社會(huì)共治理念下食品安全監(jiān)管體系研究

摘 要：我國(guó)食品生產(chǎn)和銷售領(lǐng)域大量出現(xiàn)的食品違法行為對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制和規(guī)則提出了巨大挑戰(zhàn)，但也不可否認(rèn)，科學(xué)技術(shù)對(duì)食品產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步起到了很大的推動(dòng)作用。針對(duì)運(yùn)用于食品領(lǐng)域的新型科學(xué)技術(shù)，社會(huì)應(yīng)該有一個(gè)正確的態(tài)度，監(jiān)管者也應(yīng)該科學(xué)監(jiān)管。新《食品安全法》確立了社會(huì)共治基本原則。在此原則下，通過社會(huì)各方面的共同參與，克服過去在單一行政監(jiān)管、分頭監(jiān)管、分散監(jiān)管等模式下的弊端，建立起有效的社會(huì)協(xié)同監(jiān)管體系，具有重大的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治理念下的食品安全監(jiān)管，必須完善我國(guó)的食品安全監(jiān)管法律體系，理順食品安全監(jiān)管體制，科學(xué)制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。只有這樣，方可最終形成政府和社會(huì)共同參與、能夠?yàn)樯鐣?huì)民眾普遍接受的食品安全社會(huì)共治局面，保護(hù)民眾的食品安全利益和國(guó)家公共利益也才能成為現(xiàn)實(shí)。

關(guān)鍵詞：食品安全；監(jiān)管；社會(huì)共治

Towards Food Safety Supervision System under the Concept of Social Co-Governance Based on

Legal Thinking of the Glue Beef Steak Event

ZHOU Hang

（College of International Law， China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China）

Abstract： The occurrence of a large number of illegal activities related to food production and distribution in China has posed a great challenge to the current food safety supervision system and rules of the country. However， it is undeniable that science and technology greatly facilitate the advancement of the food industry. The society should have a correct attitude towards new technologies applied in the food area and they should be under scientific supervision of the regulators. The new Food Safety Law establishes the fundamental principle of social co-governance. Under this principle， the establishment of an efficient cooperative regulatory system with the participation of all walks of life is of great theoretical value and practical significance to overcome the shortcomings of the previous models of single administrative supervision， separate supervision and decentralized supervision. For food safety regulation under the concept of social co-governance， the country must improve its legal system for food safety regulation， straighten out its food safety regulatory system， and scientifically formulate food safety standards and risk assessment system. Only in this way， can a good situation of food safety co-regulation be formed in which both the government and the society participate and which is widely accepted by the public， thereby protecting public health interests and national interests.

Key words： food safety； regulation； social co-governance

DOI：10.7506/rlyj1001-8123-201703012

中圖分類號(hào)：D669.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8123（2017）03-0062-05

引文格式：

周航. 社會(huì)共治理念下食品安全監(jiān)管體系研究——基于對(duì)膠水牛排事件的法律思考[J]. 肉類研究， 2017， 31（3）： 62-66. DOI：10.7506/rlyj1001-8123-201703012. http：//www.rlyj.pub

ZHOU Hang. Towards food safety supervision system under the concept of social co-governance based on legal thinking of the glue beef steak event[J]. Meat Research， 2017， 31（3）： 62-66. DOI：10.7506/rlyj1001-8123-201703012. http：//www.rlyj.pub

