我國種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨的主要問題與挑戰(zhàn)

陳阜

我國種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本特點與存在問題

隨著改革開放以來我國社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的快速提升，尤其是商品化、市場化、國際化及科技水平的持續(xù)提高，進(jìn)行種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是一種歷史性的必然要求。上世紀(jì)80年代以來，我國種植業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整大體經(jīng)歷了4輪：1985年開始的“壓糧擴(kuò)經(jīng)”，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)得到快速發(fā)展；1995～1998年代開始的“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效”，使優(yōu)質(zhì)品種類型得到發(fā)展，但糧食生產(chǎn)被進(jìn)一步壓縮；2004年開始的“恢復(fù)和提高糧食生產(chǎn)能力”，導(dǎo)致我國糧食產(chǎn)量不斷創(chuàng)歷史新高，但成本收益問題越來越突出，庫存量、進(jìn)口量也均創(chuàng)新高；目前正在開始的“糧經(jīng)飼協(xié)調(diào)、生產(chǎn)生態(tài)協(xié)調(diào)、用地養(yǎng)地結(jié)合”是第4次大的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

盡管每次種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)和背景都不一樣，但共同的表觀特征是糧食產(chǎn)量的波動，每次大的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的指揮棒都是糧食產(chǎn)量。這樣周期性地交替出現(xiàn)“過?！焙汀百u難”，于是又開始新一輪的種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。這種狀況值得我們反思：

首先是過于關(guān)注數(shù)量問題，幾次調(diào)整都沒有很好解決效益和質(zhì)量問題。在保障國家糧食安全的大旗下，國家實行的“米袋子”和“菜籃子”責(zé)任制，導(dǎo)致我國的財政投入、科技研發(fā)和技術(shù)推廣聚焦在提高產(chǎn)量上，我國糧食總產(chǎn)已經(jīng)連續(xù)3年6億噸以上，蔬菜產(chǎn)量連續(xù)4年7億噸以上。但生產(chǎn)成本持續(xù)快速上升、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與市場需求對接差的問題不斷積累，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)外市場競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力越來越差。

我國主要糧食作物生產(chǎn)成本近10年年均增長10%，同期美國年均增長不到3%；2006年生產(chǎn)成本比美國低20～40%，目前已經(jīng)高20～40%。國內(nèi)大米、玉米、大豆、小麥價格高出國際市場20～90%，導(dǎo)致進(jìn)口量、庫存量大幅度提升?！凹Z食安全問題”更加突出。

其次，種植業(yè)調(diào)整對國際市場變化的關(guān)注程度不夠。在國際化程度不斷提高、外企數(shù)量與規(guī)模較大背景下，閉關(guān)自守式的種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整肯定有問題，尤其近年來國際農(nóng)產(chǎn)品價格的劇烈波動及持續(xù)下降，對我國農(nóng)產(chǎn)品市場影響巨大。

2005年后國際糧食價格持續(xù)上漲，2008年之后國際糧食價格急速下落，2011年又恢復(fù)高價位，但2013年全球糧食市場又開始大幅下降，近3年間國際貿(mào)易糧價跌了40～50%。我國2014年糧食進(jìn)口突破1億噸，2015年超過1.2億噸。而且不受配額控制和關(guān)稅很低的飼用玉米替代品大麥、高粱、木薯等進(jìn)口分別達(dá)到1070萬噸、1069萬噸以及937萬噸，DDGS飼料（干酒糟及其可溶物）進(jìn)口量達(dá)到682萬噸，創(chuàng)歷史新高。

再次，到底需要多少糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品沒有弄得很清楚。從上世紀(jì)80年代開始，已經(jīng)有大批國內(nèi)外研究機(jī)構(gòu)和國家有關(guān)部門開展過中國糧食及其它農(nóng)畜產(chǎn)品消費需求預(yù)測，但給人的感覺都不太靠譜。在眾多的預(yù)測結(jié)果中，對我國糧食需求峰值的預(yù)測最低的只需要5億噸，而最高的需要7.5億噸。國內(nèi)的主流專家與農(nóng)業(yè)決策部門普遍寧可相信需求高值，以至于糧食庫存量與消費量之比都超過50%了，仍有人在提糧食安全威脅論。

有幾種代表性的觀點：一是人均糧食消費最大需求400公斤，總需求量約5.5億噸；二是人均糧食消費最大需求450公斤，總需求量6億噸；三是人均糧食消費最大需求500公斤，總需求量7億噸。這些相差懸殊的預(yù)測都有各自依據(jù)，但到底哪種預(yù)測更科學(xué)合理并沒有找到相關(guān)部門權(quán)威的解讀，直接影響到對糧食生產(chǎn)形勢判斷和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整決策。

蔬菜、棉花、油料等其他農(nóng)產(chǎn)品也有同樣的問題，全國各地動不動就全面增產(chǎn)、做大做強(qiáng)。目前我國蔬菜產(chǎn)量已經(jīng)接近8億噸，而市場的真實需求到底有多少？

