國(guó)際化背景下的我國(guó)農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整

何秀榮

從低收入向中高收入發(fā)展階段的農(nóng)業(yè)特征

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)階段處于從低收入邁向中高收入時(shí)期，農(nóng)業(yè)必然會(huì)發(fā)生一系列前所未有的變化。我們今天面臨的諸多農(nóng)業(yè)問(wèn)題就是這種變化的體現(xiàn)。尤其是我國(guó)要在短時(shí)間內(nèi)走完西方發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)達(dá)百年以上的歷程，很多問(wèn)題就會(huì)表現(xiàn)得更為激烈。

第一，此階段中“三農(nóng)”明顯變化，政策調(diào)整難度加大。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展、收入水平快速上升，傳統(tǒng)小農(nóng)明顯不適于現(xiàn)代社會(huì)，農(nóng)業(yè)比較效益下降，離農(nóng)傾向加劇、農(nóng)業(yè)吸引力弱化，等等。一句話(huà)，今天的農(nóng)民已經(jīng)不是過(guò)去的農(nóng)民，他們是講效益的。但是政府決策時(shí)往往忘了這一點(diǎn)，還把他們當(dāng)做過(guò)去的小農(nóng)。所以，政府應(yīng)該立足這種變化尤其是農(nóng)民的變化來(lái)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。

第二，凡是一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）到了這個(gè)時(shí)期，農(nóng)產(chǎn)品總需求都會(huì)擴(kuò)大，需求層次會(huì)提高。美國(guó)是這樣，臺(tái)灣和韓國(guó)也是這樣。中國(guó)今天的農(nóng)產(chǎn)品需求也已大大擴(kuò)張，我國(guó)已成為農(nóng)產(chǎn)品凈進(jìn)口國(guó)了，以后還會(huì)進(jìn)口得更多。人多地少、農(nóng)業(yè)欠債多多的中國(guó)，目前已經(jīng)不可能靠自己的耕地來(lái)全面自給，一定要依靠世界的力量來(lái)養(yǎng)活我們。這就需要我們作出保什么和放什么的選擇。

第三，中國(guó)是人口大國(guó)，養(yǎng)活公民是每個(gè)國(guó)家的責(zé)任。隨著現(xiàn)階段人口增長(zhǎng)和城市化，消費(fèi)需求上漲，糧食風(fēng)險(xiǎn)的潛在壓力增大，糧食是戰(zhàn)略性農(nóng)產(chǎn)品。國(guó)家一方面要保證戰(zhàn)略性農(nóng)產(chǎn)品，另一方面還要確保農(nóng)民收入增長(zhǎng)和務(wù)農(nóng)積極性，這就陷入了左右為難的困境。這一狀況將持續(xù)到城鎮(zhèn)化、人口增長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型等重大變化因素達(dá)到一定的穩(wěn)定狀態(tài)時(shí)才會(huì)緩解。

第四，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到這個(gè)程度，農(nóng)業(yè)公共物品需求會(huì)大大擴(kuò)張，如生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源與生態(tài)環(huán)境制約加強(qiáng)，“欠賬”國(guó)家的這種壓力會(huì)變大，這就對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)提出了更高的要求。

在這個(gè)階段，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整就面臨著收入、需求、資源、生態(tài)、競(jìng)爭(zhēng)五大壓力。

國(guó)際化與我國(guó)農(nóng)業(yè)的關(guān)系

農(nóng)業(yè)國(guó)際化就是農(nóng)業(yè)被置于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，可以更便利地利用兩種資源和兩個(gè)市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，這里既有我國(guó)農(nóng)業(yè)（農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)業(yè)投資等）走出去，也有國(guó)外的走進(jìn)來(lái)。但是，因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)規(guī)模小、成本高、收入總量少，農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力普遍較差，國(guó)外產(chǎn)品就容易打進(jìn)來(lái)，市場(chǎng)上國(guó)產(chǎn)貨被進(jìn)口貨替代，這是我們很不希望的。目前我國(guó)糧食已經(jīng)凈進(jìn)口了，農(nóng)業(yè)貿(mào)易順差主要是靠蔬菜、水果和水產(chǎn)品出口。但除了水產(chǎn)品相對(duì)穩(wěn)定外，蔬菜和水果的順差額也有縮小跡象。

所以，在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)業(yè)的國(guó)際化將主要表現(xiàn)為中國(guó)利用海外資源來(lái)滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求。例如進(jìn)口棉花、木材、食用油等用作原料或消費(fèi)品。作為原料，在國(guó)內(nèi)加工、增值、稅收、就業(yè)，然后又賣(mài)到國(guó)外去，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是我們最希望的，但也可能是只進(jìn)難出。