近段時(shí)間，市場(chǎng)上銷售的膠水牛排又引起了國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注。無獨(dú)有偶，媒體也不斷有關(guān)于注膠蝦、注膠大閘蟹的報(bào)道。這些報(bào)道一次又一次地挑動(dòng)了食品市場(chǎng)敏感的神經(jīng)，也讓監(jiān)管當(dāng)局倍感壓力。但是必須看到，隨著新型科學(xué)技術(shù)的廣泛運(yùn)用，食品產(chǎn)業(yè)新型的產(chǎn)品生產(chǎn)方法和加工技術(shù)對(duì)食品產(chǎn)業(yè)的影響也比較大。無論是作為監(jiān)管機(jī)關(guān)還是社會(huì)消費(fèi)群體，我們對(duì)之應(yīng)該采取什么樣的態(tài)度，是否像膠水牛排事件一樣，聞之色變？對(duì)于這一事件，社會(huì)各界各抒己見，但眾多的觀點(diǎn)是關(guān)于嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管的呼聲。本質(zhì)上，膠水牛肉事件并非像此前的“注水牛肉”、“問題血燕”等問題食品，并非食品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者為了追逐高額利潤(rùn)，不顧消費(fèi)者的權(quán)益而進(jìn)行的違法犯罪行為。從國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)來看，針對(duì)這些生產(chǎn)加工技術(shù)和方法，政府當(dāng)局必須完善食品安全監(jiān)管體系，規(guī)制市場(chǎng)主體的行為，防范其損害消費(fèi)者利益、危害公共食品安全的違法活動(dòng)。2009年頒布的《食品安全法》于2015年進(jìn)行了修改，其中增加了食品安全維護(hù)的社會(huì)共治原則。試圖在這一原則之下，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量，形成食品安全社會(huì)共管共治的格局[1]。本文擬針對(duì)膠水牛排事件，結(jié)合《食品安全法》提出的社會(huì)共治原則，探討在此理念下對(duì)新型食品生產(chǎn)、加工技術(shù)與方法的食品安全監(jiān)管規(guī)則的體系完善思路。

1 我國(guó)食品安全監(jiān)管困境的法律原因

1.1 忽視食品安全法制建設(shè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

雖然我國(guó)近幾年的GDP指數(shù)穩(wěn)步上升，國(guó)內(nèi)國(guó)際之間的貿(mào)易及各項(xiàng)事業(yè)欣欣向榮，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民生活水平都得到了改善和提高，但不得不承認(rèn)的是，與西方的發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力和水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，而全面實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)、振興國(guó)家需要經(jīng)歷不懈地努力和提高。

長(zhǎng)久以來，我國(guó)地方行政機(jī)關(guān)為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，放縱一些企業(yè)的違法犯罪行為，存在著監(jiān)管不力的問題，甚至還“護(hù)短”，實(shí)行地方保護(hù)。我國(guó)食品領(lǐng)域?qū)覍页霈F(xiàn)的安全危機(jī)，多數(shù)時(shí)候是因?yàn)樯鲜鲈蛟斐傻摹Ｒ舱且驗(yàn)檫@些多發(fā)的食品安全問題，導(dǎo)致市場(chǎng)的神經(jīng)特別敏感。正如此次“膠水牛排”事件，現(xiàn)在市場(chǎng)因?yàn)槿狈φ\(chéng)信，尤其是監(jiān)管部門的誠(chéng)信缺失，導(dǎo)致民眾對(duì)食品安全沒有信任感[2]。從目前的情況看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后嚴(yán)重影響著食品安全監(jiān)管，表現(xiàn)在：1）政府缺乏足夠的財(cái)力支撐食品安全監(jiān)管經(jīng)濟(jì)成本，包括對(duì)人力的投入。2）因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不得不降格要求，否則社會(huì)溫飽問題將會(huì)凸顯出來。3）因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較落后，國(guó)家難以投入巨額保障食品安全的研發(fā)費(fèi)用，也不能自主選擇適合與其環(huán)境相適應(yīng)的友好型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，這也是導(dǎo)致我國(guó)食品領(lǐng)域出現(xiàn)安全問題的重要原因。

值得注意的是，由于歷史原因造成的中國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡，由此造成區(qū)域間、行業(yè)間資源分配不合理，食品領(lǐng)域供需矛盾加劇，區(qū)域間的需求結(jié)構(gòu)斷裂，落后地區(qū)因市場(chǎng)潛力得不到有效利用而導(dǎo)致效率外溢[3]，行業(yè)間因收入分配不公導(dǎo)致社會(huì)失衡。此外，由于食品企業(yè)入市門檻低，造成我國(guó)食品企業(yè)普遍存在規(guī)模小、分布散、管理亂的問題。這也給食品安全監(jiān)管帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1.2 監(jiān)管部門不協(xié)調(diào)的監(jiān)管結(jié)構(gòu)導(dǎo)致監(jiān)管失靈