按照相關(guān)部門統(tǒng)計和文獻(xiàn)報道進(jìn)行綜合分析，我國糧食消費總量中的口糧大約占45%，飼料用糧大約占30%，工業(yè)用糧大約占13%，種子及浪費等大約占7%。所以，我們的糧食生產(chǎn)和結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)首先應(yīng)該確保這45%的口糧，并努力改善品質(zhì)及安全性；而30%的飼料用糧要努力降低成本和提高飼用效率；工業(yè)加工用糧要努力實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)專用量。我國玉米產(chǎn)量占到糧食總量的37%，其中近90%用來加工飼料，但目前玉米還是按普通食用玉米來生產(chǎn)，導(dǎo)致成本和價格比進(jìn)口玉米明顯過高，進(jìn)口玉米及其飼料替代物的數(shù)量會越來越多。

新一輪種植結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨的主要挑戰(zhàn)

一是調(diào)整的背景非常復(fù)雜。新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整是在社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生深刻變化、新老問題積累疊加的復(fù)雜背景下進(jìn)行的，既有農(nóng)產(chǎn)品供需平衡問題，也有資源環(huán)境約束問題，還有國際市場影響問題；同時，農(nóng)民的收入保障問題也很突出。而且，這些問題相互交織在一起，導(dǎo)致了結(jié)構(gòu)調(diào)整的復(fù)雜性。農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性矛盾突出：有的品種供大于求，有的品種供求缺口大。資源環(huán)境約束越來越強(qiáng)：耕地質(zhì)量退化、水資源短缺、農(nóng)業(yè)面源污染加劇等問題必須給予足夠重視。消費結(jié)構(gòu)升級越來越快：消費者要求吃得更優(yōu)質(zhì)、更安全、更健康，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)要順應(yīng)這種形勢。產(chǎn)業(yè)融合程度越來越深：開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能和多重價值，并推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合。內(nèi)外市場聯(lián)動越來越緊：國內(nèi)與國際市場深度融合，進(jìn)口壓力不斷加大。

二是調(diào)整的任務(wù)非常艱巨。結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)是構(gòu)建糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)牧結(jié)合、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的格局，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。但是，長期規(guī)?；I(yè)化的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式已經(jīng)導(dǎo)致種養(yǎng)業(yè)分離，要構(gòu)建糧經(jīng)飼協(xié)調(diào)發(fā)展的作物結(jié)構(gòu)和實現(xiàn)農(nóng)牧結(jié)合，就需要在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式改革上取得突破。大宗農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)優(yōu)價與我國現(xiàn)行收儲及流通體系有明顯矛盾，適應(yīng)市場需求的品種結(jié)構(gòu)調(diào)整中間過程復(fù)雜，這也使構(gòu)建適應(yīng)市場需求的品種結(jié)構(gòu)面臨困難。單純靠政府補貼推進(jìn)的結(jié)構(gòu)調(diào)整效果有限，而市場驅(qū)動機(jī)制很難建立起來，所以構(gòu)建生產(chǎn)生態(tài)協(xié)調(diào)的區(qū)域結(jié)構(gòu)面臨挑戰(zhàn)。構(gòu)建用地養(yǎng)地結(jié)合的耕作制度方面，目前只有試點性、臨時性的獎補政策，缺乏相應(yīng)的生態(tài)補償制度與法律法規(guī)保障。

三是調(diào)整的路徑仍然較窄。這次結(jié)構(gòu)調(diào)整提出要“兩?！保ū？诩Z、保谷物）、“三穩(wěn)”（穩(wěn)定棉花、食用植物油、食糖自給水平）和“兩協(xié)調(diào)”（蔬菜生產(chǎn)與需求協(xié)調(diào)發(fā)展、飼草生產(chǎn)與畜牧養(yǎng)殖協(xié)調(diào)發(fā)展）。一方面，在實施路徑上主要是壓縮籽用玉米面積，發(fā)展青貯、鮮食玉米，但在種養(yǎng)分離及缺乏足夠替代作物的背景下如何突破仍然面臨困難；同時提出要發(fā)展飼草、飼料作物，但糧食主產(chǎn)區(qū)的飼草、飼料產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)還很弱，市場潛力如何開發(fā)也是難題；還有是發(fā)展食用大豆、薯類、雜糧雜豆油葵及芝麻、胡麻等小宗作物，以及恢復(fù)部分春小麥種植，但這些小作物的市場容量及價格波動性巨大，需要政府進(jìn)行必要的干預(yù)和管理。另一方面，需要優(yōu)化品質(zhì)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)增效，滿足市場需求與加工轉(zhuǎn)化要求，但大宗農(nóng)產(chǎn)品市場化收儲體系需要進(jìn)一步完善。

四是調(diào)整的政策保障措施遠(yuǎn)沒有到位。在完善農(nóng)產(chǎn)品價格政策、金融保險政策方面還沒有實質(zhì)性突破；相關(guān)推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策缺乏穩(wěn)定性和系統(tǒng)性，基本以獎勵、補貼或試點示范為主，都是臨時性的政策，效果非常有限，與市場經(jīng)濟(jì)融合不起來。國外有明確的政策法規(guī)，而我們只有臨時性的政策措施，需要有一套明確的制度法規(guī)。“?？诩Z、保谷物”相對好辦些，但要大力發(fā)展小宗作物的市場及價格波動很大，市場需要培育和政策扶持。

