)社會治理過程中帶普遍性的問題，供同級或上級機關(guān)制定政策時參考。信訪本身并沒有實際權(quán)力去解決信訪問題，一般情況下，仍然將來信來訪反映的問題層層轉(zhuǎn)交到當(dāng)?shù)卣マk理，充當(dāng)?shù)诙]局的作用，所以有的投訴信轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，甚至最后轉(zhuǎn)到被投訴手中，上訪者問題沒被解決反而引來被投訴者的打擊報復(fù)，形成惡性循環(huán)。

困境三：信訪機構(gòu)重疊，處理程序不規(guī)范

從我國現(xiàn)行的信訪機構(gòu)的設(shè)計形式來看，幾乎所有的黨政部門都設(shè)立了信訪辦公室，但是他們之間并沒有隸屬關(guān)系，職能上也是各自分工。另外，我國政治制度中沒有監(jiān)督信訪機構(gòu)的設(shè)計，導(dǎo)致信訪案件的辦理在非公開透明的環(huán)境下進行。在信訪過程中，緩辦和不辦的信訪案件并不是少數(shù)特例，很多問題如果在基層不能得到解決，那么用特有的方式引起高層的關(guān)注成為很多進京上訪民眾的首選，這是中央機關(guān)的信訪量直線上升的主要原因。如果是非正常性上訪還會采取過激的各種群體性事件，影響社會穩(wěn)定。

信訪機構(gòu)重疊，但處理信訪問題的責(zé)任主體不明確。新修訂的《信訪條例》強化信訪問題的屬地管理，強調(diào)及時、就地解決群眾合理訴求機制，將信訪工作情況作為各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的內(nèi)容，對有權(quán)處理信訪問題責(zé)任主體的責(zé)任進行強化，起到了一定的作用。但極個別地方也出現(xiàn)了違規(guī)使用警力處置群體性事件，濫用強制措施或使用武器的情況；有些官員并不是真正解決問題，而是壓制打擊群眾，長此以往，無法暢通民意表達，違反了信訪制度設(shè)計的初衷。

(二)原因剖析

首先，缺乏相應(yīng)的法律規(guī)制，權(quán)利濫用嚴重。在立法方面，沒有信訪秩序的規(guī)范，對于違規(guī)上訪的行為沒有出臺可操作性的懲罰措施。中共十八大后，信訪機構(gòu)采用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進行網(wǎng)上信訪，對涉法涉訴信訪案件均要求納入司法程序并建立終結(jié)制度。原來三大訴訟法中對審判監(jiān)督程序缺少具體以及限制性條款，客觀上導(dǎo)致申訴和再審申請的重復(fù)性。在近年來的司法制度改革過程中，對申訴和再審出臺了相應(yīng)的司法解釋，但是訴訟法的原則性規(guī)定沒有改變。在目前多種所有制和分配方式并存的體制上，各種利益博奕所導(dǎo)致的社會矛盾愈加突出，上訪民眾在某種程度上存在著社會心理失衡和共同價值觀的缺失，在多元化的今天，利益沖突到了一定程度會讓常人喪失理性，對抗性利益矛盾因此還會不斷產(chǎn)生。

其次，在全球信息化時代的今天，信訪部門工作的手段和方法沒有與時俱進，導(dǎo)致渠道不暢通，信訪部門職能軟化，也是大量信訪問題堆積的原因之一。目前大部分信訪機構(gòu)在形式上還是類似群眾接待室，主要是以收取信訪材料和聽取意見為主，只是起到一種最初的溝通渠道的作用，信件材料分轉(zhuǎn)到相關(guān)部門后，沒有健全的跟蹤機制和全程負責(zé)機制。由于信訪機構(gòu)無法約束職能部門，而機關(guān)部門間也缺乏合作意識，一些本應(yīng)由其他職能部門管轄的問題，最終卻流入法院。信訪部門工作存在瑕疵，比如政法機關(guān)在辦案過程中存在論理不透、敘事不明的情況，極易誘發(fā)當(dāng)事人對司法裁決公正性的懷疑，如果人數(shù)眾多，事必容易引起群體性事件，這種難以服判息訴的判決一方面是歸究于某些法官的職業(yè)技能和職業(yè)水平無法滿足審判工作的需要；另一方面，法律不可能包羅萬象，在某些法律真空地帶，可以存在少數(shù)不公的情況，而司法機關(guān)人員的工作方法和工作態(tài)度簡單、釋法明理不足時，也易誘發(fā)涉訴信訪。