事實(shí)上，食品生產(chǎn)領(lǐng)域使用工業(yè)明膠已經(jīng)成為公開的秘密，但是監(jiān)管部門為什么管不住、管不好？這是值得我們深思的問題。從我國(guó)食品安全監(jiān)管部門的組織結(jié)構(gòu)方面來看，食品監(jiān)管是一個(gè)監(jiān)管部門眾多、監(jiān)管環(huán)節(jié)復(fù)雜、監(jiān)管依據(jù)不同、監(jiān)管手段不一的復(fù)雜工作。2013年之前，我國(guó)食品安全監(jiān)管屬于典型的多部門管理，“多龍治水”，食品的加工、生產(chǎn)、流通等不同環(huán)節(jié)隸屬于不同的部門管理[4]。根據(jù)中央政策和立法的發(fā)展，又可以分為分散監(jiān)管階段、協(xié)調(diào)監(jiān)管階段和統(tǒng)一監(jiān)管階段。分散監(jiān)管階段和協(xié)調(diào)監(jiān)管階段的監(jiān)管效果極不理想，監(jiān)管不利、效率低下，“有僧不念經(jīng)”，整個(gè)食品監(jiān)管體系幾乎處于癱瘓狀態(tài)[5]。2009年頒布的《食品安全法》雖然在國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，目的是統(tǒng)一監(jiān)管食品安全，但是由于監(jiān)管體制沒有突破，食品監(jiān)管事實(shí)上仍然處于多頭管理狀態(tài)，食品安全問題仍然沒有根本改觀[6]。2013年3月以后，新型的食品監(jiān)管體制得以確立，統(tǒng)一監(jiān)管體制正式運(yùn)行，監(jiān)管力度開始變得強(qiáng)大起來[1]。

但是，從近些年的實(shí)踐來看，尚有監(jiān)管部門不協(xié)調(diào)的問題，這已經(jīng)導(dǎo)致對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管失靈。首先，作為統(tǒng)一監(jiān)管部門的食品藥品監(jiān)督部門雖然有了監(jiān)管職權(quán)，但是一旦需要特別執(zhí)法手段如搜查，或者對(duì)違法行為人采取人身強(qiáng)制措施，則必須由其他機(jī)關(guān)完成。其次，現(xiàn)有的區(qū)域分割的監(jiān)管體制不利于食品監(jiān)管職能的發(fā)揮。因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)有體制，食品違法行為發(fā)生在哪個(gè)區(qū)域，該區(qū)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)才有權(quán)監(jiān)管，但是由于現(xiàn)在不斷推進(jìn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)、加工區(qū)和銷售區(qū)不僅可能完全分開，而且可能遠(yuǎn)隔重洋，根本不可能統(tǒng)一監(jiān)管，且不說食品產(chǎn)業(yè)鏈變得越來越多、越來越復(fù)雜的問題。三是食品監(jiān)管所依據(jù)的法律規(guī)范的多層次性和不統(tǒng)一性也制約著食品監(jiān)管[7]。

1.3 食品安全相關(guān)法律法規(guī)之間存在沖突制約監(jiān)管

食品安全相關(guān)的法律法規(guī)存在沖突，對(duì)一些基本問題缺乏統(tǒng)一的規(guī)定已經(jīng)嚴(yán)重影響到食品安全監(jiān)管，甚至影響到司法過程。以沈陽“毒豆芽”案為例來說明。根據(jù)案件材料，被告人蹇明志、楊桂榮系夫妻，從2008年開始，二人開始使用非食品添加劑生產(chǎn)豆芽并出售。2011年12月，法院以生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪對(duì)他們以及其他相關(guān)人處以刑罰[8]。但是在處理該案過程中，因?yàn)榉梢?guī)定之間相互抵牾而折射的問題不可不察。首先是對(duì)農(nóng)產(chǎn)品定義的爭(zhēng)議。因?yàn)椤掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與《食品安全法》中的規(guī)定不一致，導(dǎo)致監(jiān)管歸屬都無法確定[9]。其次是對(duì)于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)需要加以研究明確。眾所周知，我國(guó)的食品生產(chǎn)者有大量的是小作坊和小攤販生產(chǎn)加工銷售，根據(jù)《食品安全法》第36條規(guī)定，各級(jí)政府立法部門有權(quán)出臺(tái)管理辦法，但是如何保證食品安全監(jiān)管體制不被侵蝕，如何保證相關(guān)管理辦法符合《食品安全法》及其他相關(guān)食品安全法律的精神并保持內(nèi)在的一致性，尚需要進(jìn)一步研究。