改革開放以來幾次種植結(jié)構(gòu)調(diào)整基本是市場倒逼的結(jié)果，市場供需及價格變化直接影響產(chǎn)、供、銷及消費者等各方的利益，是種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心驅(qū)動力。因此，能否實現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的關(guān)鍵還在于合理市場體系的建立與完善，政策性補貼如果不改變市場供需關(guān)系和價格形成機(jī)制，最終結(jié)果會更差。

對推進(jìn)我國種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的建議

第一，調(diào)整政策與技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)向，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本收益狀況和提高農(nóng)產(chǎn)品國際市場競爭力，仍然是我國種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不可回避的問題，也是支撐結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)健康穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。如果回避這個問題，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整很難取得實質(zhì)性成果。近10多年是國家對農(nóng)業(yè)支持政策力度最大的10多年，是取得各類農(nóng)業(yè)科技成果最多的時期，但也是農(nóng)作物生產(chǎn)成本上升最快的時期，這種現(xiàn)象值得我們深刻反思。因此，必須改變長期以來缺乏成本意識、只注重數(shù)量與產(chǎn)值增長的“高投入、高產(chǎn)出、低效率”的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式及政策導(dǎo)向；必須改變長期以來“凡是能高產(chǎn)的品種都是好品種、能高產(chǎn)的技術(shù)都是好技術(shù)” 的技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)向。

第二，市場培育和有效調(diào)控是推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心支撐，政府支持政策與科技創(chuàng)新應(yīng)該在這方面下功夫。小宗作物生產(chǎn)長期以來沒有得到重視，包括發(fā)展大豆、薯類、飼草飼料及雜糧雜豆等小宗作物，構(gòu)建合理輪作模式等，都需要這些農(nóng)產(chǎn)品的市場規(guī)模擴(kuò)大和比較效益提升。應(yīng)該拿出一部分支持糧棉油等大宗作物生產(chǎn)的資源和資金，來支持小宗作物生產(chǎn)發(fā)展，著力在收儲制度、生產(chǎn)補貼、市場流通、加工轉(zhuǎn)化等方面給予相應(yīng)的政策支持；支持小宗作物、飼草生產(chǎn)與加工的科技創(chuàng)新，在品種改良、優(yōu)質(zhì)栽培、加工增值等方面不斷取得技術(shù)突破。

第三，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的生態(tài)補貼和完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度，推進(jìn)生態(tài)高效種植制度與技術(shù)模式構(gòu)建。核心是協(xié)調(diào)“生態(tài)”與“高效”的矛盾，推進(jìn)用養(yǎng)結(jié)合、資源節(jié)約、環(huán)境友好及生產(chǎn)、生態(tài)、生活服務(wù)功能為一體的農(nóng)業(yè)體系建立?！吧鷳B(tài)”與“高效”的矛盾是永恒的，關(guān)鍵是兩者的平衡機(jī)制如何把握?！吧鷳B(tài)”主要關(guān)注水土資源可持續(xù)利用、環(huán)境與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)景觀建設(shè)及生物多樣性保護(hù)等；“高效”主要關(guān)注土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率、市場競爭力及成本收益等。長期以來我們一直在努力追求生產(chǎn)高效，對資源生態(tài)的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，尤其缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的生態(tài)補償制度與政策法規(guī)。

第四，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與管理大系統(tǒng)優(yōu)化的角度推進(jìn)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，種、養(yǎng)、加產(chǎn)業(yè)及流通體系、資源管理與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域等進(jìn)行一體化的制度設(shè)計，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)、部門、行業(yè)之間協(xié)調(diào)機(jī)制和有彈性的政策與管理體系。目前國內(nèi)的相關(guān)農(nóng)業(yè)政策制定的渠道、種類很多，且相互之間目標(biāo)沖突的現(xiàn)象也比較嚴(yán)重，主要原因是政府部門之間缺乏協(xié)調(diào)，行業(yè)之間缺乏溝通。迫切需要在系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上做好頂層設(shè)計，解決“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”及來回折騰的低效率調(diào)整方式。

第五，整合相關(guān)部門與機(jī)構(gòu)資源，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與市場消費的實時監(jiān)控與預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)，切實為種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供切實可靠的依據(jù)和指導(dǎo)。目前開展國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)測、數(shù)據(jù)統(tǒng)計的部門與機(jī)構(gòu)很多，但相互獨立運行、缺乏溝通合作，一方面導(dǎo)致市場—流通—生產(chǎn)之間的信息交流反饋嚴(yán)重滯后，影響政府管理部門與技術(shù)服務(wù)部門的決策效率；另一方面，相關(guān)數(shù)據(jù)、信息來源廣泛且差異性大，誤差校正功能缺乏，相關(guān)政府職能部門的權(quán)威信息發(fā)布數(shù)量少、時效差。一句話，對我國各類農(nóng)產(chǎn)品的市場供需平衡問題缺乏科學(xué)準(zhǔn)確及時的判斷，直接影響農(nóng)業(yè)主管部門的決策和調(diào)控能力。