競(jìng)爭(zhēng)條件已然先天不足，如果政策再制定得不好或不正確，很快就會(huì)招來(lái)麻煩，糧食價(jià)格政策就提供了這樣的例子。當(dāng)國(guó)際糧價(jià)普遍下滑的時(shí)候，我們居然還在不斷提高政府糧價(jià)。如此反向操作，中國(guó)糧食就更沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力了。

但好處也有，那就是開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生倒逼效應(yīng)。目前我國(guó)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)下出現(xiàn)了嚴(yán)重的“三量齊增”問(wèn)題，被逼無(wú)奈，不得不開(kāi)始調(diào)整農(nóng)業(yè)政策了。

現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)業(yè)政策措施被置于國(guó)際貿(mào)易規(guī)則之下，但很多人其實(shí)還不清楚國(guó)際規(guī)則，包括中央和省兩級(jí)的不少官員，甚至學(xué)者，在作政策建議時(shí)，往往脫離國(guó)際規(guī)則，動(dòng)不動(dòng)就說(shuō)控制進(jìn)口。問(wèn)題是首先在法律層面上你能控制嗎？被告狀到WTO，要求對(duì)中國(guó)實(shí)行反制裁措施。甚至裁決權(quán)歸我們的反傾銷(xiāo)案，也被控告到WTO，結(jié)果被判我們應(yīng)修改不合理的法律點(diǎn)。其次是你控制的了嗎？比如你能控制地方政府、企業(yè)和農(nóng)民嗎？你的利益與沿海城市的利益不一致時(shí)，他愿意控制進(jìn)口嗎？與企業(yè)利益不一致時(shí)，企業(yè)會(huì)棄低價(jià)而買(mǎi)你的高價(jià)國(guó)產(chǎn)品？強(qiáng)制下甚至?xí)笠?guī)模走私。顯然動(dòng)輒行政手段的老路徑已經(jīng)行不通了。

未來(lái)我們需要全球化的農(nóng)業(yè)觀、戰(zhàn)略觀和風(fēng)險(xiǎn)觀。首要是保住戰(zhàn)略農(nóng)產(chǎn)品（三大主糧）這個(gè)底線(xiàn)，其他的可以依靠國(guó)際貿(mào)易來(lái)補(bǔ)充。非三大主糧農(nóng)產(chǎn)品通過(guò)市場(chǎng)體系來(lái)供給，并不會(huì)帶來(lái)多大的社會(huì)動(dòng)蕩和政經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)，大豆進(jìn)口是一個(gè)最典型的例子。并且通過(guò)中國(guó)農(nóng)業(yè)走出去的國(guó)際布局，可以大大降低這些非三大主糧農(nóng)產(chǎn)品的供給風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)作物結(jié)構(gòu)調(diào)整需要具有這些基本思維和觀點(diǎn)，需要對(duì)國(guó)內(nèi)外現(xiàn)實(shí)情況有基本的認(rèn)識(shí)，否則調(diào)整難以奏效。

如何發(fā)揮好政府的調(diào)控作用

農(nóng)作物結(jié)構(gòu)調(diào)整既要考慮國(guó)家的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略取向，又要考慮農(nóng)民意愿，還要考慮國(guó)際化的影響。以往政府可以發(fā)揮較大的行政作用，現(xiàn)在必須借助經(jīng)濟(jì)手段或法律手段，否則，農(nóng)民是不會(huì)買(mǎi)賬的，下游的加工企業(yè)也不會(huì)買(mǎi)賬的，所謂調(diào)結(jié)構(gòu)就只會(huì)落得虛假的“數(shù)字”調(diào)整了。

目前，政府真有能力做好適應(yīng)市場(chǎng)變化的主動(dòng)調(diào)控嗎？ 我表示懷疑。因?yàn)檎谛畔@取、分析能力、配套措施等現(xiàn)有條件下，不可能真正地作出適應(yīng)市場(chǎng)的調(diào)結(jié)構(gòu)決策變化。我們的農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可信度有多大？連家底和重要數(shù)據(jù)都很模糊。而且我們經(jīng)常判斷錯(cuò)誤，如兩三年前的一個(gè)主流說(shuō)法是“不要讓玉米變成第二個(gè)大豆”，結(jié)果如何？今天大宗農(nóng)產(chǎn)品（水稻、小麥、玉米、大豆、棉花、油菜籽、糖料）出現(xiàn)的不少問(wèn)題在很大程度上與政策應(yīng)對(duì)不當(dāng)相關(guān)，如高啟的政策保護(hù)價(jià)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)外價(jià)差嚴(yán)重，結(jié)果是大范圍的“洋貨入市、國(guó)貨入庫(kù)”。全世界沒(méi)有一個(gè)國(guó)家出現(xiàn)“三量齊增”的現(xiàn)象，生產(chǎn)量多了，庫(kù)存量增加是正常的，但是絕對(duì)不會(huì)進(jìn)口量也增加。如果進(jìn)口量也增加，那就要從我們自身找原因，是政策應(yīng)對(duì)出問(wèn)題了。