1.4 監(jiān)管技術(shù)手段不能因應(yīng)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展要求

此次“膠水牛排”事件引起了社會(huì)的普遍關(guān)注，但是直到目前，無論是監(jiān)管層還是學(xué)術(shù)界都沒有給出令人信服的說法，這也讓謠言甚囂塵上。事實(shí)上，我國(guó)食品監(jiān)管方面一直以來都是社會(huì)治理的一個(gè)短板。一方面是因?yàn)楸O(jiān)管資金不充足，監(jiān)管力量也不夠，更不用說監(jiān)管技術(shù)研發(fā)投入了。另一方面，監(jiān)管者的監(jiān)管動(dòng)力不夠。這就形成了巨大的反差：一面是亟需監(jiān)管力量的參與，另一面卻是監(jiān)管惰性。從國(guó)外的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)來看，很多國(guó)家在食品科學(xué)技術(shù)發(fā)展過程中，監(jiān)管層都能夠及時(shí)地關(guān)注和跟進(jìn)，并適時(shí)地將這些轉(zhuǎn)化為監(jiān)管技術(shù)成果。我國(guó)食品安全監(jiān)管部門近些年也已經(jīng)注意到食品科學(xué)技術(shù)的發(fā)展對(duì)食品監(jiān)管的挑戰(zhàn)，并開始關(guān)注制定各種食品安全監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

2 食品安全社會(huì)共治原則的法理解讀

食品安全的社會(huì)共治是指依賴社會(huì)各方力量，包括政府部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、食品行業(yè)自律組織、消費(fèi)者組織以及社會(huì)公民等，共同參與食品安全治理的工作，形成全社會(huì)協(xié)同工作，共同管理和監(jiān)督食品安全。目前，食品安全社會(huì)共治原則已經(jīng)明確寫入法律條文之中，這是多年來食品安全治理積淀下來的寶貴經(jīng)驗(yàn)。正如王名教授所指出，社會(huì)共治是在公共管理理論和實(shí)踐中建立起來的一個(gè)新的范疇，一種新的模式和機(jī)制，本質(zhì)上說，其是在依法治國(guó)方略的指引下，基于法治路徑的社會(huì)共同治理，是我國(guó)實(shí)踐中形成的制度創(chuàng)新[10]。

依此我們可以從以下幾個(gè)方面來理解食品安全社會(huì)共治原則。

2.1 社會(huì)共治原則堅(jiān)持公共機(jī)構(gòu)和個(gè)人的協(xié)同合作

2009年獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家艾利諾·奧斯特若姆，在其實(shí)證研究中發(fā)現(xiàn)了一種共治機(jī)制，就是社會(huì)系統(tǒng)的運(yùn)作，除了公共權(quán)力、私人權(quán)利之外，還有一種權(quán)力——社會(huì)權(quán)力。這種權(quán)力是采用分享、共治的方式運(yùn)作的。社會(huì)共治原則內(nèi)在包含了一種協(xié)同主義思想。它倡導(dǎo)的是多種力量共同合作的社會(huì)秩序，其試圖將市場(chǎng)方面、國(guó)家、非政府組織、中介機(jī)構(gòu)以及社會(huì)媒體等各種力量有機(jī)結(jié)合起來，彼此協(xié)作、彼此制衡，從而實(shí)現(xiàn)食品安全的目標(biāo)[11]。這一原則近似于共和主義的社群理論，其觀念也十分接近，包括追求食品安全的共同理想，強(qiáng)調(diào)食品安全各利害關(guān)系主體之間的平等協(xié)商和對(duì)話，要求對(duì)弱勢(shì)群體給予特別的照顧等[12]。