三 破解我國信訪制度困境及建構(gòu)新的治理范式

(一)完善信訪制度相關(guān)立法

1.把信訪制度納入以憲法為核心的民主法治體系。西方公民申訴制度歷史悠久，其在法制化、專業(yè)隊伍的建設(shè)等方面都具有相當(dāng)?shù)奶厣?。國外公民申訴制度在不同國家有不同的稱謂，以歐洲為例，大多數(shù)是采用議會制公民申訴制度，申訴機構(gòu)和工作人員是由議會選舉產(chǎn)生，他們和行政式相似，獨立于政府且只對議會負責(zé)。國外公民申訴制度的憲法保障在不同的國家有不同的分類，普遍性地分為憲法慣例保障模式、成文憲法保障模式和憲法性法律保障模式三種。20 世紀中葉以后，公民申訴制度逐步成文法化，很多國家在憲法中對公民申訴權(quán)進行明確規(guī)定。1809 年，瑞典作為世界上第一個正式成立公民申訴制度的國家，其目的是監(jiān)督政府機構(gòu)工作人員是否正確履職并遵守法律，對行政人員違反法律規(guī)定或者采取暴力行為或者不履行行政命令的人員，追究其責(zé)任。申訴專員的主要職責(zé)在《瑞典憲法》中有明文規(guī)定，并給予了相應(yīng)保障，憲法也保障了行政官員對行使公權(quán)力的人進行監(jiān)督。

相比而言，我國的信訪立法還處于需要不斷完善的階段。現(xiàn)行的《信訪條例》屬于行政法體系的一部分，行政機關(guān)立法的自我監(jiān)督本身就是一個悖論，這種運動員和裁判合二為一的做法不利于公民訴求的表達。在公民信訪權(quán)的保障方面，我國《憲法》第41條沒有明確的規(guī)定，僅僅說明有言論自由的權(quán)利，這和公民申訴權(quán)有著顯著區(qū)別，這一立法的疏漏會導(dǎo)致作為監(jiān)督機制和公民權(quán)利表達機制的信訪制度無法在憲法中找到依據(jù)。應(yīng)使公民的申訴權(quán)在《憲法》進一步明確,納入到以憲法為核心的法治體系當(dāng)中，把公民的申訴權(quán)從普通權(quán)利升格為憲政權(quán)利，公民信訪權(quán)利將直接受到權(quán)力機關(guān)和司法機關(guān)的保護。同時通過立法把《信訪條例》升級,把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，這樣才能真正對行政機關(guān)起到監(jiān)督和制約的作用，真正實現(xiàn)信訪法治化。

2.建立以專門法和地方法為輔的保障機制。通過對比發(fā)現(xiàn)，歐洲一些國家基本上形成了較為完整的公民申訴法律體系，制定專門法和地方法對公民申訴予以保障，這也是國外公民申訴制度的一大特點。世界上最早制定公民申訴專門法的國家是新西蘭，其制定的《議會檢查官法》(后改為《申訴專員法》)對申訴專員及其職責(zé)都有具體的規(guī)定。1967年，英國也制定了《議會申訴專員法》，該法以其完善的規(guī)定對世界產(chǎn)生了巨大影響。到目前為止，已有56個國家制定了申訴專員法。1996年，以嚴格著名的日本制定了完整的公民申訴法規(guī)及相關(guān)程序，在《東京都苦情處理要綱》中對廣聽機構(gòu)授予調(diào)查和建議權(quán)，各廳局長負責(zé)廣泛聽取。很顯然，在信訪制度的地方法方面，中國在1995年才制定了《信訪條例》，這標志著中國開始重視信訪制度的建設(shè)。2005年雖然對《信訪條例》進行了修訂，但是效果并不明顯，信訪制度仍然屬于行政法規(guī),位階較低，調(diào)整的是有限的信訪社會關(guān)系。與其他國家相比,我們應(yīng)該不斷加強信訪制度建設(shè),借鑒外國公民申訴制度模式,使信訪法制的整體水平提高,進一步加強信訪制度法治化。