在信息不清不全的情況下，為什么市場(chǎng)能調(diào)整呢？因?yàn)槭袌?chǎng)調(diào)整依靠?jī)r(jià)格信號(hào)，其它因素也許搞不清楚，但價(jià)格一定是清楚的。一個(gè)市場(chǎng)有效調(diào)節(jié)的明顯例子是香蕉。作為熱帶產(chǎn)品，在我國(guó)任何地方，不管是在南方還是在西藏、東北、西北，都能買(mǎi)得到，還沒(méi)有人抱怨價(jià)格貴。如果沒(méi)有一個(gè)好的香蕉物流系統(tǒng)，沒(méi)有一個(gè)好的香蕉市場(chǎng)體系，香蕉又容易腐爛，是絕對(duì)做不到這一點(diǎn)的。如果政府來(lái)調(diào)節(jié)，可能會(huì)是怎樣的結(jié)果？

我們現(xiàn)在設(shè)計(jì)了不少2020年指標(biāo)，比如2020年青貯玉米要達(dá)到2500萬(wàn)畝。說(shuō)句實(shí)話(huà)，連市場(chǎng)都不知道2020年會(huì)如何，政府憑什么說(shuō)要2500萬(wàn)畝？地是農(nóng)民種的，農(nóng)民是講生計(jì)的，現(xiàn)在是你在天上，我在水里，你卻告訴我該怎樣游泳。

上述演講歸結(jié)起來(lái)，實(shí)際上是想支持我的一些看法：

其一，大宗農(nóng)產(chǎn)品存在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的判斷存在很大的誤判，當(dāng)前確實(shí)主要是供給側(cè)問(wèn)題，但不是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。提質(zhì)增效、提高競(jìng)爭(zhēng)力的轉(zhuǎn)方式是主要的，優(yōu)化資源分配的調(diào)結(jié)構(gòu)是次要的。

其二，根據(jù)目前政府的信息能力、判斷能力和調(diào)控能力，是很難做到適應(yīng)市場(chǎng)需求和符合農(nóng)民意愿的結(jié)構(gòu)調(diào)整的。因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)信息嚴(yán)重失真、配套措施難以保障、與基層和農(nóng)民的意愿和作為不吻合，政府缺乏對(duì)市場(chǎng)的客觀準(zhǔn)確了解，調(diào)結(jié)構(gòu)趕不上市場(chǎng)變化，更沒(méi)有市場(chǎng)有效。

其三，必須提高我國(guó)統(tǒng)計(jì)信息的準(zhǔn)確性?，F(xiàn)在我們對(duì)真正的種植面積、生產(chǎn)量、消費(fèi)量、政府和民間合在一起的全部?jī)?chǔ)備量都模糊不清，到農(nóng)民手中的補(bǔ)貼被削薄就是一個(gè)明顯的問(wèn)題例子。甚至連單產(chǎn)的真實(shí)水平都搞不定。更為難堪的是，我們很多的決策分析居然不得不采用美國(guó)農(nóng)業(yè)部的中國(guó)數(shù)據(jù)。在這種統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的支持下，我們還能相信政府真的能比市場(chǎng)有效？

其四，事實(shí)上，不少?lài)?guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)政策與國(guó)際變化脫節(jié)，比如價(jià)格政策的背向操作，補(bǔ)貼政策的背向?qū)嵤┖偷托?shí)施。這方面我們必須改善。

最后，要弄清楚政府到底哪些要管，哪些不該去管。我認(rèn)為，首先，政府該做的是確保三大主糧，在客觀依據(jù)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)好政策調(diào)控，這已經(jīng)相當(dāng)不錯(cuò)了。其次，政府最重要的一個(gè)職責(zé)是保證一個(gè)公平、公正、透明的市場(chǎng)。第三，政府要學(xué)會(huì)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思維去考慮我們現(xiàn)在的問(wèn)題，重要的是確定正確的方向，但不要去規(guī)定具體速度或規(guī)模指標(biāo)。比如說(shuō)，我們要把農(nóng)作物的二元結(jié)構(gòu)調(diào)成三元結(jié)構(gòu)，這是個(gè)戰(zhàn)略性方向，照這個(gè)方向去做，但是千萬(wàn)不要制定具體指標(biāo)，什么時(shí)候要完成多少。中國(guó)只要定什么時(shí)候要完成多少，那什么規(guī)矩都不講了，最后的結(jié)果往往適得其反。