值得注意的是，在社會(huì)共治原則之下，國(guó)家監(jiān)管機(jī)關(guān)的角色如何？有觀點(diǎn)認(rèn)為，在這一模式之下，國(guó)家監(jiān)管機(jī)關(guān)不再是一個(gè)被動(dòng)的“守夜人”，而是一個(gè)積極主動(dòng)的監(jiān)管者[12]。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)值得贊同。實(shí)際上，正如前文所述，社會(huì)共治是在實(shí)踐中形成的社會(huì)治理的創(chuàng)新，之所以將其確定為食品安全法的基本原則，一方面是為了實(shí)現(xiàn)食品安全的有效治理；另一方面，也是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的重要途徑。監(jiān)管機(jī)關(guān)將在公共利益保護(hù)的背景下尋找最佳的監(jiān)管手段，以實(shí)現(xiàn)最佳的監(jiān)管秩序。

2.2 各方主體共同參與食品安全治理過程

社會(huì)共治原則要求參與治理各方根據(jù)自身的主體特點(diǎn)和功能定位，共同參與管理食品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)過程，共同對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)督，它們擁有相應(yīng)的職權(quán)或者權(quán)利，但是也要有一定的擔(dān)當(dāng)和責(zé)任。

對(duì)于作為行使公共權(quán)力的國(guó)家監(jiān)管機(jī)關(guān)來說，其行使的權(quán)力是依照國(guó)家組織法所享有的，但是也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，權(quán)力和責(zé)任必須匹配。如果不能正確履職，則可能會(huì)被問責(zé)。食品監(jiān)管機(jī)制中引入和落實(shí)問責(zé)制具有重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。法理上，問責(zé)制將法理的權(quán)義統(tǒng)一原則加以貫徹，其精髓則是將責(zé)任和法律責(zé)任轉(zhuǎn)化為上述“內(nèi)生因子”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的改革與發(fā)展[13]。

2.3 社會(huì)共治是克服行政監(jiān)管弊端的有效手段

正如上文所述，《食品安全法》所建立的社會(huì)共治原則，是為了解決我國(guó)食品安全監(jiān)管工作中的基本矛盾，即作為公共權(quán)力主體的國(guó)家監(jiān)管機(jī)關(guān)無限的監(jiān)管職權(quán)但又僅有有限的監(jiān)管資源與食品監(jiān)管工作的無限復(fù)雜性所帶來的監(jiān)管的正當(dāng)性、合法性危機(jī)?？梢哉f，食品監(jiān)管中各種監(jiān)管問題的出現(xiàn)，包括選擇監(jiān)管、監(jiān)管失靈、惰于監(jiān)管、運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管皆是因其而生。從國(guó)際方面看，食品安全監(jiān)管對(duì)于監(jiān)管者來說是“吃力不討好”的活，監(jiān)管者沒有監(jiān)管能動(dòng)性，但是監(jiān)管者絕不能因此而逃避監(jiān)管，否則就是失職，是行政不作為。因?yàn)槿绻荒苷嬲龘?dān)當(dāng)起食品安全監(jiān)管中公共利益代表者的重任，政府可能反倒成了市場(chǎng)違法者的幫兇。從監(jiān)管行為本身來說，它是一把“雙刃劍”，在需要的范圍內(nèi)必須充分涵蓋，不能留有漏洞；而過分、失當(dāng)、缺漏、重疊、矛盾的監(jiān)管，則會(huì)損害食品市場(chǎng)的自由與秩序。我國(guó)建國(guó)初期因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，食品安全問題并未凸顯，待開始實(shí)行改革開放，食品安全問題也日益突出，因此1982年全國(guó)人大頒布了《食品衛(wèi)生法（試行）》，其中建立了自上而下的監(jiān)管模式，并預(yù)設(shè)了監(jiān)管機(jī)關(guān)的“全能監(jiān)管”特征，但是這些經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)存在很多問題，社會(huì)共治原則一定程度上是反思傳統(tǒng)監(jiān)管模式中存在的弊端而作出的應(yīng)對(duì)和改革[14]。