(二)完善我國信訪制度的工作機制

國外公民申訴制度通常以權(quán)力分離的原則來平衡權(quán)力分配關(guān)系，合理安排憲法框架下的職能分工，但中國的信訪制度沒有嚴格定義部門的范圍。縱觀域外的公民申訴制度，如果非本部門的工作范圍,案件將會轉(zhuǎn)移給其他責(zé)任機構(gòu)處理或通知申訴人另尋途徑反映訴求。因此，為了解決好信訪機構(gòu)和其他部門之間的銜接問題，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行信訪工作進行相應(yīng)調(diào)整，建立科學(xué)化、規(guī)范化的信訪程序。首先是保障信訪程序的正當(dāng)性，從立法層面對信訪工作職能進行科學(xué)定位，信訪機構(gòu)和工作人員各司其責(zé)，遵循獨立和公開的原則；其次，信訪部門受理案件的范圍應(yīng)在立法中嚴格界定，建立規(guī)范的受理工作機制，減少交叉與重復(fù)處理信訪問題，使問題得到公正處理；第三，通過各種宣傳媒介，多渠道和多層面引導(dǎo)社會公眾對申訴程序、規(guī)則方面的理解，指導(dǎo)群眾正確表達訴求。

(三)運用現(xiàn)代司法科技手段破解信訪難題

國內(nèi)外一些學(xué)者對社會沖突與社會風(fēng)險有系統(tǒng)性研究，但是涉訴信訪問題的研究只有中國存在[5]，究其原因，在其他發(fā)達國家不存在把已生效的法院判決推翻的情況。為了破解涉訴信訪這一難題，最高人民法院配合立案登記制開展了一系列制度性改革：推進網(wǎng)上申訴信訪和視頻接訪工作、實行律師參與化解和代理涉訴信訪案件、法官的案件質(zhì)量終身負責(zé)制等，并且開展“智慧法院”行動。在信息社會的今天，大數(shù)據(jù)分析技術(shù)在司法領(lǐng)域應(yīng)該成為熱點。應(yīng)利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立涉訴信訪大數(shù)據(jù)分析專家系統(tǒng)，并用以往大量的涉訴信訪案例對數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)進行訓(xùn)練，通過模型優(yōu)化，為新的涉訴信訪案件的處理提供恰當(dāng)?shù)霓k法，這將有利于法院選擇合適法官；有利于減少法官處理案件的盲目性、提高信訪案件處理成功率；也有利于使雷同的案件得到相似的處理，防止因為一件案件的處理失當(dāng)，而引發(fā)大批類似的信訪案例產(chǎn)生；還可以打消涉訴信訪者過高的期待和對法官偏袒對方的疑慮，維護司法權(quán)威與社會穩(wěn)定，從而減少信訪的發(fā)生。

[1]最高人民法院工作報告(2011-2013年)[R].中華人民共和國最高人民法院，http://www.court.gov.cn/.

[2]最高人民法院工作報告(2014-2015年)[R].中華人民共和國最高人民法院，http://www.court.gov.cn/.

[3][5]李薇.涉訴信訪制度研究[D].長沙：中南大學(xué)博士學(xué)位論文，2008.

[4]黃靈輝,聶軍.當(dāng)代中國信訪制度[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2014.

(責(zé)任編校：簡小烜)

DiscussiononChinesePetitionSystemDilemmaandItManagementInnovation

LONG Xiangyuan

(Xiangnan University, Chenzhou Hunan 423043, China)

Petition system is not only a basic management system, but also a representative of our country’s democratic system. It relaxes the social contradiction in specific period effectively. The citizen complaint system in foreign countries is similar to the petition system in our country and they have their own specialties in the experience of legal system building. Based on the analysis of the citizen complaint system, this paper investigates governance problems and innovative ideas of Chinese petition system. By learning from successful experiences and effective results of the citizen complaint system in foreign countries, this paper also provides real theoretical references for Chinese petition system.

petition system; citizen complaint; constitution; right

D632.8

A

1008-4681(2017)06-0064-05

2017-09-15

湖南省省情與決策研究項目“創(chuàng)新社會矛盾的預(yù)防和化解機制研究”，編號：2015ZZ117；湖南省人民檢察院檢察理論研究一般課題“中國涉訴信訪制度與歐洲行政監(jiān)察專員制度之比較研究”，編號：XJ2016C63。

龍湘元(1972— )，女，湖南祁東人，湘南學(xué)院講師，法學(xué)博士。研究方向：國際法學(xué)、行政法學(xué)。