3 社會(huì)共治理念下食品安全監(jiān)管體系化完善

俗話說，民以食為天，食以安全為要。而維護(hù)食品安全首先是要嚴(yán)格監(jiān)管。在現(xiàn)代法治社會(huì)條件下，要將食品監(jiān)管納入到法治化軌道，從而實(shí)現(xiàn)食品安全領(lǐng)域的善治。

3.1 完善我國(guó)食品安全法律制度

就目前我國(guó)的情況來看，緊要的任務(wù)是加快食品安全方面的全方位立法。如科學(xué)界定食品定義，合理確定“食品”的范圍，確定食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建刑事、民事和行政責(zé)任相互協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的法律責(zé)任體系，為食品安全提供強(qiáng)大的法律保障。值得注意的是，在這一過程中，對(duì)于食品技術(shù)方面的立法也是十分重要的一個(gè)內(nèi)容。

在我國(guó)的食品安全監(jiān)管的法律體系中，2009年頒布實(shí)施、2015年進(jìn)行修訂了的《食品安全法》是非常重要的食品法律規(guī)范，其從立法層面構(gòu)建了統(tǒng)一的監(jiān)督管理體系，保證了食品安全監(jiān)督管理法律體系上的統(tǒng)一，為我國(guó)食品安全法律規(guī)范的體系化建設(shè)發(fā)揮了作用。但這還不夠。從比較法角度看，美國(guó)的食品安全問題相對(duì)來說十分成功，原因是因?yàn)槠湟劳杏诮∪姆审w系，又有高效完善的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和評(píng)估規(guī)則體系[15]。毫無疑問，隨著社會(huì)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的提高，對(duì)食品安全法律制度建設(shè)的要求也越來越高，食品安全立法也日益細(xì)密，并呈現(xiàn)“碎片化”特征。然而盡管如此，立法機(jī)關(guān)必須時(shí)刻注意相關(guān)法律規(guī)范的體系性和協(xié)調(diào)性。針對(duì)當(dāng)前情況，我們應(yīng)該在以下幾個(gè)方面做足功課：一是在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，立足本國(guó)食品安全實(shí)際和食品行業(yè)科學(xué)發(fā)展，量身訂做相關(guān)的法律規(guī)范，既不能揠苗助長(zhǎng)，也不能刖趾適履。正如前文所述的膠水牛排問題，之所以民眾反應(yīng)比較強(qiáng)烈，因?yàn)榇饲皩?duì)該問題只是沒有深入關(guān)注，立法上也沒有相應(yīng)成熟的規(guī)則。二是要有效對(duì)接國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，建立符合國(guó)際化水平的法律規(guī)則體系。三是要以法律責(zé)任為基礎(chǔ)，建立公平的法律制度體系[16]。

需要說明的是，我國(guó)是世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，WTO）的成員國(guó)，在有關(guān)食品安全法律制度設(shè)計(jì)方面，還要考慮WTO框架下食品安全相關(guān)規(guī)則，而不能自說自話。例如根據(jù)《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，簡(jiǎn)稱SPS協(xié)定）中透明度原則的要求，為保證進(jìn)口食品和動(dòng)植物產(chǎn)品安全、保護(hù)人類健康及動(dòng)植物衛(wèi)生與健康，WTO成員國(guó)有義務(wù)履行SPS通報(bào)評(píng)議機(jī)制[17]。2010年中國(guó)衛(wèi)生部通過了《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，其中第31條規(guī)定“食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)草案按照規(guī)定履行向世界貿(mào)易組織（WTO）的通報(bào)程序”。實(shí)行SPS措施通報(bào)可以減少貿(mào)易成本，鼓勵(lì)各國(guó)政府和企業(yè)更有效地應(yīng)對(duì)食品安全威脅，更好地阻止外來物種侵略和病蟲害，更好地協(xié)調(diào)科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和商業(yè)行為[18]。否則，我們將被排斥在WTO的游戲規(guī)則之外，這對(duì)中國(guó)食品安全法律制度的科學(xué)發(fā)展將會(huì)產(chǎn)生不利影響。

3.2 完善我國(guó)食品安全監(jiān)管體制

從《食品安全法》規(guī)定看，我國(guó)目前的食品安全監(jiān)管實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管模式，即實(shí)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、分段監(jiān)管。根據(jù)2013年通過的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，中央決定保留國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，具體工作由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局承擔(dān)。國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局加掛國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室牌子，承擔(dān)食品安全委員會(huì)的日常工作。新組建的食品藥品監(jiān)督管理總局將原屬于工商、質(zhì)檢、檢疫等監(jiān)督管理部門的職權(quán)加以整合。這樣監(jiān)管權(quán)力更加集中，監(jiān)管力度也得到強(qiáng)化。從近幾年的實(shí)踐情況來看，如下問題需要得到及時(shí)解決。

一是食品安全委員會(huì)的職責(zé)需要進(jìn)一步明確，其職能也需要得到發(fā)揮。食品安全委員會(huì)的建立本是為了提高食品安全的層級(jí)，突出權(quán)力配置優(yōu)勢(shì)。但從實(shí)踐看，其職能還僅僅停留在議事協(xié)調(diào)層面，僅從宏觀上對(duì)食品安全工作進(jìn)行指導(dǎo)。這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。此次北京活魚下架事件中出現(xiàn)的監(jiān)管部門“信息打架”現(xiàn)象正是上述問題的鮮活反映。這就要求我們必須有效發(fā)揮國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的宏觀指導(dǎo)職能，明確各監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)，捋順監(jiān)管體制，加強(qiáng)各監(jiān)管部門之間的合作?？尚械姆桨甘沁M(jìn)一步落實(shí)食品安全委員會(huì)的權(quán)力和職責(zé)，授予其規(guī)則制定權(quán)限和執(zhí)法權(quán)限，使其功能能夠真正得到發(fā)揮。

二是明確食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，落實(shí)監(jiān)管者的問責(zé)制度。受執(zhí)法負(fù)荷繁重和公共執(zhí)法資源不足的雙重約束[19]，同時(shí)，食品監(jiān)管又無利可圖，再加上我國(guó)存在眾多小型業(yè)態(tài)食品經(jīng)營(yíng)者（小型業(yè)態(tài)主要包括小作坊和攤販），這些小型業(yè)態(tài)食品經(jīng)營(yíng)者具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，經(jīng)營(yíng)時(shí)間和地點(diǎn)很不固定，監(jiān)管較為困難[20]，上述諸多因素導(dǎo)致監(jiān)管者往往怠于履行職責(zé)。對(duì)此解決的有效途徑就是明確職責(zé)，落實(shí)追責(zé)制度。

值得注意的是，作為監(jiān)管主體的行政主體，有時(shí)確實(shí)很難實(shí)施全時(shí)、全態(tài)、無盲點(diǎn)的監(jiān)督。這就要求我們對(duì)監(jiān)管工作進(jìn)行有機(jī)創(chuàng)新，既要構(gòu)建更系統(tǒng)、更實(shí)時(shí)全面的信息化平臺(tái)，用大數(shù)據(jù)對(duì)各型業(yè)態(tài)食品經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行有效監(jiān)督，又要加快對(duì)監(jiān)管力量更科學(xué)、更合理的布局，切實(shí)做到“舊的不能放，新的必須上”。

此外，監(jiān)管主體自身也存在異化的風(fēng)險(xiǎn)，即所謂的“燈下黑”問題。如何保證監(jiān)管主體被有效監(jiān)督也是亟待認(rèn)真解決的問題。新修訂的《食品安全法》第116條規(guī)定了針對(duì)監(jiān)管主體“培訓(xùn)、考核”的要求，但并未標(biāo)明形式要件，或者是所應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。就監(jiān)管主體的違法、違規(guī)行為也只是概括性地賦予了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、食品行業(yè)協(xié)會(huì)等的投訴、舉報(bào)權(quán)。這也要求進(jìn)一步完善行政問責(zé)制度，以法律形式明確食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，完善食品安全追責(zé)制度體系。同時(shí)，問責(zé)制還要求在監(jiān)管者履行職責(zé)的過程中，對(duì)其不拘一格地問責(zé)（answerability）；凡監(jiān)管者利益沖突、角色錯(cuò)位、懈怠疏忽，或決策失誤、行為不當(dāng)經(jīng)不起問責(zé)，則應(yīng)依法承擔(dān)不利后果（liability）[13]。

3.3 完善我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)和認(rèn)證規(guī)則體系

食品安全標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)和認(rèn)證規(guī)則體系既是食品監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，也是落實(shí)各種法律責(zé)任的前提。從現(xiàn)有的制度規(guī)定看，我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)有國(guó)家、地方、行業(yè)和企業(yè)四級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系，國(guó)家也根據(jù)這些安全標(biāo)準(zhǔn)制定了相關(guān)的檢測(cè)和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系。但是其中存在的問題也比較突出，主要體現(xiàn)在：

一是規(guī)則不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)之間相互打架。食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系十分復(fù)雜，一方面是因?yàn)槿藗兪秤玫氖称菲贩N繁多，屬性各異，加上生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)也各不相同，很難給出統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這為監(jiān)管帶來了難題。對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該改革標(biāo)準(zhǔn)管理體制，出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的安全標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)值得商榷。因?yàn)槔碚撋峡?，各種食品的標(biāo)準(zhǔn)不但難以統(tǒng)一，而且由于各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，很難統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；而從實(shí)踐來看，這也很難操作。

二是缺乏完善的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)則。食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是世界各國(guó)普遍采用的食品安全監(jiān)管手段之一，亦被實(shí)踐證明是食品安全長(zhǎng)效治理的重要機(jī)制。美國(guó)是最早將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估引入食品安全的國(guó)家，之后歐盟、日本等國(guó)也相繼引入[21]。我國(guó)于2006年頒布的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中第6條規(guī)定設(shè)置了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)制度，隨后在《食品安全法》、《食品安全法實(shí)施條例》和《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》等法律文件中都對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作出了明確規(guī)定。2011年國(guó)家成立了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心，專門負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估事宜。從這些年的實(shí)際運(yùn)作情況來看，我國(guó)相關(guān)制度存在一些缺陷需要改進(jìn)。一是相關(guān)法律規(guī)則不健全，法律效力層級(jí)較低。二是法律規(guī)則中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的規(guī)定缺乏可操作性。三是評(píng)估機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，評(píng)估結(jié)果公信力較低。有些評(píng)估機(jī)構(gòu)因?yàn)椴荒苤辛⒃u(píng)估甚至釀成社會(huì)事件。如2010年圣元乳粉事件，國(guó)家衛(wèi)生部門以新聞發(fā)布會(huì)的形式向社會(huì)公布專家檢測(cè)和評(píng)估的結(jié)論，但是涉事主體對(duì)評(píng)估結(jié)果根本不信任[22]。四是評(píng)估方式單一，評(píng)估效率低。對(duì)此我們不妨通過規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，增加風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的透明度，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估錯(cuò)誤追責(zé)制度等手段，使我國(guó)食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度盡快與國(guó)際接軌，提高其權(quán)威性。

4 結(jié) 語

食品安全涉及國(guó)民健康，也是關(guān)系國(guó)家安全的重大國(guó)事。食品安全的社會(huì)共治原則的確立，為我國(guó)食品安全監(jiān)管提出了新的思路，也給我們提出了新的課題。要從具體規(guī)則方面落實(shí)這一原則，必須結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，立足我國(guó)食品安全治理的現(xiàn)狀，制定切實(shí)可行的監(jiān)管體系。食品產(chǎn)業(yè)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展對(duì)食品安全監(jiān)管提出的各種挑戰(zhàn)，也必須落實(shí)到監(jiān)管規(guī)則層面上來。只有如此，才能夠讓消費(fèi)者有一個(gè)比較能夠接受的安全感，食品安全的長(zhǎng)治久安也不至于流為具文。

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